대동법/광해군 시기
1. 개요
광해군 대는 선조 대의 논의가 실천의 영역으로 첫 발을 들인 단계로서, 본격적으로 선혜청(宣惠廳)이 설치되어 대동법이 실시되기 시작한 시기로, 교과서 등에는 대동법이 광해군 시기에 실시되기 시작되었다고 하고만 있다.(정확히 말하자면 광해군이 대동법을 앞서 추진했다는 서술은 없지만 애매하게 적혀있다.)그러나 이러한 광해군 대의 경기선혜법(京畿宣惠法)은 서울로 올리는 공물에 한해, 대동법의 형식으로 거두어들이는 경(京)대동이었다.[1]
이러한 시범 시행은 시행처인 경기 지방의 백성들에게 도움이 되었으나, 방납의 폐단을 완전히 뿌리 뽑는 것까지는 무리였고, 시행 초기답게 거센 반발에 부딪쳤으며, 시행 과정에서 이런저런 진통을 겪기도 했다.
2. 경기선혜법(京畿宣惠法)의 실시
광해군 1년, 영의정인 이원익의 건의로 경기선혜법이 실시되었다.
이때의 경기선혜법은 후에 이원익이 이후 인조에게 말했듯이, '방납의 폐단을 제거하고 부역을 고르게 하려는 뜻'을 가지고 있었다.[2] 이원익은 조선 후기, 경세론(經世論)의 원조인 율곡 이이가 황해 감사로 있을 당시, 종사관으로서 그 아래에서 실무를 담당하며 수미법(收米法)의 시행 경험이 있었고, 또한 지방에서 이루어지고 있던 사대동(私大同)에 대해서 잘 알고 있었기 때문에, 이러한 정책에 대한 의견을 내어놓고 실시할 수 있었던 것으로 여겨진다. 광해군이 처음 경기에 시행했을 시에는 선혜법(宣惠法)으로 지칭했으나, 이후 대동법(大同法)이 보편적인 지칭으로 바뀐다.선혜청(宣惠廳)을 설치하였다.
전에 영의정 이원익(李元翼)이 의논하기를,
“각 고을에서 진상하는 공물(貢物)이 각사(各司)의 방납인(防納人)들에 의해 중간에서 막혀, 물건 하나의 가격이 몇 배 또는 몇 십 배, 몇 백 배가 되어 그 폐단이 이미 고질화되었는데, 기전(畿甸)의 경우는 더욱 심합니다. 그러니 지금 마땅히 별도로 하나의 청(廳)을 설치하여, 매년 봄가을에 백성들에게서 쌀을 거두되, 1결(結)당 매번 8말씩 거두어 본청(本廳)에 보내면, 본청에서는 당시의 물가를 보아 가격을 넉넉하게 헤아려 정해 거두어들인 쌀로 방납인에게 주어 필요한 때에 사들이도록 함으로써, 간사한 꾀를 써 물가가 오르게 하는 길을 끊으셔야 합니다. 그리고 두 차례에 거두는 16말 가운데 매번 1말씩을 감하여 해당 고을에 주어 수령의 공사비용으로 삼게 하고, 또한 일로(一路) 곁의 고을은 사객(使客)이 많으니 덧붙인 수를 감하고 주어, 1년에 두 번 쌀을 거두는 외에는 백성들에게서 한 되라도 더 거두는 것을 허락하지 마소서. 오직 산릉(山陵)과 조사(詔使)의 일에는 이러한 제한에 구애되지 말고 한결같이 시행하도록 하소서.”
하니, 따랐다.
- 《광해군일기》 즉위년 5월 7일자 기사(중초본 / 정초본)
2.1. 2000년대 초반까지의 통설
대동법은 광해군이 시행한 정책으로 알려져 있었다. 기존 통설의 시각으로는, 대동법의 시행 의도는 공납에 따른 백성들의 부담을 줄이기 위한 것이었으나 당시 기득권인 양반들이 자신들에게 불리한 대동법을 극성으로 반대했다. 그래서 대동법은 경기도에 한정해 경기선혜법만이 실시될 수 있었다. 이상의 통설을 묘사한 것이《광해, 왕이 된 남자》다. 해당 영화의 묘사를 따르면, 광해군은 이걸 실시하려는데 신하들이 완곡하게 반대한다.
