10차 개헌
1. 개요
'''10차 개헌'''이란 9차 개헌에 의한 현행(제10호) 헌법을 개정하기 위한 일련의 과정을 말한다. 다음 개헌이 확정될 시 10차 개헌, 제11호 헌법이라고 불릴 것이다.
2. 대한민국 제7공화국
10차 개헌을 통해 '''헌정체제의 현저한 변혁'''이 이루어질 경우, 그때부터는 '''"제7공화국"''' 혹은 (개헌 연도를 딴) '''"20XX년 체제"'''라고 불릴 것이다.
제1공화국 이승만 정부 시기의 발췌개헌과 사사오입 개헌, 제3공화국 박정희 정부의 3선 개헌 등은 대통령의 선출과 임기에 관련한 일부 개헌이 위주였기 때문에 별도의 공화국으로 분리되지 않았다. 단, 10월 유신은 제3공화국 헌법의 중단과 동시에 체제의 현저한 변혁이 이루어졌기에 제4공화국으로 별도 분리되었다.
10차 개헌의 경우 직접민주주의에 대한 관심 및 국민들의 정치참여가 활발해지면서 국민들이 인터넷을 중심으로 개헌안을 내고 있으며, 만약 국민 개헌안이 헌법 개정 과정에서 다 받아들여진다고 가정한다면 제7공화국이 됨은 확실하다. 참고로 이 문서는 제7공화국으로 검색해도 들어올 수 있다.
허나 직접민주주의 체제로의 "현저한 변혁"이 이루어진다는 보장이 없기에 제6공화국 체제를 이어나갈수도 있다.
다만 가령 흡수통일이 이루어져 아예 별개의 새 국가가 들어서는 게 아니라 대한민국 정부가 북한을 흡수한 채 이어진다면 그 때에는 헌법개정이 필요할테고 "현저한 변혁"이 이루어질테니 그 경우 7공화국이 될 수도 있겠다.
3. 상세
현행 헌법도 기존 군부 정권 체제에서의 결함이나 모호한 부분이 일부 있는 것은 사실이다. 그러나 헌법이나 법률 조항을 볼 일이 상대적으로 적은 국민들은 헌법 개정에 큰 관심을 보이지 않았고, 쟁점이 쟁점이다보니 국회의원들의 찬성표가 잘 모이지 않아 개정안 발의부터 난항을 겪어왔다. 그나마 개헌에 대한 논의도 권력구조와 대통령, 국회의 임기 문제에 관련된 것들이 태반이다.
이를 단적으로 보여주는 것이, 개헌과정상 국민투표가 필수적인데 헌법 불합치 판정이난 국민투표법을 개정하지 않아 2016년 1월 1일부로 국민투표 선거인 작성이 불가능해졌음에도 입법부는 관심이 없다.
본격적인 논의를 위해 대한민국 국회에서는 2016년 12월 29일, 헌법개정 특별위원회를 출범시켰으며, 2018년 1월 1일에는 헌법개정 및 정치개혁 특별위원회로 확대 개편을 했다. 산하에 자문위원회를 두었으며, 국민의 참여를 돕기 위해 국민과 함께하는 개헌 사이트를 통해 여론을 수렴했다. 이를 통해 만들어진 개헌안은 국회안의 바탕이 될 예정이다.
2018년 2월 13일, 국회에서의 합의가 늦어지자 국회에서의 논의와 별개로 정부는 정책기획위원회 산하에 국민헌법자문특별위원회를 설치하여 대통령안을 준비했다. 역시 주요 헌법 개정 안건 이해를 돕기 위해 내 삶을 바꾸는 개헌, 국민헌법 사이트를 통해 여론을 수렴했다. 이를 통해 만들어진 개헌안은 정부안의 바탕이 될 예정이다.
4. 역사
의외로 6공화국 헌법에 대한 개헌 논의 즉 10차 개헌 논의는 생각보다 빨리 시작되었다. 가장 먼저 벌어진 개헌 논의는 1990년 3당합당 당시로 당시 3당의 수장이었던 노태우, 김영삼, 김종필은 합당을 하면서 기존의 대통령제를 의원내각제로 개헌할 것을 합의한 비밀 각서를 작성했다가 흐지부지된 일도 있었다.[1] 이후에도 개헌 논의는 여야를 가리지 않고 (특히 법학자들 중심으로) 많이 나왔다.
15대 대선에서 국민의 정부는 이른바 새정치국민회의와 자유민주연합의 "DJP 연합"으로 집권했고, 당시 자민련의 연합 전제가 내각제 개헌이었기에 대선에서도 이를 공약하고 있었다. 하지만 신한국당과 민주당(1995년)이 합당해서 이뤄진 한나라당이 과반을 넘는 관계로, "의석 빼내기"를 시도했음에도 개헌선에 한참 미달했다. (초기 계획대로라면 내각제 개헌 후 치러졌어야 할) 16대 총선에서 연합공천 실패, 지역구 의석 축소, 비례대표제 도입 무산과 남북정상회담 발표에 따른 영남표의 결집으로 연립여당의 의석수가 과반에 미달하고, 이 전후로 두 차례 양당이 갈라서면서 개헌논의는 사실상 쫑났다.
참여정부 이후로는 대통령이 주로 임기 말이 되어 국정 장악력이 떨어질 때 개헌 이슈를 들고 나와 차기 대선 주자들이 자기가 대통령되면 하겠다고 반대하고, 당선된 이후에는 국정 운영을 위해 개헌 논의를 고사시키는 패턴이 반복되어왔다.[2] 단순히 대통령의 정치공학적 계획만은 아니어서, 총선과 대선이 20년 만에 가장 가까운 시기(5개월)에 치러지는 2008년과 같은 해에 치러지는(8개월) 2012년은 사실상 대통령이나 국회의원의 임기단축 없이 선거를 치를 수 있는 기회였다. 이론적으로는 이런 시기를 다시 만나려면 최소 2028년까지 10년을 기다려야한다.
그러다 2012년 18대 대선에서 개헌이 다시 이슈로 등장하고, 당시 박근혜 후보는 당선되면 4년 중임제로 개헌하겠다는 입장을 밝혔지만, 당선된 후 국정 추진력에 영향력을 줄 수 있음을 우려하였는지 개헌 논의를 한동안 차단해왔다. 이러한 영향인지 2013년 4월 12일 여야가 개헌 논의 기구를 구성하기로 합의하였으나 결국 무산되었다.
제19대 국회 내에서는 "개헌추진 국회의원 모임"에 절반 이상의 의원들이 소속되어 있어 개헌의 불씨는 사그라들지 않았다. 그러나 정당별로, 정파별로 유불리와 이념에 따라 추구하는 바가 조금씩 달라 합의가 잘 이루어지지 않고 있었다. 비박(친이)계 좌장인 이재오 의원이 개헌전도사를 자청하며 다시 개헌을 주장하고 나섰으나 별 논의가 진전되지 못했다. 대체적인 여야 정당의 개헌흐름은 대통령의 권한을 축소하는 이원집정부제(책임총리제)나 의원내각제 식의 분권형 개헌의 흐름으로 보여지고 있다.
그러다가 2016년 20대 총선이 20년 만의 3당체제로 결론나면서 개헌 논의는 재개되었다. 2016년 6월, 제20대 국회가 개원하면서 전반기 국회의장인 정세균 의장이 다시 개헌논의에 불을 지폈다. 그리고 2016년 10월 20일 정계복귀를 선언한 손학규 전 민주당 대표도 제7공화국을 언급하며 개헌론에 불을 지폈고, 이에 화답이라도 하듯 2016년 10월 24일 개헌에 부정적이던 박근혜 대통령도 임기 말이 되자 후술되어있듯 직접 개헌논의를 언급했다. 박 대통령은 국정 장악력의 상실이 불보듯 뻔한 시점에 와서야 개헌을 화두로 던졌지만 결과는 알다시피...[3]
한편 이런 여야 간 개헌 논의와는 별도로 한국의 진보정당에서는 과거부터 자체적으로 진보적 아젠다를 내걸고 개헌을 공약으로 내세워왔다. 2012년 대통령 당시에는 '''2013년 체제''' 등으로 회자되기도 했다. 애초에 구 민주노동당의 2007년 대선후보 경선에서 노회찬 후보의 캐치프라이즈가 '''제7공화국'''이었다. 진보세력 내에서도 현 87년 체제를 종식하고 새로운 체제를 열자고 주장하는 사람들이 있다.
4.1. 관련 대통령들의 발언
임기 중 대통령 중임제 도입이나 정경유착의 온상이 될 내각제 채택을 위한 개헌, 또는 어떤 형태의 개헌도 단호히 반대할 것이다.
