교부금
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1. 개요
교부금(交付金)이란 국가 또는 시, 도가 스스로 행해야 할 사무를 시, 도 또는 시, 군, 자치구에게 위임하여 수행할 경우에 사업수행에 필요한 경비를 지불하는 재원이다. 교부금은 형식적으로 위임한 사무처리에 필요한 비용을 보상하는 것이지만 실질적으로 본다면 자치단체간의 재원배분의 의미도 가지고 있다. 이러한 것은 국가사무를 지방자치단체에 위임하고 그 경비를 충당시키려는 것이므로 세외수입[3]이라기 보다는 광의의 보조금 성격을 가지고 있다. [4]
이에 따르면 보조금을 교부할 때 국가가 지방자치단체의 준수를 요구하는 교부조건이 포괄적으로 설정되는 보조금으로 포괄보조금과도 상통한다. 따라서 관련 소요경비는 당연히 국가가 그 전부를 부담하여야 하며, 지방자치단체는 그 경비를 부담할 의무가 없는것도 마찬가지다.
2. 성격
교부금은 포괄적 재원 조달능력을 가지고 있는 중앙정부[5] 가 자신이 확보한 공공재원의 일부를 지방정부에게 제공하는 것으로 지방정부의 운영에 필요한 재정능력을 강화해 준다. 전통적으로 주권 행사의 범위가 넓고 그 수준이 높은 중앙정부는 광범위한 과세기초와 이를 공공재원화할 수 있는 재정권력 수단을 구비하고 있어서 재원조달 능력이 하위단위 정부에 비해 월등하게 높다.
또한 교부금은 행정부가 지방정부의 부족한 재원을 충당하기 위해 재원이 사용목적을 제한하지 않고 제공하는 것이다. 그러므로 지방정부가 일반재원으로 활용할 수 있도록 일정한 수준의 공공재원을 제공하는 것이 지방교부세 재도이다. 일정한 수준의 공공재원을 지방정부의 몫으로 분할하는 것은 공공재원 확보에 절대적 우위를 가지고 있는 중앙정부가 지방정부의 가용재원을 일정한 수준으로 보장하려는 것이다.
우리나라의 조세체계는 국세위주로 되어 있어서 지방세는 구조적으로 세원이 대단히 빈약하다. 조세의 전문성과 능률성을 높이기 위해 중앙정부가 조세를 징수하고 국세의 일부를 지방정부의 재원으로 제공하기 때문에 취약한 지방세를 보충 또는 대체하는 효과가 있다. 그러므로 중앙정부가 제공하는 의존재원이 아니고 지방세의 대체재원,독립유공재원,중앙정부를 통한 간접징수형태의 지방세 등이라고 할 수 있다.
지방교부세의 배분에 필요한 각종 조건과 기준은 입법사항으로 규정되어 있다. 국고보조금의 제공은 중앙정부의 판단에 의해 자금지원 기준이 결정되지만 교부금은 법규로 배분기준이 규정된다. 현재 내국세의 15%를 교부금으로 할당하며, 각 지방자치단체에게 자금을 배분하는 기준도 법제화되어 있다. 그러므로 성격상으로 볼 때 교부금은 중앙정부가 징수행위를 대신하는 지방재정의 재원이라고 할 수 있다.
3. 목적
지방교부세의 근본적 목적은 지방자치단체 간의 재정적 불균형을 해소하려는 것이다. 지자체 간에는 지역경제의 기반과 사회구조가 다르기 때문에 재정적 격차가 나타나게 된다. 이러한 재정적 불균형을 완화하고 지방재정력을 보강하는 것이 교부세를 채택하고 있는 근본적 목적이다.
수직적 불균형 (Vertical Imbalance)을 완화하는 효과도 있다. 지방재정은 중앙정부에 비해 상대적으로 재원이 빈약하여 재정력 부족하다. 국가전체의 발전을 위해서는 국가적 사업이 필요하고, 이는 중앙정부 단독으로는 감당할 수 없으므로 지방정부의 협조와 역할이 필요하다. 지방재원이 빈약하면 지방정부가 필요한 사업을 추진할 수 없기 때문에 지방재정력 향상을 위해 교부금 제도가 있는 것이다.
