행정지도
- 한자: 行政指導
- 영어: administrative guidance
- 중국어: 行政指导
- 일본어: 行政指導(ぎょうせいしどう)
1. 개요
"행정지도"란 행정기관이 그 소관 사무의 범위에서 일정한 행정목적을 실현하기 위하여 특정인에게 일정한 행위를 하거나 하지 아니하도록 지도, 권고, 조언 등을 하는 행정작용을 말한다(행정절차법 제2조 제3호).
행정지도는 법률에 의하지 않고도 시행하기 편하기 때문에 융통성이 있고 설득과 대화의 방식으로 행정지도를 행할 경우가 많은데 이 경우 주민틀과의 마찰을 최소화하면서 행정목적을 달성하는 데서 유용한 행정처리 방식이라 할 수 있다.
행정지도는 공무원이 소관 사무의 범위에서 일정한 행정목적을 실현하기 위하여 국민에게 영향을 미치는 행정작용이다.[1] 행정지도는 강제적이지 않고 권력적이지 않으며 사실행위로 법적 구속력은 없다.[2] 원칙적으로 공무원에 재량에 달려 있어 형평성은 보장하기 어려운 단점이 있다.
2. 행정지도의 장단점
적시성(適時性)과 상황적응성을 높일 수 있으며 행정의 민주성이 확보된다. 또한 행정이 편리해지는 이점이 있다. 또한 행정기능의 확대 및 다양화와 행정현실에 급격한 변화가 올 수있으며 공권력 발동으로 일어날 수 있는 마찰을 사전에 방지할 수 있다는 점이 장점이다.
약점은 행정지도는 법적 구속력이 없기 때문에 행정청의 책임소재가 명확하지가 않으며 권력적인 작용이 아니기 때문에 처분성을 인정하기가 어렵다. 그렇기 때문에 국가배상책임에 관해서도 곤란한점이 있다. 또한 행정의 형평성을 제거하고 강력한 행정권한으로 오히려 주민들에게 민폐를 초래하는 경우도 많다. 이것이 심하면 주민들로부터 저항과 반발을 야기시키기도 하다. 임의적으로 실시되기 때문에 기록자체가 미비하고 감독이 제대로 되지도 않는 편 또한 사후구제도 어렵다.
예를 들면, 정부에서 '통일벼 좀 심어보시죠'라고 하면 이게 행정지도이다. 이렇게 해서 통일벼를 심어서 이득을 본다면 이것은 행정지도의 장점중 하나이다. 하지만 통일벼를 심으라는 것을 거부했더니 갑자기 공무원들의 인상이 변하면서 심하면 예정에 없던 긴급조사가 들어온다거나 하는 등의 합법적이지만 이상한 제약이 들어온다거나, 혹은 통일벼를 진짜로 심었는데 병충해가 돌아서 농사를 망쳤다고 국가에 피해보상을 요청하면 '내가 언제 꼭 심으라고 명령했냐, 심어보시라고 권고 했지'라고 나와서 피해보상을 못 받거나 하게 된다. 통일벼는 박정희 정권 때에나 가능한 좀 극단적 사례가 아닌가한다면 '공공요금 인상자제 요청' 같은 것을 예로 들 수도 있다. 공영제 혹은 준공영제를 실시하기도 하는 교통요금은 차처해도, 목욕요금 인상 등을 행정적으로 제약하려고 할 때 행정지도의 방법을 사용하면 꽤 강하게 막힌다. 특정 목욕탕이 목욕요금을 올리겠다고 나서면, 그 목욕탕에 자연스럽게 위생점검이 들어가는건 일도 아니다. 불법도 아니고 말이다.
이처럼 정부 권력이 힘이 강하면 사실상 반강제성이 될 가능성이 높고, 정부의 힘이 약하면 귓등으로 흘릴 수도 있어서 의미가 없을 수도 있다는 특성 때문에 행정지도는 일본과 대한민국 등 국가가 개인에게 미치는 비공식적 영향력이 강한 경우에 특히 이야기가 많이 나오는 형태이다.
3. 법적 규율
3.1. 행정지도의 원칙
첫째, 행정지도는 그 목적 달성에 필요한 최소한도에 그쳐야 하며, 행정지도의 상대방의 의사에 반하여 부당하게 강요하여서는 아니 된다(행정절차법 제48조 제1항).
둘째, 행정기관은 행정지도의 상대방이 행정지도에 따르지 아니하였다는 것을 이유로 불이익한 조치를 하여서는 아니 된다(같은 조 제2항).
3.2. 다수인을 대상으로 하는 행정지도
행정기관이 같은 행정목적을 실현하기 위하여 많은 상대방에게 행정지도를 하려는 경우에는 특별한 사정이 없으면 행정지도에 공통적인 내용이 되는 사항을 공표하여야 한다(행정절차법 제51조).
3.3. 행정지도의 방식
행정지도를 하는 자는 그 상대방에게 그 행정지도의 취지 및 내용과 신분을 밝혀야 한다(행정절차법 제49조 제1항).
행정지도가 말로 이루어지는 경우에 상대방이 그 행정지도의 취지 및 내용과 행정지도를 하는 자의 신분을 적은 서면의 교부를 요구하면 그 행정지도를 하는 자는 직무 수행에 특별한 지장이 없으면 '''행정지도 서면교부서'''를 교부하여야 한다(같은 조 제2항). 해당 서면은 행정절차법 시행규칙에 법령서식이 있다.
3.4. 의견제출
행정지도의 상대방은 해당 행정지도의 방식·내용 등에 관하여 행정기관에 의견제출을 할 수 있다(행정절차법 제50조).