생각해 본 적이 없다. 지금은 경제를 살리고 민생을 안정시키는 데 온 국민이 뜻과 힘을 모아야 할 때이며 불필요한 논란으로 내부의 힘을 낭비해선 안 된다. [4]
김대중, 2001년 10월 기자회견에서 개헌의 필요성에 대해 묻자
국민적 합의 수준이 높고 시급한 과제에 집중해 헌법을 개정하는 것이 필요하다는 판단에서 대통령 4년 연임제 개헌을 제안한다.
노무현, 2007년 1월 9일 대국민특별담화에서 이른바 "원포인트 개헌론"을 제안하며
참 나쁜 대통령이다. 국민이 불행하다. 대통령 눈에는 선거밖에 안 보이느냐. 민생경제를 포함, 총체적인 국정위기를 맞고 있고 선거가 일 년밖에 남지 않은 시점에서 개헌논의를 하면 '''블랙홀'''처럼 모든 문제가 빨려 들어갈 수 있다.
나쁜 대통령은 자기를 위해 개헌하는 대통령.[6]
현행 헌법이 변화된 시기에 맞지 않는 부분이 많다. 이왕 개헌 논의를 하려면 정략적이 아닌 국운 융성을 위해 당에서 제대로 해보라.
이명박, 2011년 1월 한나라당 지도부와의 비공개 만찬회동에서
저는 집권 후 4년 중임제와 국민의 생존권적 기본권 강화 등을 포함한 여러 과제에 대해 충분히 논의하고 국민적 공감대를 확보해서 도움이 되는 개헌을 추진해 나가겠습니다.
박근혜, 2012년 11월 6일 발표한 정치쇄신안 중에서
민생이 어렵고 남북관계도 불안한 상황에서 개헌 논의를 하면 '''블랙홀'''이 될 가능성이 있다.
지금 우리에겐 그 어떤 것도 '경제 살리기'를 우선할 수 없다. 개헌 논의 등 다른 곳으로 국가역량을 분산시키면 또 다른 경제의 '''블랙홀'''을 유발시킬 수 있다.
박근혜, 2014년 10월 6일 청와대 수석비서관회의에서
지금 우리 상황이 '''블랙홀'''같이 모든 것을 빨아들여도 상관없는 정도로 여유있는 상황인가. 개헌을 외치는 사람들이 개헌을 생각할 수 없게끔 몰아간다. 청년들은 고용절벽에 처해서 하루가 급한 상황에서 이러한 것을 풀면서 말해야지 국민 앞에 염치가 있는 것이다. (경제가) 발목 잡히고 나라가 한 치 앞이 어찌될지 모르는 상황에서 개헌을 말하는 건 입에 떨어지지 않는다.
박근혜, 2016년 1월 13일 신년 기자회견에서
임기 내에 헌법 개정을 완수하기 위해 정부 내에 헌법 개정을 위한 조직을 설치해서 국민의 여망을 담은 개헌안을 마련하도록 하겠습니다.[7]
5.18 정신을 헌법전문에 담아 개헌을 완료할 수 있도록 이 자리를 빌어서 국회의 협력과 국민들의 동의를 정중히 요청드린다.
4.2. 참여정부의 원 포인트 개헌안
'원포인트 개헌론'에 대한 후속 대책으로 당시 정부가 내놓은 헌법 개정 시안. 개헌 담화 발언 전문대통령과 국회의원의 임기를 일치시켜 국정혼란과 갈등 요인을 제거하고, 대통령과 국회가 보다 책임 있게 국정에 임하도록 해야 합니다. 대통령과 국회의원의 임기불일치는 여소야대 정치구조를 만드는 주요 요인이기도 합니다. 민주주의가 확고하게 뿌리내린 오늘의 한국 현실에서, 국정을 책임지고 일하는 세력보다 반대하는 세력이 다수를 형성하는 것이 결코 바람직한 구조는 아닙니다. 변화의 속도가 국가의 성패를 좌우하는 시대에 중대한 국가적 과제와 민생 과제들이 지체되고 결론을 내리지 못하는 상태가 지속됩니다.
노무현, 2007년 3월 헌법 개정 시안을 발표하며
이 당시 제안했던 개정 시안의 핵심은 대통령과 국회의원의 '''임기 일치'''다.[8] 헌법 내용 중 다른 부분은 건드리지 말고 임기 부분만 고치자고 해서 '원 포인트' 개헌이라 불렀다.
특히 2007년 개헌의 경우는 4년 중임제 개헌안이 통과되어도 노무현 대통령 본인의 재출마는 불가능했고[9] , 대통령 임기와 국회의원 임기가 모두 2008년 상반기에 끝나기 때문에[10] 3번 안처럼 2008년 2월에 대선과 총선이 동시에 치러질 경우 현역 국회의원은 4년이라는 임기를 보장받고, 차기 대통령은 비록 임기는 1년 줄어들긴 해도 자신의 능력에 따라 중임이 가능하다는 장점이 있었다. 이 후 논의되는 개헌 내용과는 다소 거리가 있을 수도 있지만, 당시엔 그나마 큰 반대없이 여야 상당수가 공감할 만한 수준에서 이뤄진 것이었다.[11]
하지만 당시 노무현 대통령은 열린우리당의 주류인 '천, 신, 정'과 불화를 빚으며 그들로부터 열린우리당 탈당을 종용받을 정도로 정치권의 은따(...)신세였으니 씨알이 먹힐 리가 없었고, 이로 인해 이 원포인트 개헌안조차 다음 정권으로 미루자는 여론 속에 흐지부지된다. 그리고 그 다음 정권인 MB정부에서도 개헌이 불발되면서 박근혜 정부의 막이 오른다(...)
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4.3. 박근혜 정부의 개헌 제안
2016년 10월 11일 새누리당 김성태 의원은 2017년 4월 재보궐선거 당일 국민투표를 같이 하는 것을 목표로 개헌을 추진하자고 말했다. #우리 정치는 대통령 선거를 치른 다음 날부터 다시 차기 대선이 시작되는 정치체제로 인해 극단적인 정쟁과 대결구도가 일상이 되어버렸고, 민생보다는 정권창출을 목적으로 투쟁하는 악순환이 반복되고 있습니다. 대한민국의 발전을 가로막는 구조적 문제를 해결하고 국가적 정책현안을 함께 토론하고 책임지는 정치는 실종되었습니다.
고심 끝에, 이제 대한민국의 지속가능한 발전을 위해서는 우리가 처한 한계를 어떻게든 큰 틀에서 풀어야 하고 저의 공약사항이기도 한 '''개헌논의를 더 이상 미룰 수 없다는 결론'''에 도달했습니다.
대립과 분열로 한 걸음도 나가지 못하는 지금의 정치 체제로는 대한민국의 밝은 미래를 기대하기 어렵습니다. 이제는 1987년 체제를 극복하고 대한민국을 새롭게 도약시킬 2017년 체제를 구상하고 만들어야 할 때입니다.
정파적 이익이나 정략적 목적이 아닌, 대한민국의 50년, 100년 미래를 이끌어 나갈 미래지향적인 2017 체제 헌법을 국민과 함께 만들어 가길 기대합니다.
그리고 이로부터 약 2주 후인 2016년 10월 24일, 개헌에 대해 줄곧 부정적인 입장을 취해오던 박근혜 대통령이 시정연설을 위해 방문한 대한민국 국회의사당에서 직접 임기 내 개헌완수를 천명하며 2017년 개헌을 위해 국회에서도 준비해달라고 공식요청했다. # 이에 대해 새누리당은 매우 시기적절한 제안이었다며 환영한 반면, 더불어민주당과 국민의당은 개헌은 필요하지만 박근혜-최순실 게이트에 대한 의혹이 심화되고 있는 와중에 개헌론을 꺼내든 것은 영 좋지 않은 타이밍이라며 신중한 반응을 보였다. #
하지만 개헌안이 제안된 지 '''채 12시간도 지나지 않아''' JTBC 뉴스룸에서 특종으로 박근혜-최순실 게이트와 관련한 '대통령 연설문 유출 관련 물증 확보 보도'를 했고, 이른바 "순실개헌"으로 규정되면서 개헌논의가 거의 중단되었다. # 그리고 다음날인 2016년 10월 25일 박근혜 대통령 대국민 사과가 발표되었다. 심지어 박근혜 대통령의 개헌안 발표를 박근혜-최순실 게이트와 연관시켜 비꼰 만평까지 나왔다. #
애초 개헌 연설의 목적 자체가 당일 JTBC가 박근혜-최순실 게이트를 보도할 예정이라는 것을 알고 그 전에 선수를 쳐서 박근혜-최순실 게이트를 묻으려는 시도였을 수 있다는 의혹이 제기되기도 했다. #[12] 하지만 결과는 뭐 다들 알다시피... 이로 인해 향후 개헌 논의는 박근혜-최순실 게이트가 좀 가라앉아야 제대로 된 논의가 시작될 수 있는 상황이였으나 문제는 당시 대통령이였던 박근혜가 옆나라의 모 총리처럼 개헌논의를 철저하게 정치적으로 악용한 것이 드러남에 따라 개헌 논의 자체를 삐딱하게 보는 시각이 증가했었다.
