공영형 사립대학
1. 개요
문재인 정부에서 제시한 고등교육정책으로 '''고등교육의 공공성 확대'''를 핵심적 원리로 하여 정책이다. 현재는 막대한 국가지원을 받으면서도 설립자나 이사회의 사유물로 여겨져서 대학에 비리가 발생할 경우 국가가 개입할 여지가 많이 않고 국공립과 사립의 비율의 불균형으로 발생하는 문제를 완화시키기 위해서 제시한 문재인 정부의 고등교육정책의 핵심 중 하나이다.
현재 대학의 80%가 사립인 기형적 구조로 이에 따른 구조적 문제를 안고 있다. 특히 대학의 자율성 문제로 국가와 대학 간 대립이 일어나고 필수재로 여겨지는 현재 등록금 문제를 일으켰다. 사립이 다수를 차지하는 현실상 대학의 공공성을 약화시키는 것은 덤이고, 수도권에 명문대학들이 집중되어 있으나 절대 다수가 사립대로 향후 인구 감소에 따른 수도권 집중현상을 완화시키고 공공성을 강화할 필요가 있다. 학령인구 감소에 따른 대학 구조개혁이 불가피한 상황인데 상대적으로 운영에 차질없는 서울권 사립대학에 비해 지방은 상황이 매우 어둡다.
2024년 약 74개의 대학이 폐교될 거라 전망되고 있는데 지방 대학이 문을 닫는다면 지방은 더 힘들어지고 수도권 집중현상이 더 심화될 수 있기 때문이다. 따라서 무너져가는 대학들을 공영화 해 육성시킬 필요가 있다. 현재 공식적으로 약 10개의 대학이 자발적으로 참여의사를 밝혔고 아직 참여의사를 밝히지는 않았지만 긍정적으로 검토하고 있다고 언급한 대학도 다수 있다. 막대한 예산은 어떻게 할 것이라는 지적도 존재하지만 초창기에는 1-2개 대학만 시작해서 최종적으로 30개 정도의 대학만 전환시킨다는 목표이기에 예산 편성이 가능한 범위 내에서 확정할 방침으로 있다.
2. 배경
국내 대학의 문제점은 상당히 많지만 대부분이 사립대학인 기형적인 구조로 인해서 더 심화되는 측면이 있다.[1] 사실, 대한민국 정부수립 후 국가가 교육의 책임을 방기한 채 사인(私人)에게 의존한 결과 전국에 수많은 사학들이 설립되었다. 이에 따른 문제로 공공성이 필요한 분야임에도 학교법인 설립은 개인 혹은 법인이 사회에 재산을 환원하는 것으로 보고 출연한 설립자에게 각종 세제혜택과 사학의 경영권을 보장했다. 이에 따라 각종 사학이 난립하게 되었고 국가가 막대한 지원을 함에도 불구하고 다수는 목적과 달리 사유물로 여기면서 각종 비리가 많이 발생했다. 공공성이 담보되어야 하는 사학법인들은 대학(학교)을 이익 창출의 사유물로 여겼고, 수만흔 사학비리를 양산했다. 법원 또한 사학을 공공재가 아닌 민법상의 사유재산으로 간주하는 판결로 이를 뒷받침해서 문제를 증폭시켰다.
그러나, 한국 특유의 강한 교육열과 경제사회적인 발전으로 시대가 지남에 따라 교육은 보편적 복지라는 인식이 증대되었다. 이로 인해 의무교육의 확대에 머물지 않고 고등교육인 대학의 경우에도 반값등록금 정책과 이에 따른 국가장학금 정책이 시행되었다. 문제는 보편적 복지라는 측면에서 국가의 지원은 기하급수적으로 늘었지만 이에 따른 국가의 지도 감독은 국공립을 제외하고는 상당히 어려운 면이 존재했다. 국가가 할수 있는 것은 비리가 발생한 법인의 종전이사진을 사퇴시키고 일정기간 동안 관선이사를 파견해서 관리하게 하면서 일정시점이 지난후 다시 종전 이사에게 대학의 경영권을 넘기는 것이지만 이에 따른 사회적 반대가 심하고 몇몇 대학은 종전 이사로 환원되면서 다시 문제가 발생하는 경우도 있었다. 사실, 노무현 정권시절 상지대에 대해서는 기존의 김문기 일가[2]를 배제한 정이사 체제[3]를 확정했지만 김문기 일가의 법적 반발로 대법원까지 올라간 끝에 비리사학일가의 손을 들어주면서 공영형 정이사 체제가 무너진 경험이 있었다.[4] 이후 이명박과 박근혜[5]의 보수정권으로 바뀌면서 다시 사학비리에 대해서는 온정적인 입장으로 바뀌고 사학비리 학교의 처리를 담당하는 사학분쟁조정위원회는 되려 학교 구성원이 반대하는 사학비리를 저지른 종전 이사진의 복귀를 도왔다. 이에 따라 상지대는 대규모 학내 분쟁이 일어났고 수많은 대학들이 내부적으로 상당한 진통을 겪었다.
