공익사업을 위한 토지등의 취득 및 보상에 관한 법률/손실보상의 종류와 기준 등

1. 토지 보상

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'''보상의 알파이자 오메가'''[1]
협의나 재결에 의하여 취득하는 토지에 대하여는 「부동산 가격공시에 관한 법률」에 따른 공시지가[2]를 기준으로 하여 보상하되, 그 공시기준일부터 가격시점까지의 관계 법령에 따른 그 토지의 이용계획, 해당 공익사업으로 인한 지가의 영향을 받지 아니하는 지역의 대통령령으로 정하는 지가변동률, 생산자물가상승률과 그 밖에 그 토지의 위치·형상·환경·이용상황 등을 고려하여 평가한 적정가격으로 보상하여야 한다. (법 제70조1항)
토지에 대한 보상액은 가격시점에서의 현실적인 이용상황[3]과 일반적인 이용방법에 의한 객관적 상황을 고려하여 산정하되, 일시적인 이용상황과 토지소유자나 관계인이 갖는 주관적 가치 및 특별한 용도에 사용할 것을 전제로 한 경우 등은 고려하지 아니한다. (법 제70조2항)

1.1. 일반토지의 평가

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취득하는 토지를 평가함에 있어서는 평가대상토지와 유사한 이용가치를 지닌다고 인정되는 하나 이상의 표준지의 공시지가를 기준으로 한다.
토지에 건축물등이 있는 때에는 그 건축물등이 없는 상태를 상정하여 토지를 평가한다. 즉, 모든 토지는 나지(裸地)상태로 평가하는 것이 원칙
제1항에 따른 표준지는 특별한 사유가 있는 경우를 제외하고는 다음 각 호의 기준에 따른 토지로 한다.
1. 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제36조부터 제38조까지, 제38조의2 및 제39조부터 제42조까지에서 정한 용도지역, 용도지구, 용도구역 등 공법상 제한이 같거나 유사할 것
2. 평가대상 토지와 실제 이용상황이 같거나 유사할 것
3. 평가대상 토지와 주위 환경 등이 같거나 유사할 것
4. 평가대상 토지와 지리적으로 가까울 것 (이상 시행규칙 제22조)
토지를 평가하는 방식은 ① 표준지공시지가의 시점을 위 법 70조에 따라 선정하고, ② 지가변동률을 시행령 30조에 따라 정하고, ③ 위 규칙에 따라 표준지를 선정하여, ④ 표준지와 대상지(평가받는 땅)를 비교해서 우열을 가리고 그 정도를 계량화하여 산정하는 방식이다.
흔히, 보상이 예정된 사람들에게 도는 입소문으로 개별공시지가의 130%주네 150%주네 등등의 이야기가 나오지만, 이런 이야기는 보상금액이 결정되고 나서 알게되는 결과론적인 이야기이며, 실제 평가 결과를 보면 개별공시지가의 200%가 나와 웃음을 감추는 사람도 있고 80%만 나와 게거품 무는 사람도 있는 등 천차만별이다.

1.2. 공법상 제한을 받는 토지의 평가

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공법상 제한을 받는 토지에 대하여는 제한받는 상태대로 평가한다. 다만, 그 공법상 제한이 당해 공익사업의 시행을 직접 목적으로 하여 가하여진 경우에는 제한이 없는 상태를 상정하여 평가한다. (시행규칙 제23조 1항)
당해 공익사업의 시행을 직접 목적으로 하여 용도지역 또는 용도지구 등이 변경된 토지에 대하여는 변경되기 전의 용도지역 또는 용도지구 등을 기준으로 평가한다. (시행규칙 제23조 2항)[4]
용도지역 등의 변동은 토지가격의 변동이라고 보아도 무방할 정도로 영향력이 막강한데, 당해 개발사업으로 인하여 개발제한구역이 해제되거나 제1종주거지역에서 자연녹지지역으로 바뀌는 등의 요인이 평가에 반영된다면 막대한 개발이익이나 손해가 발생할 수 있으므로 법으로 규제하는 것이다.

1.3. 무허가건축물 부지 또는 불법형질변경토지의 평가

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「건축법」 등 관계법령에 의하여 허가를 받거나 신고를 하고 건축 또는 용도변경을 하여야 하는 건축물을 허가를 받지 아니하거나 신고를 하지 아니하고 건축 또는 용도변경한 건축물(이하 "무허가건축물등"이라 한다)의 부지 또는 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 등 관계법령에 의하여 허가를 받거나 신고를 하고 형질변경을 하여야 하는 토지를 허가를 받지 아니하거나 신고를 하지 아니하고 형질변경한 토지(이하 "불법형질변경토지"라 한다)에 대하여는 무허가건축물등이 건축 또는 용도변경될 당시 또는 토지가 형질변경될 당시의 이용상황을 상정하여 평가한다. (시행규칙 제24조)