재정력은 경제력에 의해 결정되기 때문에 지방재정의 격차가 나타나게 된다. 지방자치단체의 자율성을 높이기 위해서는 국가재정과 지방재정이 균형적으로 발전해야 하고, 국가발전의 형평성을 통해 정책 효율성의 극대화를 이룩하기 위해 지역간의 균형적 발전이 필요하다. 그러므로 교부금은 국가재정과 지방 재정의 수직적 불균형을 완화하고, 지방자치단체간의 수평적 재정 불균형을 해소하기 위해 재정을 조정하는 것이다. 특히 기본적 재정수요도 충당하지 못하는 절대적 빈곤상태의 지방자치단체에서는 지방재정교부금이 지방정부의 자주적 수입보다 비중이 높은 경우도 있다.
4. 특징
지방교부세는 지방재정 조정제도에서 가장 중요한 역할을 담당하고 있다. 지방재정을 조정하기 위한 재원은 지방교부세,지방양여금,국고보조금 등이 있으나 이중에서 지방교부세가 가지고 있는 특징은 국고보조금과 지방양여금과의 차이점에 대해 알아본다.
지방교부세의 대부분을 차지하고 있는 보통교부세는 용도에 대한 일체의 제한이 없기 때문에 일반재원에 속하는 특징이 있다. 일반재원은 지방자치단체가 사용 목적과 방법을 자율적으로 결정할 수 있다는 점에서 국고보조금이나 지방양여금과 다르다.
국가 재정부문에서 징수하는 내국세의 일정율을 지방재정 교부금으로 할당하도록 법규에서 규정하고 있다. 지방교부세법에 의하면 내국세의 를 지방재정의 재원확충을 위해 지방자치단체에 분배하여야 한다. 그러므로 지방교부세는 지방자치단체가 직접 징수하는 지방세와 다를 뿐만 아니라 법정지급율에 의해 규모가 결정되고 있다는점에서 매년 대한민국 국회의 예산 결정을 통하여 규모가 결정되는 국고보조금과 서로 다르다.
지방교부세는 재정력이 절대적으로 약한 지방재정력을 보완하는 기능이 있으며, 동시에 지역간에 발생하는 재정력의 격차를 조정하는 역할을 한다. 지방교부세는 국가재정이 지방재정의 취약점을 보완하는 기능의 수행과정에서 기준재정수요와 기준재정수입을 고려하여 재원을 배분한다. 재정의 수입과 수요를 고려하여 지방교부금을 배분하는 것은 세원의 불균형을 조정하는 것이다. 그러므로 지방자치단체의 재정력을 보완하는 기능과 지역간에 편재되어 있는 재정력을 조정하는 역할을 한다.
마지막으로 자체재원이 빈약한 지방자치단체는 지원을 많이 받을 수 있으므로 지방자치단체의 재정력 격차를 어느 정도 완화할 수 있다.
5. 연혁
교부금 제도가 변천해온 연혁을 살펴보면 1951년 임시지방분여세제도(臨時地方分與稅制度)에서 시작하여 현재의 교부금 제도로 변천되었다. 그러나 아직 교부금의 배분비율을 좀 더 확대하고 배분기준을 잘 개선할 필요가 있다.
5.1. 임시지방분여세법
한국의 교부금 제도의 효시는 1951년 4월 1일에 생긴 임시지방분여세 제도이다. 임시지방분여세 제도의 재원은 당해연도의 지세(地稅) 및 영업세의 1,000분의 346.8 이내로 하되 1,000분의 133.9를 최소 한도로 정하였다. 이 법의 특징은 특정세목을 재원으로 지정하고 법정교부율을 신축적으로 적용하였으며 일반분여세와 특수분여세로 구분한 것이다.