참고로 박근혜 대통령의 개헌 발언 당일 일부 진보, 리버럴 성향 정치권에서는 "저거 박근헤 대통령이 계엄을 개헌으로 잘못 말한 거 아니냐?" 라는 조소까지 나오던 상황이었는데, 이게 아예 근거가 없진 않았다. 추미애 등 민주당 일부 의원들이 관련 정보를 입수하였고 이것이 민주당원들 중심으로 정보가 퍼졌던 것. 결정적으로 문재인 정부 이후 기무사의 기밀문건이 공개되면서 일부 사실로 드러났다. 문건은 치안유지 계획이라고 적혀있지만 병력 배치 등을 보면 영락없는 1980년 당시 신군부의 비상계엄 전국확대의 2016년판이었다.
4.4. 박근혜-최순실 게이트 이후의 논의
하지만 박근혜-최순실 게이트로 인해 현 체제의 온갖 문제점들이 수면 위로 드러나면서, 진지하게 개헌을 요구하는 목소리도 나오게 되었다. 당시 새누리당 비박계에서는 탄핵과 개헌을 병행하자는 입장이었는데, 개헌론자들의 요는 지금의 제왕적 대통령제는 시효가 다했으므로, 우선 헌법부터 바꿔 정치 문화를 개선해야 한다는 것이었다.
특히 2016년 11월 29일 박근혜 대통령의 3차 담화에서 '질서있는 퇴진'을 위한 해법을 국회에 요구하고 나서며 일각에서 개헌에 관한 논의를 해야 하는 것이 아니냐는 주장이 다시 수면 위로 올라오고 있는 상황이었다. 개헌에 대한 논의가 시작된다면 주요 쟁점은 박근혜 대통령의 임기 단축과, 4년 연임제에 대한 내용이 될 것이라는 말이 나왔었다. 하지만 서로 별개인 두 주제를 가지고 같이 국민투표를 한다는 것은 국민들이 많이 혼란해 할 것이라는 의견도 있었다. 무엇보다 개헌 자체가 예상하기 어려운 긴 시간과 충분한 토론, 여론 조사 등이 필요하기에, 또 다시 시간을 벌려는 거 아니냐는 비판도 있었다. 또한 야당에서는 박근혜에게 면죄부를 주는 임기 단축 개헌에 반대하고 있고 그 대신 개헌에 의한 탄핵을 하는 경우는 새누리당의 찬성을 기대하기 힘들었다.
2016년 12월 9일 박근혜 탄핵소추안 가결 이후 정계에서는 개헌 논의가 다시 뜨겁게 번지고 있었다. 그 당시 JTBC 뉴스룸에서 개헌의 어려움을 정리한 뉴스도 있다. #
개헌의 세부적인 내용도 논란이었다. 일단 개헌의 논점 중에서도 핵심이 기본권 보장, 권력 구조의 개편인데, 이 권력 구조의 개편도 대통령 임기의 변경, 의원내각제/이원집정부제로의 변환 등 여러가지 방향이 있다.[13][14]
그 밖에 최순실 게이트에서 집권 여당으로서 이번 10차 개헌을 해야 할 필요성을 느끼게 한 정국 혼란에 밀접하게 관련된 새누리당에서 오히려 '제왕적 대통령 때문에 이런 사단이 났다'는 명분으로 집권 여당으로서 혼란을 야기하고 이를 막지 못한 자신들의 잘못에 대해 물흐리기를 하면서 차기 정국의 불리함에 대비하고자 의원내각제/이원집정부제에 가까운 개헌 내용을 주장하고 있다고 보는 비판이 반대 측에서 제기되고 있었다.[15]
현재 2016년 12월 16일 새누리당 원내대표 선거에서 친박계인 정우택 의원이 비박계인 나경원 의원을 이기고 당선되었다. 정우택 의원은 당선되자마자 개헌론을 언급하였다. 현재 개헌론은 많은 반대여론이 있고, 친박계는 이미지가 상당히 안 좋은지라 적극적 개헌론자였던 더불어민주당의 김부겸 의원도 이를 비판할 정도다.
2017년 1월부터 국회 헌법개정특별위원회가 발족되었다. # 그리고 대통령 5년 단임제 폐지 대신 4년 중임제, 의원내각제 등 의견이 나왔으며, 기본권을 강화하기로 합의했다. # 또, 대법원, 헌법재판소, 중앙선거관리위원회 등에 대한 대통령의 인사권이 과도하게 행사되고 있다고 보고 이를 사실상 박탈하는 방향으로 헌법을 개정하자는 데 공감대를 이뤘다.
대한변호사협회는 2017년 2월 21일 '헌법개정특별위원회'를 발족하기로 했는데, 7명의 위원(변호사 5명, 변호사 자격 있는 로스쿨 교수 2명) 중 전원책이 포함된 것이 눈길을 끌었다.
정부는 '헌법개정지원협의회'를 2017년 2월 28일자로 발족하였다. 국무총리훈령인 헌법개정지원협의회 구성 및 운영에 관한 규정에 근거한 기구인데, 헌법 개정에 관한 정부입장 검토 및 조율을 주된 심의사항으로 하며, 국무조정실장을 위원장으로 하고, 관계부처 차관#s-1과 법제처 차장으로 구성한다.
4.5. 19대 대통령 선거 전 개헌 논란
결론부터 얘기하면 '''물리적인 시간이 부족해서 불가능하다 여겨졌고, 실제로 그렇게 되었다.''' 이 때문에 대권 주자들은 물론이고 김종인 같은 대표적인 개헌론자들도 대선 전 개헌에 대해서는 반대하거나 회의적인 입장을 지속적으로 표명하고 있었다. 하지만 이처럼 개헌 논의가 다시 활발하게 일어나기는 어렵고, 여론도 개헌 그 자체에는 큰 거부감이 없기에 대선 후에 다시 본격적으로 거론될 가능성이 크다고 여겨졌으며, 이후 그렇게 되었다.
- 안철수 전 대표는 "개헌 투표는 2018년 지방선거 때 함께 치르는 게 바람직하다"는 입장이다. 반대로 손학규 전 대표는 "개헌은 빠르면 빠를수록 좋다"며 국회 주도의 개헌을 지지하는 입장이다. #
- 안철수 전 대표는 24일 (이하)"정치권이 오만한 태도를 보인다"는 문재인 전 대표의 발언에 "정치인들이 먼저 개헌안을 만드는 것은 당연하다"고 반박했다. #
- 자유한국당은 2월 23일 의원 총회를 거쳐 2월 26일 개헌안을 발표하겠다는 입장을 내놓았다. # 2월 24일 자유한국당 정우택 원내대표는 3당 단일 개헌안을 만들겠다는 입장을 밝혔다. #
- 문재인 전 대표는 24일 영화 재심을 관람한 후 기자의 질문에 "정치인들끼리 모여 개헌 방향을 정할 수 있다고 생각하면 그것은 오만한 태도라고 생각한다"며 "이미 내년 지방 선거에서 함께 국민투표를 하자는 로드맵을 밝힌 적 있다"고 대응했다. #
- 안희정 충청남도 도지사는 24일 토크 콘서트 중에 나온 개헌론에 대해 "개헌 특위에서 충분히 논의가 이루어지길 바라며 선거 정쟁화가 되는 것이 아닌 국민적 논의를 통해 이루어져야 한다"고 대답했다. # 25일 전북기자협회 관훈토론회에서 "개헌이 중앙정부와 중앙권력을 개편하는 수준에는 만족할 수 없고, 중앙집권화의 폐해를 극복할 수 있을 수준이어야 한다"는 태도를 보였다. #
- 3월 8일 김종인 전 더불어민주당 비상대책위원장이 탈당하면서 이를 중심으로 개헌 지지 세력이 연대할 가능성이 있다. 그러나 김종인 본인도 대선 전 개헌은 불가라고 선언하였다.
- 3월 15일, 자유한국당, 국민의당, 바른정당의 원내정당들이 대선 당일 개헌 국민투표도 함께 하자는 데 의견을 모았다. 합의한 개헌의 요지는 19대 대통령의 임기는 3년이고 분권형 4년 중임제 대통령제인 것으로 확인됐다.[17] # 그러나 국민들의 반감이 크고, 제1당이자 개헌 저지의석을 가진 더불어민주당, 그리고 주요 대선 주자들이 한 목소리로 반대를 표명했으며, 국민의당 내부에서도 반대 목소리가 커서 실제 실행되기는 불가능하다. 결국 국민의당이 6월 안에 다수가 동의하는 개헌안을 발표해야 한다고 하면서 사실상 대선 전 개헌은 무산되었다. #
4.6. 문재인 정부에서의 개헌 논의
4.6.1. 2017년
문재인 대통령이 후보 시절 이듬해인 2018년에 있을 제7회 전국동시지방선거 때 개헌 국민투표를 같이 실시하자는 입장을 고수했기 때문에 개헌 발의 가능성은 높은 편이다.