1.4. 미지급 용지의 평가

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종전에 시행된 공익사업의 부지로서 보상금이 지급되지 아니한 토지(이하 이 조에서 "미지급용지"라 한다)에 대하여는 종전의 공익사업에 편입될 당시의 이용상황을 상정하여 평가한다. 다만, 종전의 공익사업에 편입될 당시의 이용상황을 알 수 없는 경우에는 편입될 당시의 지목과 인근토지의 이용상황 등을 참작하여 평가한다. (시행규칙 제25조 1항)
사업시행자는 제1항의 규정에 의한 미지급용지의 평가를 의뢰하는 때에는 제16조제1항의 규정에 의한 보상평가의뢰서에 미지급용지임을 표시하여야 한다. (시행규칙 제25조 2항)

1.5. 도로 및 구거부지의 평가

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도로부지에 대한 평가는 다음 각호에서 정하는 바에 의한다.
1. 「사도법」에 의한 사도의 부지는 인근토지에 대한 평가액의 5분의 1 이내
2. 사실상의 사도의 부지는 인근토지에 대한 평가액의 3분의 1 이내
3. 제1호 또는 제2호외의 도로의 부지는 제22조의 규정에서 정하는 방법 (이상 시행규칙 제26조 1항)
제1항제2호에서 "사실상의 사도"라 함은 「사도법」에 의한 사도외의 도로(「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」에 의한 도시·군관리계획에 의하여 도로로 결정된 후부터 도로로 사용되고 있는 것을 제외한다)로서 다음 각호의 1에 해당하는 도로를 말한다.
1. 도로개설당시의 토지소유자가 자기 토지의 편익을 위하여 스스로 설치한 도로
2. 토지소유자가 그 의사에 의하여 타인의 통행을 제한할 수 없는 도로
3. 「건축법」 제45조에 따라 건축허가권자가 그 위치를 지정·공고한 도로
4. 도로개설당시의 토지소유자가 대지 또는 공장용지 등을 조성하기 위하여 설치한 도로 (이상 시행규칙 제26조 2항)
구거부지에 대하여는 인근토지에 대한 평가액의 3분의 1 이내로 평가한다. 다만, 용수를 위한 도수로부지(개설당시의 토지소유자가 자기 토지의 편익을 위하여 스스로 설치한 도수로부지를 제외한다)에 대하여는 제22조의 규정에 의하여 평가한다. (시행규칙 제26조 3항)
제1항 및 제3항에서 "인근토지"라 함은 당해 도로부지 또는 구거부지가 도로 또는 구거로 이용되지 아니하였을 경우에 예상되는 표준적인 이용상황과 유사한 토지로서 당해 토지와 위치상 가까운 토지를 말한다. (시행규칙 제26조 4항)
실무적으로는 사업시행자가 토지이용현황을 조사하면서 실제이용현황이 도로인 토지들을 조사하여 목록을 작성한 후 측량업체(대체로 국토정보공사)에 현황측량을 의뢰하여 도로로 사용하는 면적만큼을 사실상의 사도로 평가를 의뢰하게 된다. 사업시행자는 위 규정에 따라 사실상의 사도 여부를 판단하지만 토지소유자 입장에서는 토지보상금액이 낮아지게 되므로 사업시행자와 멱살잡이를 하면서까지 다투는 사례가 빈번하다.
물론 사업시행자가 협의단계에서 사실상의 사도로 평가한 것에 대해 토지소유자는 관할 토지수용위원회에 재결을 신청하여줄 것을 청구하면서 원래 지목대로 평가하여 달라고 의견을 제시할 수 있고 이를 수용위원회에서 인용하게되면 사실상의 사도로 볼 수 없다는 재결과 함께 원래 지목대로 평가하게 된다.
사실상의 사도는 위 각호에서 어느 하나라도 해당되면 사도로 본다고 규정하나 실무적으로 1호에 해당할 지라도 나머지 2,3,4의 요건이 충족되지 않으면 사실상의 사도로 보지 않는 경향이 있다. 3,4호의 경우 입증이 확실한 행정문서가 존재하는 항목이나 1,2호의 경우 자의적인 판단이 개입될 여지가 충분하기 때문에 현재까지도 많은 분쟁의 씨앗이 되고 있다.

