미국 의회
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1. 개요
'''미합중국 의회'''(United States Congress) 또는 '''연방 의회'''는 미국의 연방이 가지는 삼권 가운데 입법부에 해당하는 의결 기관을 말한다. 미국 의회는 미국 헌법 제1조에 따라 미국 연방의 입법권을 독점한다. 의사당은 미국 국회의사당이다.
미국 의회를 대표하는 입법부 수장은 '''하원의장'''이다. 상원의장인 미국 부통령은 행정부 관직이므로 입법부 수장, 즉 국회의장 역할은 하원의장이 맡는다. 미국 상하원 전반의 일정을 관리하고 미국 의회도서관 관리, 보좌관 채용 등 각종 의회 고유 업무를 하원의장 명의로 처리한다.
2. 역사
미국 의회는 일반적으로 영국이 13개 식민지와의 갈등을 자치권 박탈과 무력 탄압으로 대응하려 하자 13개 식민지 대표가 모여 구성한 대륙의회(Continental Congress)를 그 시초으로 본다. 해당 의회는 13개 주가 각자의 대표를 파견한 것으로 상설의회는 아니었으나 단원제였다. 대륙의회의 이름으로 1776년에 미국 독립선언서를 발표했다.
13개 식민지는 서로 한 나라라는 의식은 없었지만 다시 영국 등의 강대국에 휘둘리지 않으려면 사실상 한 나라가 되어야 한다는 인식은 공유하고 있었고, 이에 따라 13개 식민지 전체가 사실상 "깨질 수 없는 정치적 동맹"(국가연합)으로 행동할 것을 결정하고, 이를 위해 1778년에 국가연합의 헌법 역할을 할 연합규약(Articles of Confederation)을 제정했다. 연합규약은 1781년에 모든 주의 비준을 받았으며, 연합규약에 따라 이러한 국가연합에서 각 주를 대표할 수 있는 의회를 구성했다. 이것이 연합의회(Congress of the Confederation)이다. 그러나 1783년에 영국이 파리 조약을 통해 미국의 독립을 승인하자, 13개 식민지는 곧바로 분열을 겪었다. 이전에는 영국이라는 강대한 적에 맞서야 하니 자기네 주의 이익을 챙기려는 행위를 자제해왔다면, 영국이 물러간 이후에는 그래야 할 이유가 없었던 것이다. 더구나 지금식으로 따지면 당시 미국은 입법부, 행정부, 사법부 중 입법부만 존재하고 행정부는 없는 상황이라 법을 제정해도 이를 각 주 모두에 강제할 수 있는 권력이 없었다. 특히 당시 독립전쟁으로 스페인, 프랑스, 네덜란드 등 강대국에 엄청난 빚을 짊어진 상황이었기에 더 문제가 되었다. 연합의회는 힘이 없어서 돈 갚을 여력도 없는데 각 주 정부들은 이러한 빚에 대해 자기 일 아니라며 무시한 것.
그래서 13개 주 대표들은 연합의 법을 집행할 행정부가 있어야 함을 느끼고, 1787년에 헌법을 제정했다. 이에 따라 연합의회는 현재의 미국 의회로 개편되었다.
3. 양원제
미국 의회의 주요 특징 중 하나는 양원제이다. 양원제 자체는 이미 한참 전부터 영국과 유럽 각국에 있었지만 이들의 양원제는 신분을 기준으로 나눈 것인 데 반해, 미국의 양원제는 국민 대표(하원)와 주 대표(상원)의 구분을 위해 생겨난 것이다. 이런 식의 양원제는 미국이 최초로 도입했으며, 다른 연방국가(예: 스위스, 브라질, 멕시코, 아르헨티나)도 이를 본받았다. 이는 상원과 하원의 의석 배정과 선거구 구분에서 알 수 있는데, 하원이 인구에 비례해서 선거구가 나뉘는 것과 달리 상원은 인구비례와 무관하게 각 주별로 의석이 2석씩 주어진다.