게다가 제37주기 5.18 광주민주화운동 연설에서 5.18 정신을 헌법 전문에 넣겠다는 말을 함으로써 예상보다 빨리 개헌이 진전될 수 있다. 문 대통령이 취임 8일 만에 개헌 의사를 밝히면서 새 정부와 국회에서 개헌 논의가 시작되는 계기가 될 것으로 보인다. 문 대통령은 대선 후보 시절에 2018년 6월 국민투표를 통해 ‘4년 중임 분권형 대통령제’로 개헌하겠다는 구상을 제시했다.
이미 대선전부터 각 정당마다 개헌논의는 줄기차게 이어졌으므로 개헌안 자체는 국회 모든정당이 환영의 의사를 내비쳤고 따라서 토대는 충분히 마련되었다고 볼 수 있다. 다만 더불어민주당과 국민의당은 '5.18 정신을 새 헌법전문에 넣겠다'는 문 대통령의 발언에 찬성하는 반면 자유한국당과 바른정당 등 보수 야권정당들은 국민적 합의가 필요하다면서 신중론을 고수해 이 부분에서 쟁점이 이루어질 것으로 보인다. 관련기사
5월 19일에 있었던 대통령과 여야 5당 원내대표의 첫 오찬 회동에서, 자유한국당 정우택 원내대표에 따르면, 대통령이 제7회 전국동시지방선거에 맞춰 헌법을 개정하겠다'는 약속을 재확인하였다. #
6월 14일에는 17개 광역지자체장과 간담회를 가진 자리에서 연방제에 버금가는 강력한 지방분권제를 만들겠다는 것과 제2국무회의를 신설할 수 있는 헌법적 근거를 마련하겠다고 밝혔다. #
6월 19일. 개헌특위에서 개헌 로드맵을 마련했다. 우선 7월말 ~ 8월말 사이에 TV토론을 연 뒤 영남·호남·충청·강원·수도권 등 전국을 돌며 지방토론회를 개최하고 오는 10월 국회 잔디광장에서 2000명 규모의 대국민원탁토론회도 연다. 또 온라인상 개헌의견 청취도 다음달 17일부터 진행한다. 또, 내년 2월 말까지 국회 차원의 합의된 개헌안 발의가 필요하여 목표 삼고 있다. #
개헌위에서 헌법 개정안에 동일가치노동·동일임금, 성평등, 국가의 차별개선 노력, 공무원의 헌법준수 의무 등 내용을 담는다는 데 뜻을 모은 것으로 확인됐다. #
정세균 국회의장실에서 의뢰한 여론조사에 의하면 75.4%가 개헌에 찬성한다고 응답했다. # 이후 또 다른 여론조사 결과를 발표했는데 전문가와 국민들 간의 의견 차이가 있었다. #
그리고 내년 2월까지 특위 차원의 개헌안을 마련하기로 했다. 또 3월에 개헌안을 발의해 지방선거 직전인 2018년 5월 24일까지는 국회 본회의 의결을 거치기로 했다.
정부도 개헌 전까지 자치입법권 강화 또는 자치행정권 강화를 위한 20개 대통령령 일괄 개정안을 입법예고하고, 국무회의를 거쳐 연내 공포를 목표로 한다고 밝혔다. #
4.6.2. 2018년
그러나, 국회에서 개헌특위가 설치한 지 1년이 넘었지만, 큰 성과가 없게 되자 정세균 국회의장이 개헌특위 연장에 대해 반대 입장을 냈다. # 결국 개헌특위의 활동기한은 6개월 연장되었다. # 그러나 개헌을 위해서는 늦어도 3월까지는 합의안이 나와야하는데 자유한국당의 반대로 그럴 가능성이 매우 낮기 때문에 이에 대해 대통령이 직접 개헌안을 제출할 가능성이 높아지고 있다. 그러나 설령 그렇다 해도 야당들이 대통령 발의 개헌에는 반대하므로 차라리 21대 총선 이후 다시 논의하는게 낫겠다는 의견이 나오고 있다. 국민들 입장에서는 적어도 반년 전에는 초안이 나오거나 적어도 개략적인 개헌 논점이 나와야 찬성이든 반대든 논의라도 할 것인데 아무런 공식 발표가 없으니 개헌을 너무 얼렁뚱땅한다고 비난이 나오는 상황이다. 민생이 더 중요한데 지금 개헌하려는 의도가 수상하다는 반응도 있고, 지금 개헌이 더 중요하냐는 반응도 있다.
2018년 신년 기자회견에서 문재인 대통령이 다시 한번 6월 지방선거 때 개헌 국민투표를 하겠다는 약속에 변함이 없음을 천명했다. 일각에서는 단계적 개헌을 고려한다는 설이 있다.
2월에는 정치권 내 논의가 교착상태에 빠지자 국민 중심의 개헌안 마련을 강조하여, 여론의 중요성으로 가고 있다. # 청와대 홈페이지에 국민 헌법 홈페이지를 만들어 의견을 수렴하기도 하였다.[18] 이 과정에서 각 지역을 돌면서 공청회가 열리기도 했고, 일부 지역에서는 숙의형 토론회가 열리기도 했다.
대통령 직속 정책기획위원회 산하 국민헌법자문특별위원회(위원장 정해구)는 2018년 3월 12일 전체회의를 열고 문재인 대통령에게 보고할 '대통령 개헌안'을 확정짓는다. 이후 13일에 보고할 예정이다.
더불어민주당은 야권이 그 어떤 개헌안의 내용도 국민 앞에 내놓지 못했고, 야당이 헌법 개정을 지방선거 정세와 연계해 바라보는 동안 6월 지방선거에서 개헌안 투표를 하기로 한 국민과의 약속은 헌신짝처럼 버려지고 있다며 개헌안 마련에 조건 없이 동참할 것을 요구했다. 한편, 우원식 더불어민주당 원내대표는 국회가 주도하는 개헌 합의안 도출을 위해 야당에 만남을 제안했다. 하지만 자유한국당이 7회 지방선거와 개헌 국민투표 동시 실시에 대해 '절대 불가' 입장을 고수하고 있어 협상 전망은 밝지 않은 상황이다. #
마침내 7시간 동안 마라톤 회의를 연 끝에 초안이 완성되었고, 문재인 대통령이 직접 발의한다는 이야기가 들려오고 있다. # 그러나, 더불어민주당은 6월 지방선거와 동시실시를 주장하는 반면, 자유한국당은 10월에 국민투표를 치르자고 주장하고 있다. 게다가 더불어민주당은 4년 중임제를 선호하는 반면, 자유한국당 등은 강력 반대하고 있다. 정세균 국회의장이 시기를 조절한다는 설도 있다. #
자문특위 관계자에 따르면 정부형태(권력구조)로는 대통령 4년 '''연임제'''[19]가 채택됐고, 법률로 수도를 규정토록 하는 조항이 초안에 포함됐다고 한다. 헌법 전문에는 5.18 광주민주화운동, 부마항쟁, 6월 민주항쟁 등 4.19 혁명 이후 발생한 민주화운동을 포함키로 했으며, 대통령 선출 제도로 '''결선투표제를 도입'''하기로 했다. 또 현행 헌법 10장 128조 2항에 '대통령의 임기연장 또는 중임변경을 위한 헌법개정은 그 헌법개정 제안 당시의 대통령에 대하여는 효력이 없다'고 규정된 조항은 개정 대상이 아니므로 이번 개헌안이 통과되어서 정부형태가 4년 연임제로 변경되더라도 '''문재인 대통령은 연임할 수 없다.''' 논란의 수도조항은 '''헌법에서 직접 수도를 규정하지 않고''' 법률로 수도를 정하도록 위임하기로 했다.[20]#
문재인 대통령은 13일 국민헌법자문특위 위원들과 오찬을 마치는 마무리 발언에서 2020년 총선 이후 2022년 대선과 지방선거[21]를 동시에 치르고 다시 2024년 총선을 치르는 것을 제안하였다. 대통령 선거와 지방선거를 동시에 치루고, 국회의원 선거는 중간평가로 하자는 입장이다.[22]
야당은 정부나 대통령이 직접 개헌하려는 것 보다 국회에 개헌을 맡겨야 한다는 입장이다.그러나 정부는 소모적인 논쟁등으로 개헌논의가 지지부진 하는갓보다 정부가 먼저 개헌안을 내고 국회에서 국민의견등을 수렴하여 논의하여 개헌안을 통과시키는 방안을 제시하고 있다. 동시에 '''3월 21일에 발의하겠다'''라고 입장을 밝혔다. 국회 심의기간 60일과 국민투표 공고 18일을 감안하면 대통령 발의안 처리에 80일이 필요하기 때문에 지방선거 동시 투표를 위한 대통령의 발의 시한은 3월 21일이라는 것이다. 하지만 청와대 관계자가 국회 합의안이 나온다면 대통령 초안을 철회하는 게 상식적이라고 말하여, 국회에 개헌 합의를 촉구했다.
