미국 상원
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1. 개요
'''미합중국 상원'''(United States Senate)은 양원제를 채택하고 있는 미국 의회의 상원이다. 상원의원(senator)들로 구성되어 있으며, 의원의 임기는 6년이다. 상원의 구성은 미국 헌법 제1조에 근거한다.
영어로 상원을 가리키는 'Senate'는 고대 로마의 원로원에서 유래했다. 각 주의 두 상원의원 중에서 먼저 당선된 쪽을 'Senior Senator'라고 하고, 나중에 당선된 쪽을 Junior Senator라고 한다. 미국 의회에서의 'seniority'는 의원선수가 아닌 취임선서를 한 날짜[3]를 기준으로 잡는다. 만약 재보궐선거 등으로 정규 선거로 당선된 의원과 동반 당선된 의원의 경우는 무조건 'Junior Senator'가 된다. 같은 날에 당선된 경우 6년 임기 의원이 'Senior'가 되는 것. 로마 원로원 의원들이 지역구에서 2명씩 뽑힐 때 선임과 후임 의원에 대한 호칭과 동일하다.
미국 상원 이름이 원로원이 된 것은 이는 미국을 건국할 때 건국의 아버지들이 공화정을 채택하면서, 그 근원인 고대 로마 공화정을 본땄기 때문이다. 건국의 아버지들의 로마바라기는 한 술 더 떠서, 알렉산더 해밀턴이 제안한 미국 대통령 관직도 처음에는 '집정관'으로 하려고 했다.[4]
현재 상원은 117대 의회(2020년 11월 3일 35명 선출, 2021년 1월 3일 정오~2023년 1월 3일 정오)이며, 상원 의장은 부통령이 겸임하므로 현재는 카멀라 해리스(민주당)이다. 부통령을 대리해 실제로 상원 본회의를 주재하는 상원 임시의장(President pro tempore of the Senate)[5]은 버몬트 출신의 패트릭 레이히(민주당)이다.
2. 구성
각 주마다 2명씩 배정되어 총 100명의 상원의원이 있다. 그래서 인구 60만 명이 안 되는 와이오밍 주도, 인구 3500만 명의 캘리포니아 주도 똑같이 2명의 의원을 뽑는다.
상원의장은 부통령이 겸임한다. 그렇기 때문에 상원의장은 상원의원이 아니며 심지어 상원 경력이 없는 경우(...)도 많다. 상원의장의 의결권은 가부 동수가 이루어진 법안에만 행사할 수 있다.[6] 미국 상원의 정원은 언제나 짝수이기 때문에 가부동수가 종종 나온다. 예를 들어 빌 클린턴 정부 초기 감세정책을 포기하고 누진세 강화로 가는 세제개편안이 정확하게 50 대 50이 나왔고, 당시 부통령인 앨 고어가 찬성표를 던져서 통과시켰다.
50대 50이 예상되지 않는 법안이나 여타 의사 진행을 모두 부통령이 상원에 붙들려서 진행할 수는 없기 때문에, 부통령 부재시에 의장 역할을 할 상원 임시의장(president pro tempore)이 존재한다. 상원 다수당 최다선 의원이 선출되는 것이 관례이다. 부통령이 의장의 권한을 행사하는 경우는 극히 드물고[7] 임시의장이 사실상 의장이다. 다만 실제로는 임시의장의 지명[8]을 받은 다수당 상원의원[9] 1인이 의사진행을 맡는 경우도 많다. 따라서 '''새파랗게 젊은 초선의원이 회의를 진행'''하는 경우도 심심찮게 볼 수 있다.[10] 임시의장 자리는 대한민국의 국회부의장 격의 자리라서 공관이 따로 제공된다.