5.2. 지방분여세법
1952년에 임시지방분여세법을 업에고 새로 재정한 법이다. 재원은 당해연도 제 2동 토지취득세와 영업세 새액의 100분의 15를 할당하였다. 그 후1954년 개정한 법에서 제1종 토지수득세액의 1,000분의 88 제2종 토지수득세액의 100분의 50, 유흥음식세액의 100분의 30을 재원으로 할당하였으며 특정세목을 재원으로 하고 법정교부율을 적용하였으며 단체별 분여율을 법정화하였다.
5.3. 지방재정조정교부금제도
1958년에 제정한 지방재정조정교부금 제도는 재원을 1.2.3호로 구분하였다. 제 1호 재원은 유흥음식세,영업세,입장세,전기가스세 세액의 100분의 40. 제2종 재원은 제1종 토지수득세액의 1,000분의 88과 제2종 토지수득세액의 100분의 50으로 하였다. 제2호 재원으로 총기준재정수입액이 총기준재정수요액에 미달하는 금액을 충족하지 못할 경우에 이를 보충하는 제도를 마련하고 그 금액을 제3호 재원으로 충당하였다. 지방재정조정교부금 제도의 특징은 교부금을 보통교부금과 특별교부금으로 구분한것이다. 스크롤을 더 내려보면 종류에 보면 서로의 설명이 있으니 궁금한사람은 미리 내려서 보자.
5.4. 지방교부세 제도
현재 적용하고 있는 지방교부세법은 5.16 군사정변 이후에 제정되어 지방재원을 확보하기 위한 제도이다. 보통교부세와 즉별교부세로 구분하며 특정세목을 재원으로 하는 법정교부율 제도를 채택하고 있다.
보통교부세는 영업세,입장세,전기가스세 세액의 100분의 40을 재원으로 확보하였으며, 특별교부세의 재원은 보통교부세의 100분의 10으로 하였다. 후에 1964년에 제1차 개정으로 지방교육부과세 제도를 채택하였으며 1965년 제 2차 개정은 지방교부세 재원을 확충하여 엉업세,전기가스세,탁주세와 약주세를 제외한 조세 수입의 100분의 50을 교통교부세 세원으로 하였고, 특별교부세는 보통교부세의 100분의 10에 해당하는 금액을 재원으로 하였다.1968년 제 3차 개정에서는 과거에 특정세목에 부가하던 지방교부세의 재원을 내국세로 전환하였다. [6] 보통교부세는 내국세 수입의 1,000분의 160,특별교부세는 보통교부세의 100분의 10을 재원으로 하였다. 1982년 제 4차 개정에서 지방교부세의 비율을 내국세징수액의 100분의 13.27로 책정하고 보통교부세는 총액의 11분의 10, 특별교부세는 총액의 11분의 1로 하였다.
6. 보조금과의 차이점
광의의 보조금에 교부금이 포함이 되고 있으나 집행목적에 따라 나뉜다. 보조금은 국가가 시책(장려적보조금)상 필요하다고 인정될 때 또는 지방자치단체의 재정사정(지방재정보조금)상 특히 필요하다고 인정될 때 교부하는 경비로써 지급되는 비용이다. 한편, 교부금은 국가가 스스로 집행해야 할 사무를 국민의 편리, 경비의 효율성 등을 이유로 지방자치단체 또는 그 기관에 위임하여 수행하는 경우 지출하는 경비이다.#
보조금은 원래 지자체가 스스로의 자주재원으로 충당하여야 할 행정사무나 사업인데 국가적 차원에서 정책상 이를 장려할 필요가 있을 경우 중앙정부에서 주는 돈을 말하며 교부금은 국가사무를 지방에 위임할 경우에 그 경비의 전부 또는 일부를 국가가 보조(특정재원, 의존재원)하는 것으로 보조금적 교부금은 다른 개념이다.#
7. 재정자립도와의 상관관계
교부금은 지방재정 재원중에서 의존재원에 속하고 있어서 교부금이 많으면 재정자립도는 낮아지게 된다. 지방교부세법에 의해 분배되는 지방재정 교부금은 자금의 용도 제한이 전혀 없는 자율적 재원이라고 할 수 있다. 그러므로 재원의 제공자 입장에서 보면 의존재원이라고 할 수 있어도 사용자 입장에서는 자주적 재원이라고 할 수 있다. 그러나 지방교부금이 증가하면 지방재정 자립도는 하락하게 되지만 지방재정력을 강화하기 위해서는 지방재정 교부세의 비율을 늘이는 것이 바람직하다.