그러나 이는 연구가 부족해서 나온 오해다. 2000년대 초반까지는 광해군 시기 대동법에 대한 연구가 부족했기 때문에 멀쩡한 사학자들까지 그렇게 받아들인 경우가 있다. 그러나 그 후로 대동법 연구들이 진행되면서 실상은 전혀 다르다는 것이 밝혀졌다.
2.2. 실상
광해군은 처음 경기선혜법 시행에도 어디까지나 '''수동적'''[3]으로 동의했고, 그 뒤로는 이 법을 유지하는 데에 '''회의적'''이었다. 그리고 '''확대 실시에는 명백히 반대'''했다. 광해군 원년 봄, 선혜법 두 번째 실시를 앞뒀을 때 광해군은 '송나라 왕안석의 개혁책인 신법도 처음에는 좋은 의도로 시작했지만, 결국에 커다란 재앙이 됐다'며 대동법에 대한 자신의 견해를 밝혔다. 다음 해 봄에는 아예 이를 '''폐지하려 했다'''. 그러자 이원익은 선혜법에 대해서 말하며, 1년은 실시해 본 뒤에 판단하자고 광해군을 설득했다. 그런데 공물변통 논의가 시작되자 그에 대한 강력한 저항이 일어나 제대로 추진하지 못했고, 그 과정에서 공물작미(貢物作米)를 전국적으로 실시하려던 계획은 경기 지역으로 축소됐다.[4]
이후 대동법을 전국적으로 확대하자는 주장은 '''신하들 사이에서''' 여러 번 제기됐다. 광해군 2년, 곽재우는 선혜법의 확대 실시를 요청하는 상소를 올렸다. 비변사(備邊司)의 보고를 보면, 이런 요구를 했던 사람이 비단 '''곽재우 혼자만은 아니라는 것을 알 수 있다'''.[5]
경기선혜법 이후 대동법 확대 요청이 여러 번 들어왔지만, 광해군은 천천히 하자며 이를 막았고[6] 그 뒤로도 '''조정 신하들은 여러 번 확대를 주장했는데 광해군은 반대했다'''.[7] 즉 '''광해군이 대동법 확대 시행을 막은 것'''이다. 광해군은 기존의 임토작공(任土作貢)[8]을 포기하지 않으려 했다. 이항복이나 이덕형 등도 경기선혜법 확대를 기대하지 못했으며, 유지조차도 확신할 수 없었다.[9]
이렇듯 신하들이 주장하는데, 오히려 광해군이 반대했다는 것을 알 수 있다.
광해군이 대동법을 반대하며 주장한 바는 이러하다.
한마디로 하류만을 맑게 하고 근원은 맑게 하지 못한다는 게 이유였다.예로부터 나라를 가진 자가 모두 '특산물이 나는 곳에 공물을 바치게' 했던 데에는 그 뜻이 있다. 그런데 이번 방납으로 교활한 수단을 부리는 폐단을 개혁하고자 이 '작미'라는 방법이 있었으니, 이는 그 '''근원은 맑게 하지 않고 하류만을 맑게 하고자 한 데 가깝지 않은가'''. 나의 견해는 이와 다르다.
-《광해군일기》(정족산본) 권13, 1년 2월 5일 ‘정사’]
물론 광해군이 신중해서 확대를 막은 것일 수도 있다. 당시 공납(貢納)은 조선 세입의 60% 정도인데, 이걸 함부로 바꾸면 세입에 문제가 생길 수 있고, 전후 복구 중인데 함부로 세입을 바꿀 수도 없기 때문이다. 지주층의 반발이 심한 것도 광해군의 태도에 영향을 끼쳤을 수 있다.
그러나 광해군의 실제 행태는 이상의 변호 논리와 거의 일치하지 않는다. 광해군이 대동법을 반대하고 상납 방식을 그대로 시행했던 결정적인 이유는 바로 '''궁궐 공사'''였다. 옹호가 불가능한 명백한 학정이다. 광해군은 선조 말년에 재건하던 창덕궁 뿐 아니라 창경궁, 경희궁, 인경궁, 자수궁을 건설하고 정릉행궁(경운궁)을 확장했으며 경복궁도 간을 봤는데, 조선 왕조 전체를 살펴봐도 광해군처럼 그렇게 '''짧은 기간에 그렇게 많은 궁궐 공사를 한 사례는 존재하지 않는다'''. 그리고 다른 궁궐 공사 대부분은 기존 상납 방식을 따른 것이다.[10] 다시 말해 광해군은 공사비 마련에 문제가 생길까 저어하여 대동법 확대 시행을 거부한 것이다. 도저히 변호가 불가능한 상황이다. 광해군 참고.