상원의 의사진행은 관례와 합의를 중심으로 돌아가고 의장의 역할은 상징에 가깝기 때문에, 임시의장은 거의 명예직이라고 할 수 있다. 하지만 '거의' 명예적이지 실권이 없는 자리는 아니다. 상원 임시의장은 사실 부의장에 해당하는 직위로, 미국 대통령 승계 권한 3위(부통령-하원의장-상원임시의장)에 해당하는 데다 하원에서 처리된 법안은 상원에서 재심의를 거쳐야 하므로 임시의장이 꼬장을 부리면 법안 심의를 연기시킬 수 있기 때문이다. 물론 상원에서 깽판치면 하원의장이 '''입법부 대표''' 자격[11]으로 상원 표결 일정을 강제할 수 있기때문에 법안 심의를 무기한으로 연기시킬 수는 없다. 보통 하원 의결 이후 45일 정도로 하원의장이 Limit을 걸어 놓는 편.
3. 권한
미국 하원이 미국 국민들의 대표 기관이라면, 미국 상원은 주 정부와 주 의회의 대표 기관이기 때문에 군대의 파병, 관료의 임명에 대한 동의, 외국 조약에 대한 승인 등 범국가적이고 신속을 요하는 권한은 모두 상원에게만 있다. 단, 외국 조약에 대한 승인의 경우 조약 이행법안을 하원에서 처리해야 하기 때문에, 결국 상하 양원 모두의 찬성이 필요하다. 예를 들어, 2011년 한미 FTA 미국 절차는 상원에서 비준동의안을 처리하고, 하원에서 FTA 이행법안을 가결시킨 뒤에 버락 오바마 미국 대통령의 서명으로 미국 비준절차가 끝났다.
상원의원은 그 수가 적고, 임기도 길어 하원의원보다 훨씬 권위와 희소성이 있기 때문에 대권 주자로도 꾸준히 거론된다. 존 케네디, 버락 오바마가 대표적인 예인데, 2020년 이전까지는 모든 상원의원이 초~재선 출신 또는 초~재선 임기 중에 당선되었다. 3선 이상을 한 상원의원은 후보로는 나서도 대통령에 당선되지 못하는 징크스가 있었는데 2020년 미국 대통령 선거에서 상원의원 7선 경력의 조 바이든이 당선되며 징크스가 깨졌다. 상원의원의 영어 원어 표현인 Senator는 로마 원로원 의원에서 유래했는데, 이를 통해 상원의원이 미국 정가에서 가지는 위상을 짐작해볼 수 있다. 반면 하원의원은 'Representative'인데 여기에서 권위의 차이가 확 느껴진다.
상원의원 2/3 이상의 동의로 다른 상원의원을 추방하는 것이 가능하다. 또한 고위 공무원을 임명하는 권한이나, 탄핵 심판 권한이 있다. 탄핵 소추는 미국 하원에서 담당.
미국연방헌법은 양원에 동등한 입법권을 부여했기 때문에 상원에서도 새로운 법안을 발의하거나 하원에서 발의된 법안을 수정할 수 있다. 실제로 1974년부터 현재까지 상원은 총 189,902개의 법안을 발의했고, 하원은 총 243,227개의 법안을 발의했다.# 하원이 상원보다 재적의원이 4배 이상 많다는 것을 고려하면, 상원도 하원만큼 법안을 발의하는 것을 짐작할 수 있다. 상원에서 발의된 법안은 Senate의 약자인 S.가 붙고, 하원에서 발의된 법안은 House of Representatives의 약자인 H.R.이 붙는다.
단, 헌법은 세입과 관련된 법안은 하원에서만 시작할 수 있다고 명시하고 있다. 하지만 상원은 하원에서 발의된 세입법안을 수정하거나 거부할 수 있다. 세출법안도 하원에서 먼저 시작했지만, 세입과 달리 헌법에 명시된 것이 아니라 관습적으로 따르던 것이기 때문에 상원에서 세출법안을 먼저 시작해도 문제가 되지는 않는다.[12]
4. 선거
선거는 매 짝수 해의 11월 첫 화요일에 선거를 치른다. 1914년까지는 주 의회에 의한 간접선출로 선출되었으나 수정헌법 17조에 의해 상원도 직선제 선거가 시작되었다.