이렇게 상하원 의석배정이 된 이유는 건국 초 큰 주와 작은 주의 대립에서 시작된다. 당시 인구수가 많은 주의 대표격이었던 버지니아 주는 인구수 비례로 선거구를 나눌 것을 주장했고, 당시 인구가 적은 주 대표격이었던 뉴저지 주는 각 주 1표라는 동일한 권한을 요구했다. 이 두 개의 주장은 대타협이라고 불리는 코네티컷 타협을 통해 현재의 의회 모습을 갖추게 된다.
이런 제도의 근간에는 건국 당시 통일성 높은 중앙집권적 국가보다는 주권을 가진 주(state)들의 연합체를 지향하던 미국의 이념이 있다. 미국을 구성하는 각각의 주를 단순히 지역의 행정단위가 아니라 주권체로 보았기에 인구가 적은 주들의 '우리 역시 주권을 가진 주로서 다른 주들과 동등해야 한다'는 요구를 거절할 수 없었던 것.(현대로 치면, 인구 수만의 소국이든 수십억의 대국이든 UN에서는 동등한 한 표를 행사하는 주권국가로 인정받는 것과 비슷하다) 하지만 그렇다고 정말 인구가 많은 주와 적은 주에게 동등한 정치적 권한을 준다면? 당연히 인구가 많은 주의 입장에서 보면 이는 일종의 역차별로 상당한 불만의 원인이 될 수밖에 없고, 특히 건국 초기의 아직 불안정하고 구심력이 낮았던 미국의 정치적 상황에서 국력의 핵심인 큰 주들이 '이렇게 손해만 보는 상황에서 우리가 연방에 남아있을 이유가 없다'고 판단하여 이탈해버릴 가능성도 배제할 수 없었던 것이다.
결국 미국의 상하원 제도는 이런 상황에서 양쪽의 이해를 최대한 합치시키기 위하여 국내법의 입법과 같은 국내 문제는 하원이 담당하여 인구 비례로 권력을 분점하되, 전쟁이나 파병, 관료 임명 동의, 외국과의 조약 등 대외적 주권에 관련된 문제는 각 주가 동등한 주권을 가지는 상원이 담당하고, 또한 인구가 많은 주가 다수의 우위를 이용하여 하원에서 전횡한다면 각 주가 동등한 입장인 상원에서 이를 견제하게 하는 형태의 제도를 구성한 것이다. 미국식 상원 시스템은 각 주가 주 방위군을 가지고 주법을 입법할 수 있는 등의 특징과 함께 초기 미국부터 이어져 온 연방주의의 산물이라 할 만하다.
4. 승자독식
미국 의회에도 상임위원회와 특별위원회가 있다. 미국 의회는 의회 과반수를 차지한 정당이 모든 상임위원장과 특별위원장을 독식하는 승자독식(Winner Takes All) 원칙이 적용된다. 미국 하원은 435석으로 홀수이고 실질적으로 두 정당만이 의석을 차지하므로 과반수를 차지한 정당이 나온다. 과반수를 차지한 정당이 상임위원장과 특별위원장을 독식한다. 미국 상원은 100석 짝수이므로 51% 이상의 단독 과반수일 경우 다 가져간다. 50:50 동수일 경우 미국 부통령이 있는 정당이 상원의 상임위원장과 특별위원장을 독식한다.
소수정당은 간사 1인만 보임시킬 수 있다.
5. 구성
5.1. 미국 상원
원로원(상원)은 주 정부와 주 의회의 대표 기관이기 때문에 군대의 파병, 관료의 임명에 대한 동의, 외국 조약에 대한 승인 등 범국가적이고 신속을 요하는 권한을 가진다.
미국연방헌법은 양원에 동등한 입법권을 부여했기 때문에 상원에서도 새로운 법안을 발의하거나 하원에서 발의된 법안을 수정할 수 있다. 실제로 1974년부터 현재까지 상원은 총 189,902개의 법안을 발의했고, 하원은 총 243,227개의 법안을 발의했다.# 하원이 상원보다 재적의원이 4배 이상 많다는 것을 고려하면, 상원도 하원만큼 법안을 발의하는 것을 짐작할 수 있다. 상원에서 발의된 법안은 Senate의 약자인 S.가 붙고, 하원에서 발의된 법안은 House of Representatives의 약자인 H.R.이 붙는다.
