개헌
1. 개요
改憲 / 憲法改正
'''개헌''' 또는 '''헌법개정'''은 헌법전이 정한 절차에 따라 헌법의 동일성을 유지하면서 헌법전의 내용을 수정·삭제·추가하는 것을 의미한다. 헌법개정은 기존의 조항을 그대로 둔 채 개정조항만을 추가하여 나가는 증보형식 유형(amendment)와 기존의 조항을 수정·삭제하거나 개정조항을 삽입하는 유형(revision)으로 구분된다. 대한민국을 포함하여 세계 대다수의 국가는 헌법개정에 있어서 후자의 방식을 선택하고있지만, 미국과 대만같은 국가들의 경우 전자의 유형을 채택하고있다. 논외로, 헌법은 개정의 난이도에 따라 경성헌법과 연성헌법으로 분류하는데, 자세한 내용은 여기를 참고.
2. 사례
2.1. 한국의 사례
개헌에 대한 역사는 '''대한민국 헌법/역사''' 문서를, 동시대에 언급되는 개헌 논의는 '''10차 개헌''' 문서를 참조. 2017년 기준 대한민국헌법의 번호가 10호인데, 이 말은 초대헌법에서부터 헌법 개정이 9차례 있었다는 뜻이다. 헌법이 크게 바뀌면 국가의 기본 틀이 바뀐 것과 동일하기 때문에 관습적으로 개헌을 기준으로 몇 번째 공화국인지를 정한다.
대한민국 헌법 제10장은 개헌이 확정되기 위하여 필요한 절차를 규정하고 있다. 그 내용은 다음과 같다.
130조에 따르면, 한국에서 개헌은 국회의원 3분의 2의 찬성과 국민투표 과반의 찬성을 얻어야 시행가능한, 가장 복잡한 입법활동이다. 이는 헌법을 마음대로 개정하여 독재로 빠지는 일을 막기 위함으로, 국민투표제를 통한 직접민주주의를 도입하여, 개헌에 대한 선택과 책임을 국민에게 직접적으로 부여하고 있다.'''대한민국 헌법 제128조''' ① 헌법개정은 국회재적의원 과반수 또는 대통령의 발의로 제안된다.
②대통령의 임기연장 또는 중임변경을 위한 헌법개정은 그 헌법개정 제안 당시의 대통령에 대하여는 효력이 없다.
'''대한민국 헌법 제129조''' 제안된 헌법개정안은 대통령이 20일 이상의 기간 이를 공고하여야 한다.
'''대한민국 헌법 제130조''' ① 국회는 헌법개정안이 공고된 날로부터 60일 이내에 의결하여야 하며, 국회의 의결은 재적의원 3분의 2 이상의 찬성을 얻어야 한다.
②헌법개정안은 국회가 의결한 후 30일 이내에 국민투표에 붙여 국회의원선거권자 과반수의 투표와 투표자 과반수의 찬성을 얻어야 한다.
③헌법개정안이 제2항의 찬성을 얻은 때에는 헌법개정은 확정되며, 대통령은 즉시 이를 공포하여야 한다.
매번 총선마다 '''개헌선''' 혹은 '''개헌저지선'''이 언급되곤 한다. 2012년 제19대 국회의원 선거 이후 지금까지의 국회의원 수는 300명이기 때문에, 위의 법 조항을 따르면 '''개헌선'''은 최소 200석 이상이며, '''개헌저지선'''은 최소 101석 이상이다.[1] 자세한 사항은 해당 문서 참조.
한편, 뉴스나 언론에서 쟁점화되는 '개헌'이 보도될 때, 흔히 이는 위에서 언급된 포괄적 의미의 개헌이 아니고 실질적인 개헌안을 가리키는 '특정 헌법에 대한 수정건'를 의미한다.[2] 그럼에도 쭉 이어져온 이슈이기 때문에 부연설명없이 간단하게 '개헌'이라고만 짧게 언급되는 경우가 많은 편.
2.2. 일본의 사례
일본의 경우 1947년 대일본제국 헌법이 일본국 헌법으로 개정된 이래로 현재까지 단 한차례의 개헌도 없었다. 하지만 아베 신조 2차 내각 하에서 집권 자유민주당과 연립여당 공명당, 군소 극우정당 사이에서 개헌논의가 활발하게 진행되고 있는데, 사실상 전쟁포기와 군대를 두지 않는다는 문장을 명시한 규정인 일본국 헌법 9조를 고치려는 것이기에 국내외로 논란이 있다.
2010년대 아베 신조 내각하에서 자민당의 1차 개헌 계획안이 공개된 적이 있는데, 이 안엔 9조 무력화는 물론이고 천황을 일본국의 상징에서 실질적인 국가원수로 격상시키는 내용을 담고 있다. 게다가 일본 국민의 기본권 등이 상당부분 후퇴한 안이라 평가받아 심지어 자민당 내부에서도 논란이 되었다. 논란을 의식했는지 일단은 계획안일 뿐이라는 입장이다.
개헌을 위해선 해당 개헌안에 대해 중의원과 일본 참의원 양원 각각에서 총 의원의 2/3를 넘는 찬성이 필요하고, 그 의결 뒤에 국민투표를 통해 찬반을 물어야 한다. 이 점은 단원제 / 양원제 차이를 제외하고는 한국과 비슷해 보일 수 있지만, 국민투표에서 한국이 유권자 과반의 투표 및 과반의 찬성을 요구하는 반면, 일본은 투표율에 상관 없이, 단순히 과반수의 찬성 투표만 얻으면 개헌이 가능하다는 점에서 한국과 다르다. 예를 들어, 국민투표의 투표율이 40%, 찬성률이 70%인 경우, 한국에선 부결로 보지만, 일본에선 가결로 본다.
