행정계획
1. 개요
행정에 관한 전문적·기술적 판단을 기초로 하여 도시의 건설·정비·개량 등과 같은 특정한 행정목표를 달성하기 위하여 서로 관련되는 행정수단을 종합·조정함으로써 장래의 일정한 시점에 있어서 일정한 질서를 실현하기 위한 활동기준으로 설정된 것.
2. 상세
국토교통부 장관의 도시계획은 행정계획의 한 예가 된다.[1] 그외에도 사법시험 시행계획, 국가정보원의 채용공고, 교사임용에 대한 계획, 한국토지주택공사 이전방안, 변호사시험 시행계획, 공공기관 선진화 추진계획, 감사원의 연간 정기감사계획, 개발제한구역제도 등이 행정계획의 예가 된다.
그런데 행정계획은 공법학자들 사이에서 개념적 정의가 서로 상이하다. 때로는 행정입법의 성질을 갖기도 하고, 행정행위의 성질을, 사실행위의 성질을 갖기도 한다. 이는 행정계획이 뚜렷한 법형식을 가지고 있지 않기 때문이다. 하지만 그럼에도 어느정도 개념적 공통점을 찾을 수 있는데 이는 다음과 같다.
- 행정주체의 계획이라는 점
- 목표의 설정이 반드시 선행된다는 점
- 행정수단의 복합적인 종합과 조정과정이 필수적이라는 점
- 장래에 대한 적극적인 형성적 작용이라는 점
- 어떤 기준을 제안한다는 점.
3. 계획법규의 특수성
행정계획에 관한 법규는 법률요건 또는 법률효과에 아무런 규정을 두고 있지 않고, 계획에 의하여 추구하여야 할 목표과 계획에 동원될 수단에 대하여 규정하는 형식을 취하고 있다. 일반적인 행정법규의 경우 "건축물을 건축하거나 대수선하려는 자는 특별자치시장·특별자치도지사 또는 시장·군수·구청장의 허가를 받아야 한다."[3]처럼 법률요건과 법률효과가 논리적으로 결합된 형식을 취하고 있다. 때문에 계획법규에는 일반적인 행정법규와는 다른 특수성이 존재하게 된다.
국토의 계획 및 이용에 관한 법률 제10조 제①항의 경우 "국토교통부장관 또는 도지사는 둘 이상의 특별시·광역시·특별자치시·특별자치도·시 또는 군의 공간구조 및 기능을 상호 연계시키고 환경을 보전하며 광역시설을 체계적으로 정비하기 위하여 필요한 경우에는 다음 각 호의 구분에 따라 인접한 둘 이상의 특별시·광역시·특별자치시·특별자치도·시 또는 군의 관할 구역 전부 또는 일부를 대통령령으로 정하는 바에 따라 광역계획권으로 지정할 수 있다."라고 규정하고 있다. 이 계획법규를 살펴보면 '공간구조 및 기능의 상호 연계 및 환경보전과 시설정비'라는 계획 목표를 규정하고 있다. 그리고 '광역계획권 지정'이라는 권한을 설정하여 행정주체에게 계획에 필요한 수단을 규정하고 있다.
4. 계획재량
판례[4]에 따르면 행정계획 관계법령에는 추상적인 행정목표와 절차만이 규정되어 있을 뿐 행정계획의 내용에 대하여는 별다른 규정을 두고 있지 아니하므로 행정주체는 구체적인 행정계획을 입안·결정함에 있어서 비교적 광범위한 형성의 자유를 가진다고 한다. 즉 행정주체가 계획행정영역에서 어떤 재량을 가진다는 것이다. 이는 다른 행위형식에서 인정되는 행정재량과는 다른 독자적 의미의 재량이며, 행정계획의 특수성에 따라 인정되는 재량이다. 이를 계획재량이라고 한다.
계획법규는 행정청에게 계획목표의 구체화 및 수단의 선택에 있어서 폭넓은 형성의 자유를 부여하고 있다. 그 결과 행정청에게는 광범위한 계획재량이 존재하며 이러한 계획재량의 해태, 흠결, 형량의 오류 및 불평등의 가능성이 다른 행정분야에 비해서 현저하게 높아지게 되었다. 따라서 현대 공법학에서는 행정청에게 주어지는 계획재량의 통제가 매우 중요한 문제로 대두되었다.
5. 계획수립 및 확정과정
계획수립 및 확정절차에 있어서 공익과 사익을 포함하여 제 이익의 정당한 형량을 행정청의 의무로 하고 있으며[5], 이러한 형량의무에 위배된 행정주체의 계획활동에 대하여 위법성을 부여하고 있다. 계획수립절차에 있어서 구체적인 형량과정은 아래와 같다.