이에 여야 3당[23]의 원내대표들은 회동을 가졌지만, 야당이 한국GM 국정조사를 주장해 결국 성과를 이루지 못했다. 일단 야당은 개헌은 해야겠지만 기왕이면 다른 쟁점도 처리하자는 입장이며, 한국GM 국정조사를 더불어민주당이 받아들여야 한다고 주장했다고 전해진다. 여야 3당 원내대표는 이날 오후 5시 30분에 다시 모여 현안을 재논의할 예정이라고 한다. #
청와대의 비판을 의식한 것인지, 자유한국당이 '분권형 대통령제'를 내세우며 6월에 발의해, 국민투표를 진행하겠다고 밝혔다. 이는 7회 지방선거와 동시에 진행하는 것이 아닌, 따로 진행하겠다는 이야기이다. #
자유한국당이 주장하는 '분권형 대통령제'가 무엇인고 하니, 국민이 직접 선출하는 대통령이 국가원수로서 국가를 대표하되 국회가 추천하고 선출하는 총리가 '책임총리'로서 국민에 대한 국정을 책임있게 운영하도록 국회가 헌법적으로 뒷받침하는 제도를 안착시키겠다는 것이다. 즉, 이른바 말하는 '책임총리제'로 '제왕적 대통령제'를 종식시키겠다는 것. 그러나 이건 네티즌들 사이에서 사실상 의원 내각제 혹은 이원집정부제를 도입해 자기들끼리 대통령이 누려온 권한을 누리겠다는 것으로 받아들여지고 있다. 익명의 청와대 관계자도 국회가 국무총리를 추천하고 선출한다면 삼권 분립 위반이라고 주장했으며, 국회를 위한 개헌이라고 주장했다. 이러다 보니 자신들이 국민들의 개헌 염원을 반영하며 상대방은 사회주의 관제 개헌/국회를 위한 개헌이라고 서로 싸우는 중이다. 그 와중에 자유한국당은 원래 뒤의 현수막에 '''문재인개헌 NO! 국민개헌 YES!'''라고 적어놨었는데 이날에는 '''자유민주주의 국민개헌 VS 사회주의 문재인 관제개헌'''이라고 적어놨다. 이렇게 말이다. 자유한국당이 이 문제를 어떻게 보는지 잘 알 수 있다. 국민헌법자문특위안에서도 복수 의견으로 총리추천제가 있으며 삼권분립 하에서의 정부법률안제출권에 대해서는 문제제기가 없다는 점에서 청와대 참모가 권력분립에 대한 이해도가 높지 않은 상태에서 섣불리 의견 개진에 나선 것으로 보인다.
한편, 자유한국당의 김성태 원내대표는 정세균 국회의장이 지난주에 말했듯 개헌안에 여야가 합의하고 시기를 조절하는 것이 순리적이고 합리적인 방안이라고 생각한다며 더불어민주당은 지난 연말 헌정특위 활동시한을 6월까지로 합의해놓고는 사실상 3월 내에 활동을 끝내자고 종용하고 있다며 더불어민주당을 비판했다. 즉, 6월까지 활동시간이 정해져있으니 그 안에 '국민 개헌'을 마련하고 6월에 발의하겠다는 것. 이에 대해 집권 여당인 더불어민주당은 한국당이 10월 투표를 얘기하다 문재인 대통령의 개헌안 발의 시점이 다가오자 6월 국회 합의를 얘기하고 있다며 면피용 꼼수의 극치라고 평가절하했다. #
게다가 지난해 3월 15일 민주당을 제외한 한국당·국민의당·바른정당이 대선과 연계해 개헌 국민투표 하자고 합의하자 국민주권 부정행위라고 극렬히 반대한 사람이 지금의 문재인 대통령이라며 국민 투표 개헌이 아깝다면 지난 대선 때는 왜 그렇게 개헌 투표를 반대했냐고 반문했다. 하지만 그 당시에는 '''물리적인 시간이 부족해서 불가능하다 여겨졌고, 실제로 그렇게 되었다.''' 이 때문에 대권 주자들은 물론이고 김종인 같은 대표적인 개헌론자들도 대선 전 개헌에 대해서는 반대하거나 회의적인 입장을 지속적으로 표명하고 있었다. 당장 이 위의 '19대 대통령 선거 전 개헌 논란' 문단을 보면 많은 정치인들이 반대했음을 알 수 있다.[24] 그리고 그때는 찬성했으면서 지금은 반대한다는 입장을 내 말바꾸기를 한 건 야당도 마찬가지다.
이와는 별개로 보수 야당인 자유한국당과 바른미래당은 물론이고 친 여당 성향으로 분류되는 야당인 민주평화당, 그리고 정의당도 문재인 대통령의 개헌안 발의에 부정적인 것으로 나타났다. 특히 이들은 여당에 맞서 공조 움직임까지 보이고 있다.
연합뉴스가 정리한 청와대와 여야 5당의 개헌 추진 방안이다. PC버전, 모바일버전
청와대는 기존의 대통령 개헌안 발의 일정을 5일 연기해 2018년 3월 26일까지 국회가 합의에 이르지 못할 경우 대통령 권한으로 개헌안을 발의하겠다고 입장을 밝혔다. 그러면서 여야가 합의할 경우 철회하겠다고 선언했다. 여야가 끝내 개헌안 도출에 합의하지 못할 경우 대통령 개헌안의 국회 통과 문제를 놓고 진통이 예상된다.
한편, 청와대는 대통령 개헌안을 3월 20일부터 3월 22일까지 공개한다. #
이에 대해 야당은 대통령의 개헌 발의가 관제 개헌이라고 비판을 이어가고, 제왕적 대통령제를 종식하고 책임총리제를 도입해서 국민들이 더 나아갈 수 있는 대한민국의 미래를 꿈 꿀 수 있는 개헌안을 심사숙고하기 바란다고 촉구했다. 국회가 불신 받는 근본원인은 제왕적 대통령 하에서 청와대의 거수기 및 선봉대 역할을 하는 여당과 이를 막으려는 야당과의 싸움 때문이며, 결국에는 국회 그 자체가 아니라 제왕적 대통령에게 있는 것이라고 대통령 중심제를 비판함과 동시에 역공을 가한 건 덤이다. 여기에 박근혜를 탄핵시킨 촛불시민들이 제왕적 대통령제라는 구악의 뿌리를 뽑아내라며 개헌을 요구했던 것이라는 발언을 했는데, 정작 KSOI 조사에 따르면 4년 연임 대통령제를 가장 선호한다는 응답이 46.3%로 가장 높게 나타났다. '현행 5년 단임 대통령제 유지'는 22.2%, 이원집정부제 15.2%, 의원내각제 6.9% 순이었다. 모름/무응답은 9.4%였다. #
다만 한편으로는 야권에서 현실론이 고개를 드는 모습을 보이고 있다. 우선 민주평화당과 정의당은 6월 지방선거와 개헌 국민투표 동시 실시에 반대를 하고 있는데, 그 이유로 현실적인 어려움을 들었다. 자유한국당이 개헌저지선을 확보한 상황에서 더불어민주당이 계속해서 대통령 개헌안을 밀어붙인다면 국회 통과는 사실상 불가능하다.[25] 그래서 개헌은 국회에서 합의하는 것이 정답이라며 지금 대통령이 내놓은 안은 국회에서 합의를 할 수 없다고 명확히 밝힌 상황이다. 조배숙 민주평화당 대표는 개헌안이 부결되면 야당에게 책임을 전가하려 한다는 정치적 목적이 있다는 발언도 한 상황이다. 정의당도 이게 다 자유한국당 때문이라는 말도 했지만, 더불어민주당이 자유한국당을 어르고 달래지 못한다면 개헌이 불가능한 것이 현실이라고 지적했다.