이런 문제를 겪으면서 보수정권의 대척점에 있던 이들은 사학비리 근절과 동시에 이런 비리사학에 대해 종전이사의 영향력을 배제시킬 수 있는 법적 묘수를 생각하기 시작했고 사학비리 문제에 대해 깊은 문제의식을 가진 문재인[6]은 대선 후보 시절 공영형 사립대학 정책을 공약으로 내세웠다. 문재인 정부의 핵심 고등교육정책은 * 거점 국립대가 명문 대학으로 발전할 수 있도록 집중 육성, * 공영형 사립대학의 전환 및 육성, * 국공립 전문대학 및 공영형 전문대 육성, * 지역 소규모 강소대학 육성 지원, * 중장기적으로 국공립대 공동 운영 체제 등 대학 네트워크 구축을 통해 대학 서열화 완화 및 대학 경쟁력 강화 등으로 공영형 사립대학은 문재인 정부의 고등교육정책의 핵심중의 하나이다.
현재 대학의 80%가 사립대학인 기형적 구조이며, 특히 심각한 수도권 집중화로 인해서 인기가 높은 수도권대학은 거의 대부분이 사립대학이다.[7] 사실. 전문가들이 주장하는 가장 좋은 방법은 막대한 세금을 모든 대학에 일률적으로 투입하는게 아닌 국공립은 국가교육정책대로 유지하며 사립대는 학생선발과 재정의 자율을 통해서 국가개입을 최소화시키면서 또한 세금투입도 최소화해야 한다 주장한다. 문제는 국공립대학의 비율이 적고 다수는 수도권이 아닌 지방에 소재한다는 점이다.
이에 따라 결국 대학의 공공성 강화와 수도권 대학에 밀릴수 밖에 없는 지방 육성을 위해 국립대학을 늘릴 필요성이 있으며 문재인 정부는 임기내에 국립대학 비율을 30%까지 확대, 나아가 최종적으로 국립대학 사립대학 비율이 50 : 50이 되게 만들어야 한다고 생각했다. 물론, 이것은 이상론적 이야기로 현재 학령인구의 극심한 감소로 대학구조개혁이 진행되는 사항이기에 국립대학을 늘리는게 문제가 아니라 있는 대학도 없애야 하는판이다. 그러나, 많은 대학들은 어떻게든 살아남으려고 발버둥치는 중이며 특히 지방은 경제 약화와 불균형 문제를 초래하게 된다. 또한, 폐교된 대학의 재산처리 문제는 서남대 케이스와 같이 이견이 심한 편이다.[8]
이에 대한 여러가지 해결책으로 정원감축에 있어서 수도권 대학의 감축을 더 진행하고 상위권대학일수록 유리한 정원외 입학을 폐지하는 등의 여러가지 대책을 주장하지만 문재인 정부는 이중 사립대학의 공영화 방식으로 국가가 대학의 운영비를 지원해 주는 대신 법인 이사회의 절반을 국가가 임명해서 사립대학이지만 국가가 운영하는 공영형 사립대학을 주창하고 나섰다. 또한 이렇게 전환된 공영형 사립대학들을 국립대 통합네트워크에 포함해 수도권 사립대학 수준으로 지원을 하고 전체적인 대학의 질을 향상시켜 대학 서열화를 완화하겠다는 정책이다.
3. 진행 상황
- 2018년 하반기에 구체화를 진행하기 위해 진행중이다. 현재 공영형 사립대학에 뜻을 나타낸 곳은 학교법인 조선대학교(조선대학교,조선이공대학교), 학교법인 상지학원(상지대학교[9])이 가장 빠르게 전환을 추진하고 있다. 이 두개의 학교법인은 공통적으로 사학비리를 겪은 대표적인 대학교이며 비리 주체가 설립자가 아니라는 점 현재는 임시이사체제로 바뀐 곳이며 학령인구감소의 직격탄을 맞을수 있는 지방에 소재한 학교라는 점이 있다. 법원에 의해 박철웅 일가와 김문기 일가는 설립자가 아니라는 판결이 나왔기때문에 정이사 체제 변경때 종전이사 배제가 가능하며 법적 소송에 대해서도 승소의 가능성이 대단히 높다고 예상되고 있다.[10]
- 2018년 6월 19일 국무회의를 통한 사학법 대통령 시행령 개정으로 사학비리 재단에 대한 징계규정이 강해졌다.#링크 이전과 다르게 사학비리에 연루된 자를 구체적으로 명시[11]해서 후에 재단에 복귀할 수 없게 하며[12] 비리에 연루된 종전이사들이 새 이사를 추천하더라도 그 수는 새 이사회 구성원의 절반을 넘을 수 없게 규정되었다.