상원은 6년의 임기를 가지나, 2년마다 1/3이 교체되는 시스템을 가지고 있다. 이는 미국 상원이 설립되었을 때부터 있었던 규칙이었고, 주로 편하게 언제 당선되었나에 따라 Class I, Class II, Class III으로 나뉜다. 각 주는 이 중 두 개의 클래스에 속하게 된다. 초대 상원의 경우, 임기가 2년인 의원, 임기가 4년인 의원을 각각 1/3씩 두도록 했고, 이는 동전 던지기로 정했다. 이후 새로운 주가 추가될 때에는 사람이 적은 Class로 들어가도록 하여 세 클래스 간의 인구 균형을 맞췄다. 새로운 주가 2개 이상 추가되었을 때에는 이 역시 어느 주 상원의원이 어느 클래스로 들어갈지 동전 던지기로 정했다. 보궐선거가 치뤄지지 않는 한, 한 주에서 2명의 상원의원을 동시에 뽑는 경우는 없다.
45개 주에서는 일반적인 단순다수제[13]를 채택하고 있으나, 루이지애나 주, 워싱턴 주, 캘리포니아 주에서는 결선투표제를 채택하고 있다. 그런데 이 방법이 특이한데, 1차 선거에서는 민주당과 공화당, 그 외 여러 군소정당이 '''한 당에서 여러 명의 후보를 내보낼 수 있다.''' 이후 1차 선거에서 1, 2위가 결선 투표에 올라가고, 결선 투표에서 승리하면 상원의원에 당선되는 방식이다. 이런 선거제도 덕에, 이 3개 주에서는 결선 투표에서 공화당 후보가 2명 또는 민주당 후보가 2명 올라가는 경우가 일어날 수 있다. 그 외에도 메인 주에서는 선호투표제를 시행하고 있으며, 조지아 주도 결선투표제를 실시하나 앞서 설명한 3개 주와 달리 경선이 가능하기에 각 당이 후보 1명씩을 본선거(1·2차)에 내보낸다. 다만, 주법에 따라 보궐선거는 앞서 설명한 주들과 같은 방식인 경선없이 본선거로 당선자를 결정한다.
사망이나 궐위로 인해 결원이 났을 때에는 보궐선거를 시행하게 되어 있는데, 대체로 다음 연방선거(대선+총선 혹은 총선 단독)일에 함께 치러진다.[14] 그런데 이 경우 그때까지 해당 의석은 결원으로 남는 것이 아니라 주지사가 상원의원을 '''임명'''하여 결원을 채운다. 이렇게 임명된 인원이 보궐선거일까지 상원의원으로 재직한다. 형식적으로는 주 의회가 주지사에게 임명 권한을 위임하는 것이지만(수정헌법 제17조), 이러한 임명 과정에서 주 의회의 동의가 필요하지는 않다.
그러나 연방헌법의 위임 조항을 근거로 주 의회에서 '''"우리 주에서는 주지사가 상원의원을 임명하려면 우리 주 의회의 동의를 받아야 한다"는 내용의 주법'''을 만드는 건 가능하다. 2004년 대선에서 매사추세츠 연방상원의원이던 민주당 존 케리가 출마하자, 케리가 당선될 경우 비게 될 연방 상원의원직을 공화당 밋 롬니 주지사가 공화당 정치인을 임명하여 채우는 것을 막아버리기 위해 민주당이 다수를 장악한 매사추세츠 주의회에서 저런 식으로 법률을 제정한 전적이 있다. 물론 케리가 낙선되면서 실현되진 않았지만.
4.1. 자격
- 선거권: 18세 이상의 유권자 등록을 마친 미국 시민으로써 각 주와 시, 카운티에서 제시하는 투표 기준에 적합한 사람.
- 피선거권: 30세 이상, 미국 국적 취득 후 9년 이상 경과, 선거 당시를 기준으로 해당 주에 거주해야 함.