그럼에도 불구하고 KSOI 조사에서는 개헌안의 합의가 불발되어 지방선거와 동시에 개헌 국민투표가 불발이 된다면, 여론조사에서는 이에 대해 '''‘야당의 책임이 더 크다’'''(51.0%)고 인식하는 것으로 나타났다. 문재인 대통령의 개헌 정부 발의 발언과 관련해서는 ‘야당이 무책임한 태도로 일관한다면 정부가 직접 개헌안을 발의해야 한다’는 의견에 공감한다는 의견이 59.0%, ‘부결이 확실하기 때문에 모든 책임을 야당에 전가하려는 정략적 의도에 불과하다’는 의견은 20.6%였다. 다만 무응답도 20.4%로 많은 상황이고, 여당 책임이 더 크다는 답변도 32.3%로 많은 상황.
여기에 6월 지방선거와 동시에 개헌국민투표 진행을 하는 것과 관련하여, ‘지방선거와 동시에 개헌국민투표를 진행해야 한다’는 의견이 49.1%, ‘개헌국민투표는 지방선거 이후로 미뤄 별도로 해야 한다’는 의견이 43.4%였다. # 지방선거 동시 투표가 조금 더 우위에 있지만, 현실을 반영해 별도로 투표하자는 여론도 만만치 않다. 게다가 KSOI에 따르면 2018년 1월에 비해 별도로 투표하자는 여론이 더 많아진 것으로 나타났다. 대통령 개헌안 공개 전이기에, 공개 이후에는 어떻게 될 지 모르는 상황이다.
3월 22일 리얼미터 조사 결과, 문재인 대통령이 직접 개헌안을 발의하는 데 대해 찬성 59.6%, 반대 28.7%가 나왔다.
3월 25일, 홍준표 자유한국당 대표는 문재인 정부의 대통령 개헌안을 '''사회주의 체제 변경 시도이자 독재 회귀 시도'''라고 주장했으며 계속 이렇게 나오면 장외 투쟁을 검토하겠다고 선포했다. #
자유한국당을 비롯한 야당들이 개헌안에 대해 강하게 반대하는 이유에 대해선 개헌안 내용 자체뿐만 아니라 선거 전략과도 연관이 있다는 해석이 있다. 이를 파악하려면 개헌 국민투표와 지방선거의 동시 실시를 야당이 강하게 반대하는 점에 주목할 필요가 있다. '''개헌안을 발의한 시점에서 문재인 정부와 여당인 더불어민주당의 지지율은 좀처럼 꺾이지 않고 야당들에 비해 압도적으로 우세한 상황'''이다. 그런데 여기에 더해 문재인 대통령이 개헌안을 발의하고 이를 지방선거와 동시에 실시하도록 추진하고 있다. 개헌안 내용 중에는 국민소환제, 사회 기본권 확대 등 대다수 시민들이 지지하는 내용이 들어 있어서 대통령 개헌안에 대한 지지도 또한 전체적으로 높다. 야당이 입장을 바꿔서 개헌안을 가결시킨다고 해도, 지방선거와 개헌 국민투표가 동시에 시행되면 자연히 '개헌 지지→여당 지지'로 연계될 가능성이 높아진다. 그리고 여소야대인 국회가 개헌안을 부결시킬 경우, 기존의 여당 지지 유권자 뿐만 아니라 개헌안 찬성하던 유권자 전체가 '야당 심판론'을 가지고 지방선거에서 여당으로 쏠려버릴 수 있다. 즉, 야당들은 가결이 되든 안되든 그렇지 않아도 불리한 지방선거에서 압도적으로 패배할 가능성이 더 높아진다. 그래서 개헌안 발의 자체를 반대하는 것.
한편, 국회에 소속된 헌법개정 및 정치개혁 특별위원회 정치개혁 소위원회가 정당의 등록취소 요건 정비와 관련, 총선에 '''2번 참여해 2번 모두 의석을 얻지 못하고 득표율을 1% 이상 얻지 못하면 정당 등록을 취소'''하는 것으로 정당법을 개정하기로 합의했다. 하지만 이미 비슷한 제도가 있었다가 헌법재판소의 위헌 결정으로 사라진 것을 감안하면 원외정당들의 반발이 심해질 전망이다. #
4월 2일, 자유한국당이 자신들의 개헌안을 내놓았다.# 개헌안의 핵심은 분권형 대통령제로, 외치는 대통령이, 내치는 국무총리가 맡는 방식이다. 내치와 외치는 대통령은 통일·외교·국방을 담당하고, 나머지 행정권을 국무총리가 담당하는 것으로 구분했다.간단히 보기
이후 2018 제1차 남북정상회담과 박근혜 전 대통령의 1심 재판에 묻히는 듯 했다가, 2018년 4월 8일 청와대가 단계적 개헌을 고려한다는 소식이 들려왔다. 여야가 합의한 내용은 이번 지방선거에서 개헌하고, 합의되지 않은 권력 관련 부분은 2020년 21대 총선에서 개헌한다는 것이다. 이러한 청와대의 구상이 실천에 옮겨진다면 권력 개편은 2020년에 될 가능성이 높고, 해당 개헌은 11차 개헌이라고 불릴 가능성이 있'''었'''는데, 청와대가 논의된 적 없다고 발표했다. 다만 문재인 대통령이 언급하기는 했다고 한다. 사실 무리수에 가까운데, 그럴 거면 차라리 21대 총선 때 개헌하지 왜 지금 국민과 국회, 정치권의 의견을 수렴하지도 않고 개헌하냐는 반발에 부딪힐 수도 있기 때문.
이 날 우원식 더불어민주당 원내대표가 자유한국당이 요구하는 방송법 개정 논의를 수용하겠다는 입장을 보이면서, 국민투표법을 개정하자고 제안했다. 대한민국 국민투표 항목을 보면 알다시피, 국민투표법은 헌법재판소에 의해 헌법 불합치 결정을 내렸고, 그 결과 2016년 1월 1일부터 현재까지는 국민투표 시행이 불가능하다. 더불어민주당이 주장하는 지방선거 동시 개헌을 위해서는 4월 20일까지 국민투표법을 개정해야 한다.# 더불어민주당은 야당의 방송법 개정 논의를 거부해 왔는데, 이를 수용한 것이다.
그럼에도 불구하고 이를 자유한국당이 수용하지 않고, 오히려 김기식 금융감독원장과 관련한 논란을 언급하며 공세를 펴면서 4월 국회가 정상화되지 않아 국민투표법 개정이 어려워질 전망이다.##
결국 여야의 대치가 이어지면서 6월 지방선거에서 개헌 국민투표를 함께 실시하려던 여권의 계획이 '''사실상 무산'''된 것으로 보인다. 개헌안 처리의 전제조건인 국민투표법 개정안이 시한 내(4월 23일)에 국회를 통과할 가능성이 별로 없기 때문이다. 설상가상으로 더불어민주당원 여론조작 사건과 관련해 야당들이 특검을 요구하고 여당이 강력 반발하면서 여야 대치는 더 격화돼 6월 지방선거와 같이 개헌 국민투표를 실시하기는 어려워 보인다.#
여당인 더불어민주당은 야당들의 특검 요구를 무시하며 정치권이 정쟁만 할 게 아니라 이제 개헌을 위한 논의를 모아야 한다고 주장하지만 야당인 자유한국당과 바른미래당은 "민의를 조작한 사건을 덮어두고 개헌을 추진하자는 것은 말이 되지 않는다"라며 강경하게 나오는 중이다.與 "개헌 진짜 시간 없어…野, 정쟁 아닌 논의 모아야""민주당 개헌 압박 적반하장…댓글조작 진상부터" 야당의 보이콧 속에 4월 국회가 파행되면서 중앙선거관리위원회가 제시한 4월 23일 처리라는 기한을 넘기게 되는 것이 유력해 무산될 전망이다. 국민들과 정치권은 더불어민주당원 여론조작 사건, 2018 제1차 남북정상회담, 그리고 7회 지방선거에 더 관심을 보이고 있는지라 무산이 유력하다.