8. 교부금이 문제가 된 사례
8.1. 서울시 vs. 청와대
2016년 8월, 서울시와 청와대가 청년배당을 가지고 싸우고 있다.
엄밀히 말하면 서울시의 청년배당은 지방자치단체의 자치사무에 해당하는 것으로 자체재원으로 진행하는 것이며, 정부가 서울시에 위임하는 위임사무가 아니기 때문에 청년배당의 문제는 교부금과는 직접적인 관련은 없다. 다만 지방교부세법 시행령 제12조 제1항 제9호에 따라 위법한 경비지출이 되어[7] 지방교부금법 제 11조 제2항에 따른 교부금 감액 또는 반환명령의 대상이 되므로 간접적인 관련이 있다.
서울시의 청년수당제도에 대한 발표와 함께 즉각 청와대와 여당인 새누리당의 반발이 나타났다. 최경환 전 경제부총리는 ‘이는 명백한 포퓰리즘이며 패널티를 줘서라도 막아야 한다’라고 강력하게 반대입장을 내세웠으며, 새누리당 김무성 전 대표는 ‘청년수당은 경제적으로 어려운 청년들의 마음을 돈으로 사겠다는 전형적인 포퓰리즘 정책’이라고 비판했다.
정부는 고용노동부가 추진하는 ‘취업성공패키지’와 겹친다는 지적과 함께 이 제도는 ‘사회보장제도’에 포함되어 사회보장 기본법 26조에 있는 ‘지방자치단체가 사회보장제도를 시설하거나 변경할 경우 보건복지부 장관과 협의해야 한다’라는 조항을 내세워 사전협의가 필요한 사안이라고 강조하고 있다.
반면 서울시에서는 청년수당은 복지제도가 아니여서 협의할 필요가 없고, 박근혜 대통령이 강조하는 창조경제 패러다임에는 고용노동부가 추진하는 ‘취업성공패키지’가 맞지 않는다고 주장했다.
결국 보건복지부가 지방자치법 제 172조 제1항에 따라 서울시에 서울시의회에 재의결 요구를 할 것을 명했고, 서울시는 재의결 요구를 하지 않고 청년수당을 진행하였다. 이에 보건복지부는 다시 지방자치법 제 169조 제1항에 따라 시정명령을 내렸으며 기사, 서울시가 시정명령을 불이행하자 직권으로 취소하였다. 이에 서울시는 지방자치법 제 169조 제2항에 따라 보건복지부를 대법원에 제소한 상태이다.기사
한편 지방교부세법 제11조 제2항은 지방자치단체의 위법한 과다지출에 대하여 교부세의 감액이나 반환명령을 규정하고 있기 때문에, 비슷한 문제를 겪고 있는 성남시는 이에 대한 권한쟁의심판을 청구한 상태이다.기사 만약 이 문제가 원활하게 조정되지 않을 경우, 동 조항에 따라 해당 지자체에 교부되는 교부금이 감액되거나 반환명령에 따라 반환해야 할 가능성이 있다.
9. 종류
지방교부세(이하 "교부세"라 한다)의 종류는 보통교부세·특별교부세·부동산교부세 및 소방안전교부세로 구분한다.[8] 교부금 제도는 보통교부세를 중심으로 운영되고 있지만, 보통교부세의 산출기준으로 파악할 수 없는 수요를 충족하기 위한 보완적인 제도가 특별교부세라고 할 수 있다.