4.2. 선거구
하원이 인구에 비례해서 선거구가 나뉘는 것과 달리 상원은 인구비례와 무관하게 각 주별로 의석이 2석씩 주어진다.
이렇게 상하원 의석배정이 된 이유는 건국 초 큰 주와 작은 주의 대립에서 시작된다. 당시 인구수가 많은 주의 대표격이었던 버지니아 주는 인구수 비례로 선거구를 나눌 것을 주장했고, 당시 인구가 적은 주 대표격이었던 뉴저지 주는 각 주 1표라는 동일한 이 두 개의 주장은 대타협이라고 불리는 코네티컷 타협(Great Compromise of 1787, Connecticut Compromise)을 통해 현재의 의회 모습을 갖추게 된다.
이런 제도의 근간에는 건국 당시 통일성 높은 중앙집권적 국가보다는 주권을 가진 주(state)들의 연합체를 지향하던 미국의 이념이 있다. 미국을 구성하는 각각의 주를 단순히 지역의 행정단위가 아니라 주권체로 보았기에 인구가 적은 주들의 '우리 역시 주권을 가진 주로써 다른 주들과 동등해야 한다'는 요구를 거절할 수 없었던 것.(현대로 치면, 인구 수만의 소국이든 수십억의 대국이든 UN에서는 동등한 한 표를 행사하는 주권국가로 인정받는 것과 비슷하다) 하지만 그렇다고 정말 인구가 많은 주와 적은 주에게 동등한 정치적 권한을 준다면? 당연히 인구가 많은 주의 입장에서 보면 이는 일종의 역차별로 상당한 불만의 원인이 될 수 밖에 없고, 특히 건국 초기의 아직 불안정하고 구심력이 낮았던 미국의 정치적 상황에서 국력의 핵심인 큰 주들이 '이렇게 손해만 보는 상황에서 우리가 연방에 남아있을 이유가 없다'고 판단하여 이탈해버릴 가능성도 배제할 수 없었던 것이다.
결국 미국의 상하원 제도는 이런 상황에서 양쪽의 이해를 최대한 합치시키기 위하여 국내법의 입법과 같은 국내 문제는 하원이 담당하여 인구 비례로 권력을 분점하되, 전쟁이나 파병, 관료 임명 동의, 외국과의 조약 등 대외적 주권에 관련된 문제는 각 주가 동등한 주권을 가지는 상원이 담당하고, 또한 인구가 많은 주가 다수의 우위를 이용하여 하원에서 전횡한다면 각 주가 동등한 입장인 상원에서 이를 견제하게 하는 형태의 제도를 구성한 것이다. 미국식 상원 시스템은 각 주가 주 방위군을 가지고 주법을 입법할 수 있는 등의 특징과 함께 초기 미국부터 이어져 온 연방주의의 산물이라 할 만하다.