2018년 4월 23일 자유한국당·바른미래당·민주평화당 지도부는 회동을 갖고 ‘드루킹 사건’과 관련 공조방안을 논의했다. 또한 6월 개헌을 위한 국민투표법 우선 개정은 불가하다는 입장을 고수했다. 야 3당은 여당이 특검을 수용하고 국회를 정상화하면 교섭단체 회동과 헌정특위를 통해 개헌 논의는 빠르게 진행될 수 있다”고 말했다. 다만 여당이 국민투표법을 앞세우는 것은 "민주당이 국민을 호도하기 위한 수단"이라며 국민투표법 우선 개정에 대해서는 처리 불가 입장을 고수했다. 한편 더불어민주당은 "특검 빌미로 한국당이 개헌을 완전 걷어차겠다는 것"이라며 사실상 야당들의 정치공세에 대해 거부 했다.##
2018년 4월 24일 국민투표법이 개정되지 않자 사실상 6월 개헌은 무산된 것과 같다는 의견이 대다수를 이루고 있다. 청와대는 이와 관련해 유감 입장을 표명할 예정이라고 한다.#
더불어민주당 우원식 원내대표는 "야당의 온갖 훼방으로 31년 만에 찾아온 국민 개헌의 소중한 기회가 결국 물거품 되는 것 같다"며 "발목잡기와 지방선거용 정쟁에만 눈이 먼 자유한국당은 국민 참정권이 달린 국민투표법, 시대적 과제인 개헌을 걷어차 버린 것"이라고 주장했다. 김태년 정책위의장 역시 "추경 지연에 대한 모든 책임은 한국당을 비롯한 야당이 져야 할 것"이라며 "야당은 드루킹 특검 주장에 앞서 지방선거 개헌 동시투표 공약 파기에 대한 대국민사과부터 하라"고 요구했다. 개헌 무산은 야당 책임이라는 점을 내세워 '드루킹 특검'을 주장하는 야권 공세를 차단한다는 전략으로 해석된다고 한다. 하지만 야권의 개헌논의를 조건으로 하는 특검정치공세는 더 강해지고 있다.우원식 "야당 훼방으로 31년 만의 국민개헌 기회 물거품"野 "'드루킹 특검' 하자" 압박에…與 "개헌 무산" 선언
이후에는 2018 제1차 남북정상회담에 묻히며 전혀 관심을 못 받다가, 최근 더불어민주당이 다시 제안했다. 5월 24일 본회의에 상정하자고 주장하고 있다. 지방선거와의 동시 국민투표는 무산되었지만 대통령이 발의한 개헌안 자체는 일단 국회에 계류되어 있는데, 법률상 이를 국회 본회의에서 의무적으로 의결해야 하는 시한이 2018년 5월 24일까지이다. 헌법 131조에서 '국회는 헌법개정안이 공고된 날로부터 60일 이내에 의결해야 한다'고 규정했기 때문이다. 그리고 청와대 측에서는 개헌안을 철회할 뜻이 없다고 공식 발표하였다.
5월 24일까지 본회의 표결 자체가 이루어지지 않을 경우, 개헌안이 어떻게 되는지에 대해선 해석이 엇갈린다. 60일이 지났으니 개헌안 자체가 자동 폐기된다는 해석과, 형식상으론 계속 국회에 계류된다는 해석이 있다.
여야 대립이 심각한 상황에서 개헌안 자체가 가결될 가능성은 거의 제로에 가깝다. 그럼에도 더불어민주당이 본회의 의결을 강행하는 이유에는 정치적인 의도가 있다는 해석도 있다. 위에서 이미 언급했지만 개헌안이 공식 부결되면, 청와대와 여당은 개헌 무산의 책임을 국회, 정확히는 야당들에게 돌려버리는게 가능하다. 당연히 이는 지방선거에서 야당들에게 불리하게 작용할 가능성이 크다. 그래서 야당들은 '개헌 자체가 무의미해졌으므로 본회의 의결 자체도 불필요하다'라며 강하게 반대하고 있다.
결국 5월 24일에 개헌을 위한 표결이 진행되었지만 투표자가 114명에 그쳐 투표불성립이 선언되었다. 국회엔 더민주와 정의당만 참석했으나 정의당도 개헌에 반대하고 있었던데다 회의장에서도 국민에 대한 도리가 아니라며 개헌안 철회를 촉구했기 때문에 사실상 장관겸직자를 제외한 더민주측 의원 전원이 표결에 참가한 것으로 보인다.
6월 13일 제7회 전국동시지방선거가 끝난 이후, 오히려 자유한국당을 비롯한 야권에서 개헌 논의가 나오고 있다. 지방선거의 참패로 야권의 힘이 크게 약해지자, 개헌론으로 입지를 확보하려 한다는 분석이 나오고 있다. 그런데 자유한국당의 김성태 원내대표 겸 대표 권한대행은 위에도 나와있다시피 지난 3월에 2018년 6월까지 개헌특위의 활동시간이 정해져있으니 그 안에 '국민 개헌'을 마련하고 6월에 발의하겠다고 한 바 있는데, 정작 6월에 내겠다던 '국민 개헌'안은 전혀 내지 않았다.
그리고 잊혀진 듯하다가 12월에 더불어민주당과 야 5당이 연동제 비례대표제 도입과정에서 선거 개혁이 완료된 후에 원포인트 개헌한다는 합의문이 나옴에 따라 만약 1월 임시국회에서 처리하면 다시 불거질 가능성이 커지고 있다.
4.6.3. 2019년
2019년 4월 10일 문희상 국회의장이 2020년에 총선과 함께 개헌을 국민투표로 부쳐야 한다고 대한민국 임시의정원 개원 100주년 기념식에서 발표하였다.
4.6.4. 2020년
2020년 3월 6일 더불어민주당 강창일 의원과 미래통합당 김무성 의원 등 여야 국회의원들과 26개 시민단체로 구성된 국민발안개헌연대는 이날 오후 재적의원 과반의 동의를 얻어 원포인트 개헌안을 발의했다.기사 헌법개정안의 발의 주체를 국회재적의원 과반, 대통령뿐만 아니라 국회의원선거권자 100만명까지 확대하는 내용이다. 하지만 코로나+총선 정국으로 좀 묻혀있다가, 동년 5월 8일 본회의가 열리긴 했으나 118명만 투표하여 앞선 개헌안과 마찬가지로 투표불성립으로 끝나고 말았다. 기사
제21대 국회의원 선거에서 더불어민주당 + 더불어시민당이 163+17석을 얻으며 개헌론이 다시 솔솔 피어오르고 있다. 거기에다 열린민주당의 3석, 친여 성향의 무소속 이용호 의원, 정의당의 6석을 합치면 190석이 되는건 덤이다. 물론 의결까지 가려면 국민의힘을 설득해야 하는 건 여전하지만 일단 단독 발의선을 넘은 건 사실이다.
그러나 코로나바이러스감염증-19 사태로 인해 개헌 논의는 본격적으로 불붙지 못하고 잠잠해져 있었다.
그러다가 2020년 제헌절을 맞아 국회에서 열린 제72주년 제헌절 경축식에서 박병석 국회의장이 코로나19 위기를 넘기는 대로 개헌 논의를 본격화해야 한다고 말하며 다시 논의에 불을 붙였다. 박 의장은 1987년 개정된 현행 헌법은 5년 단임제 등 권위주의 청산에 중점을 둬, 오늘의 시대정신과 맞지 않다고 지적하며 권력구조 개편을 언급했다. 또한 권력구조 개편은 20대 국회에서 충분히 논의한 만큼, 앞으로 정치일정을 고려하면 내년이 개헌 적기라고 구체적인 시기까지 거론했다. 또한 20대 국회에서 전반기 국회의장을 맡았던 정세균 현 총리 또한 공감한다며 지원할 것이라고 말했다.
2020년 8월 24일에는 염태영(수원시장) 민주당 최고위원 후보가 지방분권개헌을 통한 '제 7공화국'의 문을 열겠다고 밝혔다. 염태영(수원시장) 민주당 최고위원 후보는 "실질적인 지방정부로의 전환을 의미한다"며 "이제 중앙중심의 국가운영 체계에서 지방정부 중심의 자치분권국가로 전환해야 한다"고 주장했다.
2020년 10월 29일에는 야권 인사인 김태호 의원이 내각제와 중대선거구제를 중심으로 한 개헌이 이뤄져야 한다고 주장했다.
2020년 11월 23일 박병석 국회의장이 현행 헌법은 개정된 지 33년이나 지난 산업화 시대의 현행 헌법의 개정은 불가피하다며 코로나 위기를 벗어나는 내년 초 쯤 공론화하고 내년 중에 개헌을 완성해야한다고 다시 언급했다. 또한 국회가 세종시로 이전해야 하며 21대 국회가 끝나기 전에 삽을 떠 세종의사당을 설립할 것이라고 밝혔다. #
4.6.5. 2021년
박병석 국회의장이 2021년 1월 6일 신년 기자간담회를 갖고 개헌 필요성을 재강조했다. 그는 “국민통합의 궁극적 완성은 개헌에 있다고 본다. 권력의 분산을 이룰 때 갈등을 해소할 수 있다. 한표라도 더 얻는 것으로 모든 것을 가져가는 구조로는 소수 의견을 담을 수 없다”며 개헌과 함께 현행 선거제도를 고쳐야 한다고 하며 4월 보궐선거 이후 본격적으로 개헌에 대하여 여야가 함께 논의해야 한다고 말했다.
5. 개헌안
본격적인 논의가 불붙으면서, 다양한 주체들로부터 개헌안이 제안되고 있다. 대부분 제안으로서 효력이 그칠뿐, 실제 개헌안은 대통령이나 국회에서 발의된 것 뿐이다.