9.1. 보통교부세[9]
보통 교부세란 지방 교부세제도의 핵심으로 지방 자치 단체가 기본적인 행정 수준을 유지할 수 있도록 하는 일반 재원으로 사용이 가능하다. 법 제6조제1항의 규정에 의한 보통교부세는 제8조의 규정에 의하여 보정한 기준재정수입액이 제7조의 규정에 의하여 보정한 기준재정수요액에 미달하는 금액을 기초로 산정한다. 이 경우, 「도농복합형태의 시 설치에 따른 행정특례 등에 관한 법률」 제6조의 규정에 의한 도농복합형태의 시의 보통교부세 산정에 있어서 동지역에 대하여는 시의 산정기준을, 읍·면 지역에 대하여는 군의 산정기준을 적용한다.
지방교부세법에 따르면 <개정 2014.1.1., 2014.12.23., 2014.12.31.> 보통교부세는 (제1항제1호의 금액 + 제1항제4호의 정산액) × 100분의 97을 의미한다. 보통교부세는 해마다 기준재정수입액이 기준재정수요액에 못 미치는 지방자치단체에 그 미달액을 기초로 교부한다. 다만, 자치구의 경우에는 기준재정수요액과 기준재정수입액을 각각 해당 특별시 또는 광역시의 기준재정수요액 및 기준재정수입액과 합산하여 산정한 후, 그 특별시 또는 광역시에 교부한다. 행정자치부장관은 제1항에 따라 보통교부세를 교부하려면 해당 지방자치단체의 장에게 다음 각 호의 자료를 첨부하여 보통교부세의 결정을 통지하여야 한다. <개정 2013.3.23., 2014.11.19.>
1. 보통교부세의 산정 기초자료
2. 지방자치단체별 내역
3. 관련 자료
9.2. 특별교부세[10]
특별교부세는 중앙정부가 시/군/구에 교부하는 것으로, 용도의 제한이 없는 보통교부세와 달리 특별한 재정 수요가 있어야 한다. 그 기준은 아래와 같다.
1. 기준 재정 수요액의 산정 방법에는 포함되지 않은 특별한 재정 수요가 있을때 특별교부세 재원의 100분의 40에 해당하는 금액을 교부한다.
2. 보통 교부세의 산정 후 발생한 재해등으로 인하여 특별한 재정수요가 있거나 재정 수입의 감소가 있을 때 특별교부세 재원의 100분의 50에 해당하는 금액을 교부한다.
3. 국가적 장려사업, 국가와 지방자치단체 간에 시급한 협력이 필요한 사업, 지역 역점시책 또는 지방행정 및 재정운용 실적이 우수한 지방자치단체에 재정 지원 등 특별한 재정수요가 있을 경우 특별교부세 재원의 100분의 10에 해당하는 금액을 교부한다.
또한 행정자치부장관은 지방자치단체의 장이 특별교부세의 교부를 신청하는 경우에는 이를 심사하여 특별교부세를 교부한다. 다만, 행정자치부장관이 필요하다고 인정하는 경우에는 신청이 없는 경우에도 일정한 기준을 정하여 특별교부세를 교부할 수 있다. 국민안전처장관은 지방자치단체의 장이 특별교부세의 교부를 신청하는 경우 이를 심사하여 특별교부세를 교부한다. 다만, 국민안전처장관이 필요하다고 인정하는 경우에는 신청이 없는 경우에도 일정한 기준을 정하여 특별교부세를 교부할 수 있다. 행정자치부장관 또는 국민안전처장관은 특별교부세의 사용에 관하여 조건을 붙이거나 용도를 제한할 수 있다. 지방자치단체의 장은 교부조건의 변경이 필요하거나 용도를 변경하여 특별교부세를 사용하고자 하는 때에는 미리 행정자치부장관 또는 국민안전처장관의 승인을 받아야 한다. 행정자치부장관 또는 국민안전처장관은 특별교부세를 교부하는 경우 민간에 지원하는 보조사업에 대하여는 교부할 수 없다. 우수한 지방자치단체의 선정기준 등 특별교부세의 운영에 필요한 사항은 대통령령으로 정한다.
