위헌정당해산제도
1. 설명
대한민국의 헌법이 인정하는 헌정 질서의 자체 보호 수단이자 정당 설립의 자유에 대한 보호 수단 중 하나.'''정당의 목적이나 활동이 민주적 기본질서에 위배될 때에는 정부는 헌법재판소에 그 해산을 제소할 수 있고, 정당은 헌법재판소의 심판에 의하여 해산된다.'''
- 대한민국 헌법 제 8조 4항
헌법적 가치질서를 제거하거나 침해할 목적으로 조직되거나 활동하는 정당을 헌법소송절차에 따라 해산함으로써 정당의 형식으로 조직된 헌법의 적으로부터 오는 상향식헌법침해를 방지하기 위한 헌법내재적 헌법보호수단이다.[1] 대한민국의 헌정질서를 무너뜨릴 위험이 있다고 여겨지는 불순세력이 정당의 형태를 조직하여 활동할 경우, 헌법에 정해진 바 정부가 헌재에 해산을 제소하게 된다.[2] 만일 그 조직이 정당이 아니라 법인, 조합, 기타 결사체일 경우에는 위헌정당해산제도가 작동하지 않으며, 그 대신 형사법이 작동하여 조치하게 된다.
'''위헌정당해산제도에 따라서 해산되지 않으면 정당을 해산할 수 없다'''라는 점 때문에 정당 설립의 자유에 대한 보호수단도 된다.[3][4]
한국에서는 1956년에 경무대 공보실장이던 오재경이 진보당의 정당 등록을 취소해버려서 해산된 바 있으며, 이를 계기로 4.19 혁명 이후 실행된 3차 개헌에서 위헌정당해산제도가 도입되었다. 당시에는 현재처럼 정부가 소추하고 헌법재판소가 심판하는 것으로 규정되어 있었는데, 5.16 군사정변으로 헌법이 무효화되면서 폐지되었다가, 1969년 5차 개헌으로 정당 설립의 자유가 추가되면서 함께 추가되었다. 그 당시에는 헌법재판소가 없어서 대법원이 위헌정당해산심판을 대신 했었다. 이후 7차 개헌으로 헌법위원회가 위헌정당해산심판을 했었고 9차 개헌으로 헌법재판소가 부활하면서 위헌정당해산심판을 맡게 되었다.
이에 비해서 2014년 대한민국의 정당은 헌법재판소의 결정이 나오지 않으면 4년 이내에 총선 혹은 지방선거에 후보를 내기만 하면 강제해산되지 않는다. 이전에는 국회의원 총선거에서 2% 이하의 득표를 할 경우에는 정당등록이 취소되었는데, 이 부분이 위헌결정이 나오면서는 득표율 부진의 이유로 정당은 강제해산 될 수 없다.
2. 딜레마
위헌정당해산제도는 이하의 딜레마로 인하여 쉽게 적용되지 않는다. 우선, 위헌정당 형성 초기에는 정당해산을 하더라도 득보다 실이 더 클 수 있으며, 해당 집단에 대해서 광고효과를 낼 수도 있다.[5]
그러나 위헌정당 형성 후기에는 정당해산을 하더라도 이미 그들이 사회 전반에 깊게 뿌리를 내리고 많은 동조자들을 확보했기 때문에, 그 해산 이후에도 위헌세력이 일소되지 못한다는 다른 문제가 존재한다. 게다가 이렇게 될 경우 해당 정당에 몸담았던 의원들이나 인사들에 대한 향후 조치가 마땅치 않다는 것 역시 문제이다. 또한 이를 통해 생각을 달리하는 사람들이 모여서 조직한 야당을 함부로 해산했다가는 결국 위헌정당해산제도가 민주주의와는 모순되는 야당 탄압용 수단으로 전락할 수 있다는 문제점도 있다. 그리고 이 점 때문에 위헌정당해산심판 그 자체가 해산당하(려)는 정당 입장에선 현 정권을 공격하기 딱 좋은 먹잇감이므로 섣불리 나서기 어렵다.[6]
이러한 문제로 인하여 위헌정당해산제도는 어느 경우에 쓰더라도 그것이 과연 효과가 있을지 장담할 수 없다.[7]
3. 사례
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독일에서는 위헌정당해산제도를 통한 최초의 정당해산 사례가 존재하는데, 위헌정당해산제도의 탄생 배경 자체가 나치 독일에 대한 반성으로 생긴 서독 기본법의 방어적 민주주의 관련 조항에 직접적인 근거가 있는 만큼 당연한 일이다.[8] 현재의 독일 기본법(Grundgesetz) 하에서 두 건의 판결이 있었는데, 판례는 Vgl. BVerfGE 2, 1; 5, 85; 6, 300. 해산된 정당은 각각 "사회주의제국당"(1952년), 그리고 "독일 공산당"(1956년) 이다. 이 가운데 사회주의 제국당은 나치당의 후신인 정당이었고, 2016년 현재 위헌정당 해산문제에 걸려 있는 독일민족민주당 역시 마찬가지 정당이다. 독일 공산당은 동독의 사회주의통일당 및 소련과 연계된 공산주의 세력이기 때문에 해산되었다. 최근 독일 연방헌법재판소 판결에서도 ‘자유의 한계"를 들며 “체제 변경의 자유는 개인의 자유에 속하지 않는다”고 극단주의 성향 좌파당 의원에 대한 감시가 합헌이라고 판결했다.