또한 한국은 개헌안의 발의 자체는 대통령도 가능하나, 일본은 의회 이외의 주체는 발의할 수 없다. 마지막으로, 한국은 대통령 중심제라 개정 헌법 공포를 대통령이 하지만, 일본은 입헌군주제라 천황이 한다. 물론 천황은 신헌법 제정 이후 국가와 국민 통합의 상징으로만 남아 국정에의 권한이 전혀 없으므로 개헌 과정에 1도 개입할 수 없다. 공포도 의무적으로 해야 한다.
2.3. 미국의 사례
건국 헌법에 새로운 조항을 추가하는 방식으로 헌법을 고쳐왔기 때문에 원문은 아직까지 바뀐 적이 없다. 추가된 항목을 Amendment라고 하는데, 이를 우리나라에서는 수정헌법이라고 한다. 수정헌법을 무효화하는 것도 수정헌법으로 한다. 대표적인 예로는
- 1조: 국교(종교)를 정하는 법률 제정 금지 등
- 2조: 총기로 무장할 권리
- 13조: 노예제와 비자발적 봉사 금지
- 18조: 술 제조, 수송, 판매 금지
- 21조: 18조 폐지
미국 연방헌법 수정은 세계적으로도 고치기 어렵다고 평가받고 있고, 실제로도 이 복잡한 절차 때문에 건국이래에 통과된 수정헌법은 총 27개이며, 통과되기까지의 시간도 오래 걸리기로 유명하다. 2020년 기준으로 가장 오랜 기간에 걸쳐 통과된 수정헌법은 수정헌법 27조로, 통과되기까지 총 202년 223일이 걸렸다.
2.4. 중국의 사례
중화인민공화국은 1954년에 처음으로 헌법을 제정하고 1975년, 1978년, 1982년에 개헌을 한 바 있다. 현행 헌법은 1982년에 제정된 것이며 큰 틀은 이 당시 제정한 헌법을 따르지만 1988년, 1993년, 1999년, 2004년, 2018년에 몇 개 조항을 수정한 바 있다. 앞서 네 번의 수정은 자본주의로 경제체제를 전환하는 법적 근거를 마련하기 위한 것이고 2018년의 경우 주석의 3선 제한을 철폐하는 것이다.
공산주의 국가는 대부분 일당제를 채택하고 있기 때문에 국가정당인 공산당의 당헌 혹은 당규가 실질적으로 헌법보다 더 높은 지위를 차지하고 헌법의 위상은 상대적으로 떨어지며, 따라서 개헌도 법률 고치듯이 상대적으로 간단하게 이루어진다. 중국도 마찬가지로, 전인대에서 수정안이 통과하기만 하면 된다.
2.4.1. 홍콩과 마카오의 기본법
중국의 특별행정구인 홍콩의 헌법 역할을 하는 홍콩기본법과 마카오의 헌법 역할을 하는 마카오 기본법은 중국으로 편입 즉시 발효되어 50년간 효력을 가지며 이 전에 기본법을 개정 또는 연장하여 효력을 연장시킬 수 있다. 하지만 중국 공산당 측에서는 전국인민대표대회 승인 없이 기본법을 개정할 경우 무효로 간주한다고 밝힌 바 있으므로 홍콩, 마카오의 개헌은 사실상 본토의 승인을 받아야 한다.
2.5. 대만의 사례
대만의 경우 부칙에 해당하는 증보수정조문을 이용해 개헌을 실시하고 미국과 마찬가지로 본문을 직접 수정하지는 않고 있다. 국민대회의 경우 실질적으로는 혁파되었으나 아직 본문조항에는 남아있다.
타이완 독립운동 지지자의 경우 현행 중화민국 헌법을 타이완 공화국 헌법으로 개헌하자고 주장하기도 한다.
3. 관련 문서
[1] 재적의원이 300명일 때를 기준으로 한다. 보통 개원 이후, 의원직 상실 등으로 인해 재적의원 수가 내려가는 경우가 종종 있다.[2] 예를 들어 '개헌을 막아야 합니다.'라고 하면 '헌법을 고치지 못하게 하자.'가 아니고 현재 추진중인 개헌안을 막아야 한다는 뜻.[3] 그러나 50개의 주정부의 주의원들 전체가 모여서 수정안을 작성하고 발의하는 건 현실적으로 불가능에 가깝기 때문에, 2020년 기준으로 헌법제정회의를 통해서 발의된 수정안은 단 한 개도 없다. 덕분에 이 헌법제정회의의 권한이 얼마나 강력한지는 아무도 모르며, 법학자들 사이에서도 의견이 갈리고 있다. 일부는 헌법제정회의는 회의를 열기 위해서 발의된 수정안에 대해서만 논의할 수 있다는 의견이고, 다른 쪽에서는 헌법제정회의가 일단 세워지면 이 회의에서 논할 수 있는 주제에는 제한이 없으며 통과할 수 있는 수정안도 무제한이라는 것이다.[4] 현대에 와서는 보증 절차는 상징적인 절차에 불과하며 상황에 따라서 대통령이 직접 보증하기도 한다.