- 그러나, 기대와는 달리 2019년 예산안에 공영형 사립대 예산은 '공영형 사립대 기획연구비'로 책정된 10억원만 반영되었다. 이것도 전액 삭감된걸 다시 살려 일부라도 반영된 건데, 국유재산이 아닌 사학에 대한 추가적인 예산 투입은 이후 막대한 재정부담을 질수 있기에 예산 부처의 반대가 예산 삭감의 주 요인이였다. 또한, 법적 미비점이 큰 점도 문제였다. 이와 반대로 문재인 정부 대학정책의 또 다른 한축인 국립대 육성사업 예산은 2배 정도 증액되었다. 이 때문에 공영형 사립대에 큰 기대를 걸던 몇몇 대학의 계획은 차질을 빚게 되었다.
[1] 가까운 일본만해도 대학의 절반이상이 국공립이고 전국에 산재한 국립대학이 고등교육의 핵심이다.[2] 상지대학교 문서를 보면 사학비리가 얼마나 심했는지 알 수 있다.[3] 공영형 정이사 체제로 이사진에는 박원순 서울특별시장도 있었다.[4] 이 판결을 한 대법원의 주심대법관이 김황식 前 총리이다.[5] 노무현 정부 당시의 사학법에 극렬 반발한 것은 유명한 일로 사실상 박정희가 강탈한 대학인 영남대학교의 이사장을 역임하면서 사학비리에 걸린 적이 있었다. 현재도 영남대 재단은 박근혜 일가의 실질적인 영향력 하에 있다.[6] 문재인은 박근혜 정부 게이트가 정국을 삼켰던 2016년 11월 예비대선후보의 자격으로 상지대학생의 초청을 받아 문제를 토론하기 위해 상지대학교를 방문했다. 들어가지도 못하고 쫓겨난 경험이 있다.[7] 수도권의 국공립대학은 손에 꼽을 정도로 적다. 특히 종합대학은 서울대, 서울시립대, 서울과기대, 인천대, 한경대밖에 없다.[8] 보수주의자들은 사학을 사유물로 여기고, 진보진영은 사학은 사회에 환원된 재산으로 사학이 키우는 과정에서 교직원과 학생의 기여와 국가의 지원으로 발전했기에 국가로 돌아가야 한다 주장한다. 이에 절충안으로 국가지원을 뺀 나머지를 설립자에게 돌려주자는 말도 하지만 이럴 경우 등록금을 낸 학생과 유무형의 기여를 한 교직원 및 사회의 보이지 않는 지원은 가려지는 게 문제다.[9] 2019년에 법인내 전문대학인 상지영서대학교가 통폐합되게 되었다.[10] 현재 예상으로는 사학분쟁조정위원회를 거쳐서 정이사로 체제변경을 할때 국가가 선임하는 정이사의 비율을 절반이상으로 하고 개방이사를 1/3로 하면 아예 종전이사가 배제될 가능성도 있다. 당연직 이사와 개방이사 선임을 통해서 실질적으로 승계이사를 없애는 한다는 주장도 있다.[11] 임원취임 승인이 취소된 자(임원 간 분쟁 사유 제외), 관할청(교육청 또는 교육부)의 해임요구에 의해 해임된 자, 파면된 자, 그 밖에 학교의 운영에 중대한 장애를 야기한 것으로 사분위가 인정한 자[12] 현재도 사학비리에 연루된 자는 이사 승인을 교육부가 거부할 수 있으나 이 기준이 매우 모호하며 자의적이였다. 그렇기에 후에 다시 복귀하거나 다른 이를 통해 재단에 복귀시켰다.[13] 정확히는 학교법인 조선대학교를 공영형 사립대 대상으로 선정했기에 조선대 법인 전체가 공영지배를 받게 된다. 물론, 산하 중고교는 대부분의 예산을 국가가 투입하기에 실질적으로는 조선대학교, 조선이공대학교, 조선간호대학교가 영향을 받게 될 듯 하다.