스페인에서도 2003년에 ETA와 연계된 바스크 분리주의 정당 "바타수나"에 대해 해산 명령을 내린 바 있다.#
태국의 경우 2007년 잉락 친나왓의 오빠인 탁신 친나왓 총리가 이끄는 타이락타이 연합이 쿠데타로 전복되자 이 당을 5월 30일 군법재판소에서 선거법 위반으로 해산하였고, 뒤이어 총선거로 압승한 민중권력당 마저 선거법 위반으로 해산되었다. 2008년에는 찻타이와 마치마티파타야가 선거법 위반으로 해산되었으며 이후 2020년 2월 21일 미래전진당이 헌법재판소에서 선거법 위반으로 해산되면서 태국 정당사에서 5번째 사례가 되었다. 이후 미래전진당은 행동전진당이 되면서 사실상 후계정당이 된다.
국내의 경우 판례는 2014년 통합진보당 위헌정당해산 사건(2013헌다1) 단 하나 뿐이며, 당시 위헌정당해산제도가 처음으로 적용되어 헌법재판소에 해산이 제소되었다. 그리고 12월 19일, 헌재가 통합진보당의 해산을 결정하여, 대한민국은 독일, 스페인, 터키, 태국, 이집트에 이어 세계에서 6번째로 위헌정당해산제도를 통해 정당 해산을 실시한 나라가 되었다. 정당 해산이 독재자 혹은 독재 권력에 의해 정적 탄압 등의 용도로 남용되지 않는다는 최소한의 안전장치가 존재하는 민주국가로서는 독일, 스페인에 이어 세 번째.#
4. 정당해산심판
정당해산심판의 심판절차에 관하여는 헌법재판소법에 특별한 규정이 있는 경우를 제외하고는 헌법재판의 성질에 반하지 아니하는 한도에서 민사소송에 관한 법령을 준용한다(헌법재판소법 제40조 제1항).
이에 대해서는 통합진보당이 헌법소원심판을 제기한 바 있으나, 헌법재판소는 위 규정이 공정한 재판을 받을 권리를 침해하는 것이 아니라고 보았다(헌재 2014. 2. 27. 2014헌마7 결정).
4.1. 정당해산심판의 청구
정당의 목적이나 활동이 민주적 기본질서에 위배될 때에는 정부는 국무회의의 심의를 거쳐 헌법재판소에 정당해산심판을 청구할 수 있다(헌법재판소법 제55조). 즉 문언상 해산심판의 청구는 재량행위이지 기속행위는 아니다.
정당해산심판의 청구서에는 다음 각 호의 사항을 적어야 한다(같은 법 제56조).
- 해산을 요구하는 정당의 표시
- 청구 이유
헌법재판소장은 정당해산심판의 청구가 있는 때에는 그 사실을 국회와 중앙선거관리위원회에 통지하여야 하는데(헌법재판소법 제58조 제1항), 이 때에는 정당해산심판청구서 부본을 붙여야 한다(헌법재판소 심판 규칙 제66조 제1항).
사건번호는 '헌다'를 쓴다. 예) 2013헌다1
4.2. 가처분
헌법재판소는 정당해산심판의 청구를 받은 때에는 직권 또는 청구인의 신청에 의하여 종국결정의 선고 시까지 피청구인의 활동을 정지하는 결정을 할 수 있다(헌법재판소법 제57조).
위 규정에 대해서도 통합진보당이 헌법소원심판을 제기한 바 있으나, 헌법재판소는 위 규정이 정당활동의 자유를 침해하는 것이 아니라고 보았다(헌재 2014. 2. 27. 2014헌마7 결정).
헌법재판소장은 가처분결정을 한 때에는 그 사실을 국회와 중앙선거관리위원회에 통지하여야 하는데(헌법재판소법 제58조 제1항), 이 때에는 가처분결정서 등본을 붙여야 한다(헌법재판소 심판 규칙 제66조 제1항).
4.3. 심리
정당해산의 심판은 구두변론에 의한다(헌법재판소법 제30조 제1항).
4.4. 결정 등
정당해산의 결정을 하는 경우에는 재판관 6명 이상의 찬성이 있어야 한다(헌법재판소법 제23조 제2항 제1호).
헌법재판소장은 정당해산심판의 심판이 종료한 때에는 그 사실을 국회와 중앙선거관리위원회에 통지하여야 하는데,(헌법재판소법 제58조 제1항), 이 때에는 종국결정 등본을 붙여야 한다(헌법재판소 심판 규칙 제66조 제1항).