- 계획대상 및 요소의 조사 및 확인과정
- 평가과정
- 고유한 형량과정
6. 계획재량의 하자
계획재량의 통제는 절차적 측면를 중심으로 이루어진다. 즉, 절차적 과정에 있어서 공익과 사익의 정당한 형량을 중심으로 그 위법성을 판단하게 되는 것이다. 이는 일반적인 행정재량에서 비례의 원칙 및 평등의 원칙 등 재량권 행사의 실체적인 내/외적 한계를 기준으로 유월 및 남용을 판단하는 것과 대조적이다.
계획재량에 필수적으로 요구되는 형량과정에서 형량의무에 위배되는 형량하자는 다음과 같다.
- 조사를 하지 않거나 조사에 있어서 결함이 있는 경우
- 형량을 전혀 행하지 않은 경우
- 형량의 대상에 마땅히 포함되어야 할 사항을 빠뜨리고 형향을 할 경우
- 제 이익간에 형량을 하였으나 그 형량이 객관성과 비례성을 결하는 경우
- 제 이익간의 형량에 있어서 평등의 원칙에 위배한 경우
7. 계획재량의 통제가능성
7.1. 행정법원에 의한 통제
행정계획이 구속적 성격이 있을 경우 처분성이 인정되고 그것에 의하여 자신의 법률상 이익을 침해받는 자는 행정쟁송[6]을 제기할 수 있다. 하지만 행정청에게는 폭넓은 계획재량이 인정되고 있어 행정쟁송이 제기되어도 승소의 가능성이 그리 크지 않다. 또한 공사 등의 완료로 기성사실이 발생될 경우에는 사정판결을 받게 될 가능성 또한 이론적으로 존재한다. 따라서 현실적으로 계획재량에 대한 통제는 매우 어렵다고 볼 수 있다.
7.2. 헌법재판소에 의한 통제
일반적으로 국민에 대한 구속력을 갖는 행정계획은 행정행위에 해당한다. 따라서 헌법소원의 보충성에 따라 헌법소원의 대상이 되지 않는다. 하지만 구속력을 갖지 않고 행정기관 내부의 행동지침에 지나지 않는 행정계획은 행정행위가 될 수 없다. 따라서 이러한 경우 예외적으로 헌법소원의 대상이 될 수 있는 것이다. 그러한 경우에도 행정계획이 공권력의 행사인지 여부에 따라서 헌법소원의 대상이 되는 행위가 될 수도 있고 아닐 수도 있게 된다.비구속적 행정계획안이나 행정지침이라도 국민의 기본권에 직접적으로 영향을 끼치고, 앞으로 법령의 뒷받침에 의하여 그대로 실시될 것이 틀림없을 것으로 예상될 수 있을 때에는, 공권력행위로서 예외적으로 헌법소원의 대상이 될 수 있다.[7]
헌법재판소는 제43회 사법시험 1차시험 일요일 시행계획공고[8], 국가정보원의 2005년도 7급 경쟁시험 채용공고[9], 교사임용시험에서의 가산점 부여[10]의 헌법소원 대상성을 인정한다. 헌법재판소는 대통령의 재신임국민투표발언[11], 국토부장관의 한국토지주택공사 이전방안[12], 변호사시험 입학정원 대비 75%이상 합격기준 공표[13], 기획재정부장관의 공공기관 선진화 추진계획과 감사원장의 점검 및 개선방향 제시 행위[14], 개발제한구역제도 개선방안[15]의 헌법소원 대상성을 부인한다.
8. 관련문서
- 공용부담 : 계획제한은 공용부담에 해당한다.
[1] 위 개념정의도 도시계획에 대한 판례에서 인용된 문구이다.[2] 대법원 2007. 1. 25. 선고 2004두12063 판결 : 도시계획시설결정및지형도면승인처분취소[3] 건축법 제11조 제1항 본문[4] 대법원 2007. 1. 25. 선고 2004두12063 판결 : 도시계획시설결정및지형도면승인처분취소[5] 형량명령[6] 행정심판, 항고소송, 당사자소송 등 [7] 2000.6.1, 99헌마538[8] 2001.9.27, 2000헌마159[9] 2007.5.31, 2006헌마627[10] 2004.3.25, 2001헌마882[11] 2003.11.27, 2003헌마694[12] 2014.3.27, 2011헌마291[13] 2014.3.27, 2013헌마523[14] 2011.12.29, 2009헌마330[15] 2000.6.1, 99헌마538