물론 인조 때 삼남에 확대했다가 강원도를 빼고 실패한 사례를 들어 광해군을 옹호하는 주장이 있는데, 인조 대의 실패는 단순한 실패가 아니라 광해군 반대론에서 제기해온 문제점들을 검토하고 보완하며 실무자들을 육성해가는 과정이었다. 나라 세법을 통째로 뒤흔드는 제도 시행이, 그것도 조선 시대인데 과정상의 오류가 없을 수가 없는 노릇이다. 그 과정에서 노하우를 축적하고 김홍욱, 이시방 같은 실무 인력이 이때 경험을 쌓아 효종 초에 대동법을 바로 재추진하는 원동력이 되었다. 아예 개혁 할 생각이 없었던 광해군과 비교하는 것은 실례다.
2.2.1. 미디어의 왜곡
상술했듯, 2000년대 초중반만 해도 학계의 대동법 연구가 부족했던 것이 사실이다. 그러니 그 이전의 미디어 묘사는 역사 왜곡이라기보다는 연구 부족, 자료 부족으로 볼 수도 있다. 그러나 2000년대 중후반부터는 관련 연구들이 속속 등장하여 광해군이 대동법 전면 시행을 막았다는 것이 밝혀졌다. 적어도 현재 기준으로는, '광해군 덕분에 대동법이 시행됐다', '광해군은 대동법을 시행하려 했는데 기득권층 양반들이 반대해서 못했다'는 주장은 분명한 왜곡이다. 교과서나 역사서에서 그렇게 가르치지도 않고, 대동법 관련해서는 주로 김육의 공이 부각된다.[11] 물론 영화《광해, 왕이 된 남자》가 고증 과정에서 옛 학설을 업데이트하지 않아 의도치 않게 실수했다고 볼 수도 있다.
그러나 인터뷰에 따르면, 원작자는 《박시백의 조선왕조실록》을 참조했다고 한다. 링크. 그런데 보다시피, 박시백 만화에선 대동법 주체를 분명하게 설명하고 있다.[12] 만약 그 책을 보고도 그렇게 만들었다면 '알고도 일부러 왜곡한 것'이라고 봐야 한다. 이 영화가 1000만 관객 이상 흥행가 된 걸 생각하면 각본가이자 감독인 추창민 씨의 잘못이 더욱 심각하다고 할 수 있다.
3. 경기선혜법(京畿宣惠法)의 한계와 의의
경기선혜법은 대동법의 초창기 시행으로서 몇 가지 한계점을 가지고 있었는데, 크게 세 가지를 들 수 있다.
첫째로는 전란으로 말미암은 전결(田結) 파악의 미비를 들 수 있다. 선조 35년의 계묘양전(癸卯量田) 이후로 추가로 양전(量田), 즉 농지의 수량을 파악하는 사업이 필요했지만, 계속되는 토목 공사로 차일피일 미뤄지기만 하며 시행되지 않았다. 광해군 3년(1611년), 호조 판서 황신은, 임란 이전의 경기도의 전결이 15만여 결에 달했으나, 지금은 3만 9천여 결에 불과하다는 말을 한 적이 있는데, 이는 세금 수취 대상에서 제외된 토지를 제외한 실결수를 이야기한 것으로 보인다.[13] 이러한 전결 파악의 미비는 전결을 기초로 조세 제도를 정리하는 대동법의 입법 취지상 그 근본을 무너뜨릴 수도 있는 문제이다. 그럼에도 광해군 대에는 아직 전결 파악, 즉 양전(量田) 사업이 아직 충분히 이뤄지지 못한 듯하다. 양전 파악이 제대로 되지 않는 이상, 전결을 기초로 하는 조세 제도인 대동법이 제대로 시행되기는 힘들다. 실제로 전결 파악이 미비하다는 점을 악용, 뇌물 등을 활용해 부유하고 힘 있는 자의 전결수는 적은 것으로 평가되고, 가난한 백성들의 땅은 척박한 땅도 높은 결수로 평가되어 문제가 상당했다.