정당해산심판의 청구의 취하가 있는 때에도 정당해산심판청구서 취하서 부본을 붙여 통지하여야 한다(같은 항).
4.5. 정당해산 결정의 효력 등
정당해산을 명하는 결정서는 피청구인 외에 국회, 정부 및 중앙선거관리위원회에도 송달하여야 한다(헌법재판소법 제58조 제2항). 이에 따라 정당해산을 명하는 결정서를 정부에 송달할 경우에는 법무부장관에게 송달하여야 한다(헌법재판소 심판 규칙 제66조 제2항).
정당의 해산을 명하는 결정이 선고된 때에는 그 정당은 해산되며(같은 조 제59조), 정당의 해산을 명하는 헌법재판소의 결정은 중앙선거관리위원회가 정당법에 따라 집행하는데(헌법재판소법 제60조), 구체적으로는 다음과 같다.
헌법재판소의 해산결정의 통지가 있는 때에는 중앙선거관리위원회는 그 정당의 등록을 말소하고 지체 없이 그 뜻을 공고하여야 한다(정당법 제47조). 또한, 헌법재판소의 해산결정에 의하여 해산된 정당의 잔여재산은 국고에 귀속한다(정당법 제48조 제2항).
정당이 헌법재판소의 결정으로 해산된 때에는 해산된 정당의 강령(또는 기본정책)과 동일하거나 유사한 것으로 정당을 창당하지 못하며(정당법 제40조. 대체정당의 금지), 헌법재판소의 결정에 의하여 해산된 정당의 명칭과 같은 명칭은 정당의 명칭으로 다시 사용하지 못한다(정당법 제41조 제2항).
그 밖에, 헌법재판소의 결정에 따라 해산된 정당의 목적을 달성하기 위한 집회 또는 시위도 금지된다(집회 및 시위에 관한 법률 제5조 제1항 제1호).
5. 기타
- 2017년는 자유한국당에 대한 위헌정당해산심판 청구 주장이 청와대 홈페이지에 올라와 소년법[9] 폐지 등과 함께 추천순 5~7위권에 등재된 바 있다.(경향신문, GO발뉴스)
- 2019년에는 선거법 개정법안 패스트트랙 등재 등으로 인해 여야 간 갈등이 극에 달하자 자유한국당에 대해 정당해산을 청구하라는 국민청원이 올라왔으며, 이에 대응해 더불어민주당에 대해서도 정당해산을 청구하라는 국민청원이 올라왔다. 해당 국민 청원에 대한 답변은 6월에 올라왔는데, 정부가 해산심판 회부권한은 있지만 선거로 심판하는 것이 바람직하다는 것이 요지였다. 2019년 정당해산심판 청구 국민청원 참조.
6. 관련 저서
[1] 허영, p.91. 이하 서술된 내용에 대해서는 동 저자의 《한국헌법론》(9/e)을 출처로 함.[2] 헌법이 열거하고 있는 국무회의 심의 대상이므로, 국무회의 심의를 거친다. 헌법재판소 심판 규칙 역시 증빙서류를 덧붙여 심판을 청구하도록 규정한다.[3] 민주국가와 독재국가를 막론하고 위헌정당해산제도가 존재하지 않고 대신에 정당을 여타 단체와 같은 결사체로 취급해 실정법을 위반하면 해산해버릴 수 있도록 규정한 나라들이 많다. 물론 정상적인 민주국가라면 그 '실정법 위반'이란 적어도 무력을 통한 반란 기도나 테러 정도는 되어야 한다. 예를 들어 일본의 경우 '파괴활동방지법'을 통해 무력 봉기를 시도한 정당을 해산할 수 있도록 조치하고 있다.[4] 한국은 선거 결과에 따라 정당을 해산하던 당시까지는 정당을 해산할 수 있는 둘뿐인 제도였다.[5] 이를 간혹 스트라이샌드 효과(streisand effect)라고도 한다. 영화배우 바버라 스트라이샌드가 자기 집이 찍힌 사진을 사생활 침해라며 삭제할 것을 요구했지만, 이 때문에 도리어 대중의 관심이 커져 그 사진이 일파만파 퍼져나갔던 일에서 유래한다.[6] 특히 일당우위제인 국가들조차 정부와 여당이 야당들과의 관계가 나쁘지만 야당해산만은 함부로 하지 못하고 있다.[7] 무엇보다 지지층은 어찌할수가 없어 해산시킨다해도 비슷한 성향의 정당이 나올수 있기 때문이다.[8] 굳이 거슬러 올라가면 프랑스 대혁명 당시까지 거슬러 올라가긴 하지만, 해당 발언은 문제가 있어서 일종의 경구로만 남았고, 방어적 민주주의가 본격적으로 제시된 것은 나치 독일에 대한 반성으로부터이다.[9] 올린 사람의 착오로 청소년보호법이라 되어 있다.