공용수용
1. 개요
특정한 공익사업을 위하여 법률에 근거하여 토지 등 타인의 재산권을 강제로 취득하는 것.
2. 필요성
도로, 철도, 항만 기타 사회간접자본시설 등 공익사업을 위해서는 타인의 토지 등이 필요한 경우가 많다. 원칙적으로는 민법상의 매매계약을 통하여 취득하여야 하나, 소유자가 매도를 원하지 않는 경우가 빈번히 발생한다. 공익사업이 반드시 실현되어야 할 필요가 있는 경우에는 강제적으로 토지 등을 취득할 수 밖에 없다. 이를 위해 공용수용이 인정될 수 있다.
3. 공용수용의 근거
공용수용은 공공의 필요를 위하여 개인의 재산권을 강제로 취득하는 것이므로 법률의 근거가 있어야 한다.[1] 공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률은 토지의 공법적인 수용취득절차를 규율하고 있다. 공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률은 이하에서 토지보상법으로 약칭한다. 그외에도 국토의 계획 및 이용에 관한 법률, 도로법, 하천법, 징발법 등의 법률에서 공용수용을 규율하고 있다.[2]
4. 공용수용의 당사자
공용수용의 당사자는 수용권의 주체인 수용자와 수용권의 객체인 피수용자를 말한다.
- 수용자는 그 사업을 위하여 공용수용을 할 수 있는 특정한 공익사업의 주체이다. 수용자는 공익사업의 주체로서 수용의 목적물을 취득할 권리와 이에 부수된 여러 가지 권리를 갖는 동시에 의무를 부담한다. 수용자의 권리와 의무는 사업주체의 지위에서 갖는 것이기 때문에 합병 기타의 사유로 사업이 이전되면 사업과 함께 승계인에게 이전된다. 이때 국가는 당연히 수용권을 가진 공익사업의 주체가 될 수 있기 때문에 별다른 문제는 없다.[3] 하지만 공공단체나 사인이 수용자가 될 수 있는가에 대하여 국가수용권설과 사업시행자수용권설이 대립하고 있다. 사업시행자수용권설이 다수설.[4]
- 피수용자는 수용의 목적물인 재산권의 주체이다. 토지보상법은 피수용자를 '"토지소유자" 및 "관계인"이라는 표현을 사용하고 있다. "토지소유자"라 함은 수용할 토지의 소유자를 말한다. "관계인"이라 함은 수용할 토지에 관하여 지상권, 지역권, 전세권, 저당권, 사용대차 또는 임대차에 의한 권리 기타 토지에 관한 소유권을 가진 자 또는 토지에 있는 물건에 관하여 소유권 기타의 권리를 가진 자를 말한다. 다만, 국토교통부장관의 사업인정의 고시가 있은 후 그 토지 및 물건에 관하여 권리를 취득한 자는 피수용자에 포함되지 않는다. 공익사업이 시작되면 보상을 목적으로 사업예정지의 토지 등에 알박기를 시도하는 자가 많기 때문이다.
5. 공용수용의 목적물
토지보상법이 정한 공용수용의 목적물로는 토지소유권, 지상권 등 토지 및 이에 관한 소유권 외의 권리, 토지와 함께 공익사업을 위하여 필요한 입목(立木), 건물, 그 밖에 토지에 정착된 물건 및 이에 관한 소유권 외의 권리, 광업권ㆍ어업권 또는 물의 사용에 관한 권리, 토지에 속한 흙ㆍ돌ㆍ모래 또는 자갈에 관한 권리 등이 있다. 도로법에서는 도로구역에 있는 토지·건축물 또는 그 토지에 정착된 물건의 소유권이나 그 토지·건축물 또는 물건에 관한 소유권 외의 권리를 수용의 목적물로 한다. 그외에도 특허권, 실용신안권, 디자인권 등과 같은 지적재산권이 수용의 목적물이 되기도 한다.
6. 공용수용의 절차
공용수용은 공익사업을 위하여 상대방의 의사에 반하여 이루어지므로 수용자와 피수용자의 상반되는 이해관계를 조정하기 위한 절차 따라 이루어져야 한다. 공용수용의 절차는 크게 두가지로 나눌 수 있다.
- 첫째는 구체적인 공용수용권이 법률에 의하여 직접 설정되는 것이다. 긴급한 필요가 있을 때 국가나 공공단체에 한하여 예외적으로 인정된다. 아무런 절차가 필요없고 수용자의 통지에 의하여 보상금액의 결정을 조건으로 즉시 수용의 효과가 발생한다.[5]
- 둘째는 공용수용권이 법률에서 정한 일련의 절차를 거쳐, 특별한 행정행위에 의하여 설정되는 경우이다.[6] 이 두번째 절차가 공용수용의 통상적인 절차에 해당하며, 토지보상법이 가장 상세한 규율을 하고 있다. 크게보면 사업인정, 토지조서 및 물건조서의 작성, 협의 ,재결 및 화해의 4단계로 이루어진다.
7. 공용수용의 효과
공용수용의 효과는 수용자[7]가 보상금의 지급 또는 공탁을 조건으로 수용의 개시일에 수용목적물에 대한 권리를 원시취득하고, 이와 양립할 수 없는 그 토지 및 물건에 대한 일체의 권리가 소멸하는 데 있다. 반면 피수용자는 수용목적물의 인도 및 이전의 의무를 지며, 그와 동시에 보상금을 받을 수 있는 권리와 수용된 토지가 사업에 불필요하게 되었을 때는 환매권을 갖게 된다.
8. 관련문서
[1] 이를 법률유보의 원칙이라 한다. 해당 문서와 법치주의 문서를 참고하자.[2] 그런데 이러한 개별법을 살펴보면 토지보상법을 준용하는 경우가 매우 많다.[3] 공용수용권은 국가적 공권에 해당한다.[4] 참고로 사인이 수용권을 가지게 되면 이는 공무수탁사인에 해당하게 된다. 행정주체 문서를 참고하자.[5] 예를 들어 도로법 제83조에서는 도로관리청은 재해로 인한 도로구조나 교통에 대한 위험을 방지하기 위하여 특히 필요하다고 인정하면 다음 각 호의 행위를 할 수 있다고 하면서 2호에서 장애물을 변경 또는 제거하거나 토석·입목·죽·운반기구, 그 밖의 물건(공작물은 제외한다)을 사용하거나 수용하는 행위를 규정하고 있다.[6] 공용수용권를 설정하는 행위이기 때문에 이 행정행위는 형성적 성질을 가진다. 토지보상법에서는 재결이 이러한 역할을 한다.[7] 사업시행자