둘째로, 이때의 경기선혜법은 어디까지나 방납의 폐단을 해결하는 데 초점이 맞춰졌고, 1세기 후 대동법이 도달한 영역인 '대부분의 공납과 요역 및 잡역을 전결로 일원화하여 전세화' 하는 데에는 이르지 못했다. 수많은 논의와 여러 번의 시행착오 끝에 도달한 후대의 대동법의 영역에 처음부터 다다르지 못한 것은 어찌 보면 당연한 일이라고도 할 수 있다. 어쨌든 폐단의 완전한 해결까지는 이뤄내지 못했으며, 특히 이후의 대동법에서 중요시되는 쇄마(刷馬)[14], 쇄마가(刷馬價)가 빠져있었다. 쇄마가란 공물의 운반, 사신 및 관헌의 교통 등을 위한 마필 및 선박의 운영비에 해당되는 항목이다. 그 외에도 경기선혜법에 포함되지 않은 항목은 특히 경기도에서 무거운 세금이었던 '전세조공물(田稅條貢物)'[15], '산릉역(山陵役)'[16], '조사역(詔使役)'[17] 등이 있었고, 그 외의 잡역도 경기도에 상당히 많았는데 이것이 빠져있었다.
셋째로, 경기선혜법은 서울로 향하는 공물에 대한 것을 고려한 경대동(京大同)이었다는 점을 들 수 있다. 결당 16두를 거두어 지방 각관에는 2두만을 배정했는데, 이는 12두를 거두고도 지방 각관의 지출 비용을 모두 배정한 완성형 대동법에 비하면 부족하다[18]. 특히 경기도는 서울을 둘러싼 지역적 특성으로 인해 각 관의 지출이 많았다는 점을 생각하면, 이러한 문제는 경기선혜법 자체의 유명 무실화를 낳을 여지도 있었다. 다만 지방으로의 확대는 지주들의 대규모 반대를 수반하는데다 곡창 지대의 흉작 문제 등 난이도가 훨씬 높다는 한계도 있었고, 실제로 인조 시기 삼남에 반짝 시행되었다가 곧 철회되기도 했다.
경기선혜법은 이러한 한계 속에서도 최초의 대동법으로서 의의를 가지고 있었고, 또한 저런 한계점을 감안하더라도 경기도 백성들에겐 적지 않은 도움이 되었다. 그만큼 구(舊) 조세 정책의 폐해가 심했다는 것이다. 또한 그럼에도 불구하고 전국에 제대로 정착되기까지 무려 1세기나 걸렸다는 점을 보면, 이 제도에 대한 지주층과 기득권의 거부감과 반발이 만만치 않았음도 알 수 있다.
한편으론 당시 유통 체계의 불명확성 또한 한몫 했다고도 볼 수 있다. 공물을 쌀로 대신 내서 조정과 관아에서 필요 공물을 조달하려면, 최소한 '''쌀이 화폐 대신 쓰일 수 있을 만큼의 유통 체계'''가 받쳐줘야 한다. 그런데 당시 한반도는, 18세기 들어서서야 화폐가 유통되었던 만큼, 당시에는 화폐 경제가 발달하지 않은 상태였기에, '중앙 조정과는 멀리 떨어져 있는 지방에서 쌀을 화폐인 양 쓰는 대동법이 정착할 수 있겠는가?'에 대해 의구심과 불신 또한 만만치 않았을 것이다.
흔히 각종 매체에서의 묘사에서, 광해군이 직접 대동법을 발안하여 주도했다는 식으로 나왔지만, 실제 광해군은 즉위와 동시에 이원익의 대동법 시행 건의를 받아들이면서도, 일찍이 시도나 성공 전례가 없었으므로 이 법이 성공적으로 정착할 수 있는가에 대해 의구심을 강하게 가지고 있었다. 그랬기에 적어도 집권 직후에는 시범 실시 지역인 경기권 밖으로 선혜법을 확대하자는 주장에 대해 반대하는 의견을 분명히 했다. 광해군 2년인 1610년 12월 25일, 선혜청(宣惠廳)에서 이 일을 강원도로 확대하기를 바랐고, 광해군 8년인 1616년 3월 11일에는 유학 최기문(崔起門)이 속히 팔도에 대동법을 시행하시라고 권하기도 했다. 앞서 선혜청의 요청에 대해 광해군은 다음과 같이 답했다.