9.3. 조정교부금
관할 시·군·자치구 간의 재정력 격차를 조정하기 위하여 인구, 징수 실적(지방소비세는 제외한다), 해당 시·군의 재정사정,그 밖에 대통령령으로 정하는 기준에 따라 시장·도지사가 배분하는 교부금이다.
일반적 재정수요에 충당하기 위한 일반조정교부금과 특정한 재정수요에 충당하기 위한 특별조정교부금.특별조정교부금은 민간에 지원하는 보조사업의 재원으로 사용할 수 없다.
10. 같이 보기
11. 참고 문헌
문서를 작성하는데 참고한 문헌을 정리하는 곳입니다.
- 강인재 외 지방재정론. 서울:법문사
- 심정근 외(1997) 지방재정학. 서울: 박영사
- 유 훈 외 2인 (1984). 지방자치단체 재정력 측정지표 개발의 관한 연구 인천:인천시청
- 한국지방행정연구원 (1988). 지방재정력 측정지표에 관한 연구. 서울:지방행정연구원
[1] http://www.law.go.kr/법령/지방교부세법/제6조 [2] 지방 교부세법 제9조 [3] 정확히 본다면 세외수입은 아니지만 넓은 의미의 보조적 성격을 가지고 있어 세외수입에 들어간다고 볼 수 있다. http://www.jincheon.go.kr/home/contents/view.do?jinLayoutVal=main.contents.newview&confirm=true&menu_grp_key=1&menu_key=1020 지방자치단체가 조달하는 재원은 크게 지방세, 보조금(교부세 포함) 및 부담금, 세외수입의 3가지로 나눌 수가 있다. 세외수입은 일반적으로 지방자치단체의 재정수입중 지방세 이외의 자체수입을 말하는 것으로 지방세에 대응하는 개념으로 사용되고 있다.[4] 포괄보조금 이야기가 자꾸 나와 각주로 추가한다. 세분화된 조건부 보조금의 비효율성을 시정하기 위해 도입된 포괄보조금 (block grants)은 보조금의 비도가 특정한 기능에 한정되어 있다는 점에서 명목상 조건부 보조금이지만 지정된 비도가 광범위하고 비도 제한이 엄격하게 강제되지 않는다는 점에서 실질적인 무조건 보조금이다. 포괄보조금의 배분 기준은 도로 연장, 불량주택 등 특정 프로그램과 연계되어 있는데 배분공식이 임의적이고 실질적으로는 무조건 보조금이므로 포괄보조금의 배분은 더욱 위험성을 내포하고 있다. 행정비용도 크다. 결국 포괄보조금은 정치적 타협의 산물로서 유용할 지 모르지만2) 효율성과 공평성의 기준에서는 정당화되기 어렵다는 것이다. 따라서 Gramlich은 포괄보조금을 없애거나 조건부 대응보조금으로 개편해야 한다고 주장하였다 (Gramlich 1985, p.56). http://webcache.googleusercontent.com/search?q=cache:abj6VihZ8gIJ:web.donga.ac.kr/yklee/urban/files/%25C1%25F6%25B9%25E6%25C0%25E7%25C1%25A4%25B0%25B3%25BC%25B1%25B9%25E6%25BE%25C8...hwp+&cd=18&hl=ko&ct=clnk&gl=kr [5] http://webcache.googleusercontent.com/search?q=cache:i7wdFdDoLSkJ:www.kipa.re.kr/htsboard/common/download.jsp%3Flocation%3D%26filename%3Dh97-28.pdf%26filePath%3D+&cd=3&hl=ko&ct=clnk&gl=kr 地域開發과 政府間의 關係 3. 교부금 참조 [6] 내국세는 국세 중에서 목적세와 관세를 제외한 조세를 의미한다.[7] 정부 측의 논리. 서울시는 협의 대상이 아니므로 위법하지 않다고 본다.[8] 지방교부세법 제2조[9] http://www.law.go.kr/법령/지방교부세법/제6조 [10] 지방 교부세법 제9조