5.2. 미국 하원
대의원(하원)은 미국 국민을 대표하는 기관이며, 연방정부의 세입(Revenue 또는 Taxation)/세출(Appropriation)과 관련된 법안에 대한 우선권을 갖는다. 단, 상원은 하원에서 발의된 세입/세출 법안에 대한 심의와 수정을 할 수 있다. 만약 상원과 하원이 일부 조항에 대해 의견을 좁히지 못하면, 양원 협의회(Conference Committee)를 열어서 둘 다 동의할 수 있는 타협안을 모색한다.
세입과 달리 세출 법안은 헌법에 명확히 규정된 것이 아니라 관습법적인 것이다. 미국 헌법은 "세입(Revenue)과 관련된 모든 법안은 하원에서 시작되어야 한다."라고 적었기 때문에, 세금(Taxation)과 관련된 법안은 오직 하원에서만 시작할 수 있는데, 하원은 이 조항을 이용해 "세금뿐만 아니라 예산(Appropriation)과 관련된 법안도 하원에서 시작되어야만 한다"라고 주장하였다. 이에 따라 예산 법안도 하원에서 시작되어야 한다는 관습법이 생겼으나, 2020년 기준으로 양원이 동시에 예산안을 심의하고 있다. 보통 하원은 5월과 6월에 본회의 상장에 들어가고, 상원은 6월과 7월에 본회의에 상장한다.#
6. 권한
미국 헌법 제1조 1절에 의거하여 의회는 입법을 독점한다. 단, 제1조 7절에 따라서 행정부의 수장인 대통령이 거부권을 행사하면 재적의원 3분의 2가 다시 동의해야만 거부권을 무시하고 법안을 통과시킬 수 있다. 또한 아무리 의회에서 통과시킨 법이라 할지라도 미국 헌법에 위배되면 사법부는 위헌 심사를 통해서 무효화시킬 수 있다.
이외에도 의회는 헌법 제1조 8절에 명시된 권한을 독점한다. 이 8절에 명확하게 적힌 권한도 상당하지만, 필요적절 조항(necessary and proper clause) 덕분에 의회는 상황에 따라서 자의적으로 헌법을 해석해서 법을 통과시킬 수 있다.[5] 헌법에서 이 정도의 자유를 허락한 조항은 필요적절 조항 이외에는 없다. 덕분에 건국 초기에는 반-연방주의자들한테 너무 강력한 중앙정부를 탄생시킬 수 있다고 꾸준한 비판을 받았고, 이 조항을 없애네 마네 하며 치열한 공방을 벌였다. 이외에도 제1조 8절은 연방정부의 세입/세출과 관련하여 의회에 독점적인 권한을 부여했다. 즉, 한국 국회와 다르게 미국 의회는 대통령의 예산안을 참고하지만 적극적 수정을 할 수 있고 행정부의 동의 없이 증액하거나 새로운 비목을 설치할 수 있으며 전면거부도 가능하다. 실제로도 의회에서 대통령을 견제하기 위해서 가장 요긴하게 쓰는 권한이 바로 이 세출 권한이다.
7. 기타
[1] 부통령은 상원의장을 겸한다.[2] 무소속 2석 버니 샌더스와 앵거스 킹은 민주당과 함께 활동하여 사실상 민주당 의원이며, 상원의장 카멀라 해리스의 캐스팅보트 행사로 다수당이다.[3] 222석 중 3석은 괌과 미국령 버진아일랜드, 워싱턴 D.C.의 대표의원으로 의결권이 없다.[4] 213석 중 2석은 미국령 사모아와 푸에르토리코의 대표의원으로 의결권이 없다.[5] 하지만 이런 식으로 통과된 법은 논란에서 자유로울 수가 없다. 특히 야당에서 반대하는 법이라면 야당이 집권 중인 주정부에서 연방정부를 고소해서 연방법원에서 해당 법이 위헌인지 아닌지 심사해 줄 것을 요청한다.