“아뢴 뜻은 알겠다. 다만 예로부터 나라를 가진 자는 모두 토질의 형편에 맞추어 공물을 거두었으니, 그 뜻이 어찌 범연한 것이겠는가. 지금 지엽적인 폐단이나 구제하고자 하고 근본을 바로잡는 계책은 도모하려 하지 않으니, 낭묘(廊廟)의 여러 신하들이 친히 이익을 분석해 보인 계책이 어찌 해로움이 없겠는가. 조정은 다만 기강을 정돈하고 법전을 밝혀 방납하는 사주인의 폐습을 엄격히 금지하고, 곧바로 토산물로 상납하게 하도록 해야 할 것이다. 옛사람은 무릇 일을 추진함에 있어서 시작할 때에 반드시 끝을 맺을 것까지 염두에 두었다. 온 나라의 세금을 다 쌀로 내게 하는 것이 어찌 먼 훗날까지 헤아리는 일이겠는가. 경기 이외의 다른 도에까지 점차 미치게 하는 것은 절대 안 될 일이다. 경들은 다시 강구하여 조종조의 구례를 그대로 따라 시행함으로써 한 번 두 번 변함에 따른 고질적인 폐단을 전부 고치도록 하라.”
(1610년 12월 25일)
[1] 조정에 진상하는 것만을 대상으로 하고, 지방 관아에 관련된 것에는 별로 손을 대지 않아, 백성들 사이에서는 반쪽 대동법이라는 뜻의 '반(半)대동' 이라고도 불렸다.[2] 《인조실록》 2년 12월 17일자 기사[3] 참고로 당시 조선 왕조는 전제정이 아니라는 주장이 있다. 김범 교수에 따르면, 조선에선 유일하게 전제 왕권을 가진 사람은 갑자사화를 벌인 뒤의 연산군 뿐이었다고 한다.《연산군-그 인간과 시대의 내면-》(김범 著, 글항아리) 참고. 다만 군약신강이나 전제군주제문서를 보면 알 수 있듯이 조선의 왕권에 대한 분석은 관점에 따라 다르다.[4] 이정철, 《언제나 민생을 염려하노니 조선을 움직인 4인의 경세가들》, pp. 201 ~ 202[5] 이정철, 《대동법 조선 최고의 개혁 백성은 먹는 것을 하늘로 삼는다》, p. 109[6] 《광해군일기》(정족산본) 권13 1년 2월 28일 경진 3번째 기사. http://sillok.history.go.kr/id/kob_10102028_003 [7] 《광해군일기》(정족산본) 권33 2년 9월 14일 병진 2번째 기사. http://sillok.history.go.kr/id/kob_10209014_002 [8] 토지 생산력을 기준으로 공물을 분정(分定)하여 수취하여, 분전제공(分田制貢: 농지에 따라 공물을 나눠서 정함)과 수기소산(隨其所産 : 각 지방 특산물로 공물을 받음)을 조화시킨 방식. 과도한 특산물 요구를 비롯한 여러 폐단이 발생했다.[9] 이정철, 《대동법 조선 최고의 개혁 백성은 먹는 것을 하늘로 삼는다》, p. 109[10] 이정철, 《대동법 조선 최고의 개혁 백성은 먹는 것을 하늘로 삼는다》, p. 62[11] 다만 아무래도 교육이 제일 느리게 변하는지라 광해군의 업적처럼 가르치는 교사들도 소수 있다.[12] 해당 블로그의 사진들은 전부 해당 서적을 촬영한 것이다.[13] 《추포집(秋浦集)》에서 인용. 그리고 임진왜란 때 많은 농지가 엉망이 되고, 토지 대장이 유실된 게 치명적이었다.[14] 지방에 배치해두었다가 관용(官用)으로 쓰는 말[15] 수요가 왕실과 관련된 공물. 가격 조정이 없어서 나중엔 방납고리(防納高利)의 근본이라는 공물 주인조차 손해를 봤다.[16] 각지의 능역을 관장하는 데 들어가는 역(役), 즉 인건비 등 제반 비용.[17] 칙사 접대비. 황해도와 함경도는 이를 위한 미곡(米穀)의 유치분(留置分)이 있었지만 경기도에는 그게 없었다.[18] 인조 치세 초에 실시된 삼도대동법은 8두 중 4두를 지방 각관에 배정했었다. 이후 12두로 확장되면서 '지방 각관의 수요를 포함해 양입위출(量入爲出)을 시행하는' 것의 필요성이 제기되었고, 이것이 잠시 시행되었으나 반발에 부딪쳐 폐기되었다.