1.6. 개간비의 평가

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국유지 또는 공유지를 관계법령에 의하여 적법하게 개간(매립 및 간척을 포함한다. 이하 같다)한 자가 개간당시부터 보상당시까지 계속하여 적법하게 당해 토지를 점유하고 있는 경우(개간한 자가 사망한 경우에는 그 상속인이 개간한 자가 사망한 때부터 계속하여 적법하게 당해 토지를 점유하고 있는 경우를 포함한다) 개간에 소요된 비용(이하 "개간비"라 한다)은 이를 평가하여 보상하여야 한다. 이 경우 보상액은 개간후의 토지가격에서 개간전의 토지가격을 뺀 금액을 초과하지 못한다. (시행규칙 제27조 1항)
제1항의 규정에 의한 개간비를 평가함에 있어서는 개간전과 개간후의 토지의 지세·지질·비옥도·이용상황 및 개간의 난이도 등을 종합적으로 고려하여야 한다. (시행규칙 제27조 2항)
제1항의 규정에 의하여 개간비를 보상하는 경우 취득하는 토지의 보상액은 개간후의 토지가격에서 개간비를 뺀 금액으로 한다. ((시행규칙 제27조 3항)
국공유지에서만 해당되는 내용이며 개간비를 보상받고자 하는 자는 당연히 해당 국공유지 관리청과 적법한 계약하에 점유하고 있음을 입증해야한다.
1항 후단의 규정은 3항 규정과 결부되어 있다. 개간후 토지가격이 1억원이고 개간 전 토지가격이 7천만원이면 그 차액은 3천만원이다. 그런데 개간비를 평가하였더니 4천만원이 나오게 되면 개간전 토지보상비는 7천만원인데 3항 규정에 따른 토지보상비는 6천만원이 되는 불합리한 결과가 나오게 되므로 개간비의 평가액은 개간전후 평가차액을 넘지 못하게 규정한 것이다.

1.7. 토지에 관한 소유권 이외의 권리의 평가

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1.8. 소유권 외의 권리의 목적이 되고 있는 토지의 평가

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1.9. 토지사용에 대한 평가

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1.10. 토지의 지하ㆍ지상공간의 사용에 대한 평가

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1.11. 잔여지의 손실 등에 대한 평가

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2. 지장물 보상

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2.1. 건축물의 평가

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2.2. 건축물에 관한 소유권외의 권리 등의 평가

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2.3. 잔여 건축물에 대한 평가

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2.4. 공작물 등의 평가

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2.5. 과수 등의 평가

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2.6. 묘목의 평가

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2.7. 입목 등의 평가

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2.8. 수목의 수량 산정방법

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2.9. 농작물의 평가

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2.10. 분묘에 대한 보상액의 산정

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3. 권리 보상

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3.1. 광업권의 평가

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3.2. 어업권의 평가

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4. 영업 등 손실 보상

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4.1. 영업의 폐지에 대한 손실의 평가 등

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4.2. 영업의 휴업 등에 대한 손실의 평가

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4.3. 농업의 손실에 대한 보상

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4.4. 축산업의 손실에 대한 평가

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4.5. 잠업의 손실에 대한 평가

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4.6. 휴직 또는 실직보상

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4.7. 허가등을 받지 아니한 영업의 손실보상에 관한 특례

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5. 이주대책

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5.1. 이주정착금 등

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5.2. 주거이전비의 보상

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5.3. 동산의 이전비 보상 등

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5.4. 이농비 또는 이어비의 보상

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5.5. 사업폐지 등에 대한 보상

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5.6. 주거용 건축물등의 보상에 대한 특례

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6. 그 밖의 토지에 관한 비용 보상

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6.1. 공익사업시행지구밖의 대지 등에 대한 보상

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6.2. 공익사업시행지구밖의 건축물에 대한 보상

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6.3. 소수잔존자에 대한 보상

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6.4. 공익사업시행지구밖의 공작물등에 대한 보상

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6.5. 공익사업시행지구밖의 어업의 피해에 대한 보상

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6.6. 공익사업시행지구밖의 공작물등에 대한 보상

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6.7. 공익사업시행지구밖의 어업의 피해에 대한 보상

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6.8. 공익사업시행지구밖의 영업손실에 대한 보상

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6.9. 공익사업시행지구밖의 농업의 손실에 대한 보상

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[1] 대부분의 공익사업 보상비의 90%이상이 토지보상금액이고 나머지가 지장물, 영업권 보상 등이다.

[2] 개별공시지가가 아니다. 표준지공시지가로 국토교통부에서 산정하여 발표하는 지가이다.

[3] 토지보상법의 중요한 원칙 가운데 하나로서 토지는 지목을 불문하고 현재 이용상황대로 평가하여야한다. 다만 현재의 이용상황이 불법적이거나 일시적인 경우에는 제외한다. 또한 그 현재의 이용상황이 불법적이거나 일시적인 것이라는 사실의 입증은 사업시행자가 부담한다.(대법원 2012.4.26, 선고, 2011두2521, 판결)

[4] 이 조항의 이(裏) 명제도 성립한다. 당해 공익사업의 시행을 직접 목적으로 용도지역이 변경될 예정이었던 것이 취소된다면 예정대로 변경된 것으로 보아 평가한다. 수용대상 토지에 관하여 특정 시점에서 용도지역 등의 지정 또는 변경을 하지 않은 것이 특정 공익사업의 시행을 위한 것인 경우, 공익사업의 시행을 직접 목적으로 하는 제한으로 보아 용도지역 등의 지정 또는 변경이 이루어진 상태를 상정하여 토지가격을 평가해야 하는지 여부(적극) 대법원 2012두 7950 판결