5. 의원 목록
[1] 부통령은 상원의장을 겸한다.[2] 무소속 2석 버니 샌더스와 앵거스 킹은 민주당과 함께 활동하여 사실상 민주당 의원이며, 상원의장 카멀라 해리스의 캐스팅보트 행사로 다수당이다.[3] 임명직일 경우 임명일자[4] 대통령제를 처음 실시한 곳은 미국이여서 당시 선출된 행정 권력에 대해서는 왕을 생각할 수 밖에 없었다. 영국 같은 곳에서는 총리가 있었지만 왕에게 권력을 위임받은 형태였다. 그러므로 공화정으로 참고할 곳이 로마 공화정과 이탈리아 공화정 같은 도시 국가 정도 밖에 없었다.[5] 다수당 최선임 의원이 선출되는 것이 관례.[6] 의회에서 찬반동수일 때 처리는 나라마다 다른데, 대한민국 국회는 부결로 처리한다. 반면에 일본 중의원은 미국처럼 의장이 결정한다. 영국 하원도 의장이 결정하지만, Speaker Denison's Rule에 의해 규정된 방향으로만 tie-breaking vote를 던질 수 있다.[7] 의회를 통과한 모든 법률안에는 하원의장과 상원의장(부통령)의 서명이 들어가는데, 상원의장 서명란에는 대부분 이 상원 임시의장이 대신 서명한다. 부통령이 직접 서명하는 것이 금지된 것은 아니지만, 그런 경우는 극히 드물다. 부통령이 직접 서명하는 경우도 있긴 있는데 주로 국방, 외교 관련 법안이나 조약의 경우 부통령이 직접 회의를 주관하고 부통령이 상원의장 자격으로 서명하여 대통령의 서명을 요구한다. 일반 국내 법안(하원에서 통과돼 올라온 것들)은 임시의장(부의장)이 대신 처리한다.[8] '모월 모일에 진행하는 상원 본회의의 임시의장 대행으로 아무개 상원의원을 지명한다'라고 회의록에 기재된다.[9] acting president pro tempore라고 한다. '''선수에 상관없이''' 다수당 의원이라면 누구든 될 수 있다.[10] 심지어는 상원표결 중 가장 중요한 사안이라고 할 수 있는 '''연방대법관 인준표결'''에서도 부통령이나 임시의장이 직접 사회를 보지 않기도 한다. 조지 W. 부시 행정부 시절 존 로버츠 대법원장 인준표결이나 도널드 트럼프가 날치기로 임명한 에이미 코니 배럿 대법관 인준투표 사회는 당시 임시의장이 봤고, 역시 트럼프가 임명한 닐 고서치 + 브렛 캐버노 인준투표 사회는 마이크 펜스 부통령이 직접 봤지만, 버락 오바마 행정부에서 임명된 소냐 소토마요르 + 엘레나 케이건 인준투표 사회는 당시 민주당 초선 상원의원이던 미네소타의 앨 프랭컨 의원이 봤다.[11] 미국 의회는 의장이 부통령(상원의장) - 하원의장 2명이지만 부통령은 행정부 관직이므로 하원의장이 의회를 대표하여 '''상하 양원의 법안 처리 일정을 최종 결정한다'''. 양원의 의견이 다를 경우 하원의장이 조율을 시도하고 조율이 안 되면 일정을 강제해서 상하 양원에 법안 재의결을 지시할 수도 있다.[12] 역사적으로 볼 때, 하원은 국민의 대표기관이라는 성격이 강했고, 상원은 각 주정부의 대표기관의 성격을 띠었다. 또한 건국 초기에는 현재처럼 정당의 구속력이 강력하지 않았기 때문에 하원과 상원이 비교적 더 분리되어 있었다. 결과적으로 하원에서 헌법에 명시된 세입 조항을 이용하여 상원에서 시작되는 세출법안을 지속적으로 무시했고, 이게 세대를 넘어 계속 답습되면서 세출법안도 하원에서 시작해야 한다는 관습이 생긴 것이다. 하지만 2021년 기준으로 미국 정치는 건국 초기와 비교할 수 없을 정도로 정당의 구속력이 강해졌기 때문에, 양원이 하원/상원으로 나뉘었다기보다는 민주당/공화당으로 나뉜 형태다. 실제로 2018년 중간선거 이후 민주당이 하원을 차지하자, 상원 공화당 원내대표 미치 맥코널은 이 관습을 무시하고 따로 세출법안을 작성했다.[13] 당내 경선을 거친 각 당의 최종 후보(혹은 무소속)가 본선거에서 최다득표를 하면 당선된다. 현재의 우리나라 공직선거와 거의 같다.[14] 미국 하원의원 보궐선거도 있는데, 하원의원 보궐선거는 대한민국의 옛날 재보궐선거처럼 수시로 치른다. 심지어 중간선거 2개월 전인 9월에 보궐선거를 시행한 적도 있다. 보궐선거로 당선된 하원의원의 잔여 재임기간은 딱 3개월 반.