5.1. 국가인권위원회안
2017년 6월 26일, 국가인권위원회에서 기본권 분야에 대해 제시한 개정안이다. 인권국가 지향, 사형 폐지, 대체복무 등 인권과 관련된 부분이 명시되어 있다.
기본권 보장 강화를 위한 헌법개정안
5.2. 국회 자문위원회안
2018년 1월, 국회 헌법개정특별위원회 자문위원회에서 올린 보고서에 담긴 개헌안이다. 논란이 되는 부분들은 복수 시안으로 올리고 견해 대립을 모두 상세히 설명한 자문안이다.
자문위원회 보고서
5.3. 정의당안
2018년 1월 28일, 정의당에서 제안한 개헌안이다. 원내정당 중에선 최초로 자체 개헌안을 제시했다.
국민을 위한 헌법 개정안
5.4. 국민개헌넷-정치개혁공동행동안
2018년 2월 26일, 120여개 시민단체들이 모인 국민개헌넷과 정치개혁공동행동이 제안한 <국민주권 강화와 정치개혁을 위한 시민사회 개헌안>이다. 심상정 의원을 통해 입법청원까지 했다.
국민주권 강화와 정치개혁을 위한 시민사회 개헌안
5.5. 참여연대안
2018년 2월 27일, 참여연대에서 발표한 <참여민주주의와 인권 실현을 위한 대한민국 헌법 개정안>이다. 김상희 의원을 통해 입법청원까지 했다.
참여민주주의와 인권 실현을 위한 대한민국 헌법 개정안
5.6. 대한변호사협회안
2018년 2월 28일, 대한변호사협회에서 제안한 개정안이다.
대한변호사협회 개헌안
5.7. 문재인 대통령안
2018년 3월 19일, 문재인 대통령은 헌법 제128조 제1항에 의거하여 대통령이 직접 개헌안을 만들어 26일에 국회에 제안하기로 발표했다. 이에 따라 20일부터 3차례에 걸쳐 소개가 되었고, 3월 22일에 전문이 공개되었다. 이어서 2018년 3월 26일 오전 10시 48분, 이낙연 국무총리의 주재로 열린 국무회의 의결을 거쳤으며, 같은 날 오후 1시 35분에 문재인 대통령의 전자결재로 발의되었다. 자세한 내용은 해당 문서 참조.
이 안은 국회에서 2018년 5월 24일 투표불성립으로 20대 국회 임기 만료와 함께 폐기되었다.
문재인 대통령 개헌안 - 국민 개헌안
5.8. 자유한국당안
2018년 4월 2일, 자유한국당이 의원총회를 통해 내놓은 개헌안이다. 개헌의 핵심은 '분권형 대통령제'로, '제왕적 대통령제'를 종식하고 대통령의 권한을 분산시켰다. 그 외에 선거연령을 학령제와 연계해 18세 이상으로 내렸으며, 국무총리를 국회가 지명하는 것으로 개헌안을 마련했다.#간단히 보기
자유한국당은 줄곧 '분권형 대통령제'라는 명칭을 내걸고 있으나, 학문상 이원집정부제에 해당한다.[26]
5.9. 국민발안개헌연대안
2020년 3월 6일 더불어민주당 강창일 의원과 미래통합당 김무성 의원 등 여야 국회의원들과 26개 시민단체로 구성된 국민발안개헌연대는 이날 오후 재적의원 과반의 동의를 얻어 개헌안을 발의했다. 기사 의안정보
현행 10차 헌법의 128조 1항의
를① 헌법개정은 국회재적의원 과반수 또는 대통령의 발의로 제안된다.
로 바꾸는 원 포인트 개헌안이다.① 헌법개정은 국회재적의원 과반수'''나 국회의원 선거권자 100만 명''' 또는 대통령의 발의로 제안된다.
이 개헌안은 5월 8일 본회의에서 투표불성립 처리되어 20대 국회 임기 만료와 함께 폐기되었다.
6. 쟁점
6.1. 개헌시기에 대한 논쟁
선거와 동시 실시하는 것이 바람직하다는 측은 국민의 참여를 높일 수 있다는 점, 투표율 미달로 무산을 막을 수 있다는 점을 제시하고 있으며, 무엇보다도 6월 지방선거와 개헌 국민투표 동시 실시가 대선 주자들의 공통 공약이었다는 점을 들며 일부 야당의 개헌 연기 주장은 단순한 정략적 판단이라고 비판하고 있다.
반면 동시에 실시하는 것이 부당하다는 측은 주의가 분산되어 개헌 내용에 대한 국민들의 토론을 막는다는 점, 나쁜 투표라고 생각해 거부할 권리를 침해한다는 점을 근거로 제시한다. 한국의 주민투표의 경우 선거와 동시 실시할 수 없게 하고 있다. 2011 서울특별시 무상급식 주민투표는 나쁜투표 거부 운동에 따른 투표율 미달로 무산되었다.
7. 둘러보기
[1] 그리고 이것이 90년 10월 25일 중앙일보에 폭로되면서 14대 대선을 앞두고 노태우와 김영삼 사이의 갈등을 불러오기도 했다.[2] 노무현 대통령과 이명박 대통령은 모두 임기 끄트머리(노무현: 2005년 ~ 2008년/이명박: 2011년)에 개헌 이슈를 제기했다. 그러나 야당(한나라당/민주당)과 유력 대선후보(박근혜 전 한나라당 대표)가 반대하여 논의는 사그라들었다.[3] 정말 기가막힐 정도였는데, 박 대통령이 국회에서 개헌을 천명한 10월 24일 그날 저녁에 JTBC 뉴스룸이 K스포츠재단에서 최순실의 태블릿 PC 찾아내 보도했다. 다음날 박 대통령은 즉각 사과 기자회견을 해야 했고, 정국은 탄핵 정국으로 급변되었다.[4] 하지만 이때는 이미 DJP연합이 깨진 뒤였다.[5] 때문에 2016년 10월 24일 국회연설에서 개헌론을 꺼낼 때 입장이 완전히 바뀌었다고 비판받기도 했다. [6] 이 원포인트 개헌이 노무현 대통령의 임기단축을 포함하고 있었기 때문에 이렇게 얘기한 것이다. 그리고 이는 박근혜-최순실 게이트로 현실이 되어버렸다.[7] 이 연설이 있은 날 오후 jtbc가 최순실 의혹 관련 태블릿 보도를 함으로서 개헌논의는 후순위로 밀리게 된다. #[8] 대선과 총선이 거의 동시에 치러지면 해당 선거는 대세에 따라 대선 혹은 총선에서 이긴 정당이 다른 선거에서도 승리할 가능성이 높고, 그렇다면 다음 선거 기간 동안 대통령은 탄탄한 여당의 기반 속에서 국정운영을 원활하게 운영할 여지가 커지게 된다. 매 선거에 생각보다 엄청난 비용이 치러지기 때문에 세금을 절약할 수 있다는 점도 장점이다.[9] 헌법 제128조 ②대통령의 임기연장 또는 중임변경을 위한 헌법개정은 그 헌법개정 제안 당시의 대통령에 대하여는 효력이 없다.[10] 대통령: 2월 25일/국회: 5월 29일[11] 이견차로 반영이 안 되었을 뿐 당연히 당시에도 개헌의 구체적인 내용에 관한 수많은 논의들은 있었다.[12] 청와대 내부에서는 개헌 연설이 언론의 시선을 집중시키는 신의 한 수였다고 평했다. # 그러나 모두가 알다시피 JTBC의 특종보도가 이 모든 것을 박살내고 만다.[13] 이에 대해선, 의원내각제/이원집정부제에 대해선 국민적 반감이 크다는 분석을 내놓기도 한다. 전부가 그런 것은 아니지만 국회에 대해 상당수의 시민들이 반감을 가지고 있는데 국회의원 수를 줄이겠다는 공약을 제시한 사람이 크게 인기를 끌기도 하였으며, 국회의원을 국'''개'''의원이라고 하기도 하였고, 정치유머에서 국회의사당은 자주 날려버려야 할 장소로 언급되기도 하였을 정도였다. 이러한 비난을 의식해 국회에서 지나친 특권이자 세금을 갉아먹는다고 비판을 받던 국회의원 연금 폐지를 결정할 정도였다. 그러나 이것은 통계적으로 밝혀진 바는 아니다.[14] 의원 내각제에 대해서, 유승민 의원이 "현직 의원들은 총 사퇴하고 내각제하 의원들을 다시 투표로 뽑아야 한다"며 비판한 적도 있다. 이것은 내각제를 한다면 당연한 얘기고, 내각제 자체에 대한 비판으로는 적절치 않은 발언이기는 하다.[15] 국회 선진화법에서 새누리당이 보이는 모습과 똑같다는 의견이 차츰 대두되고 있었다. 특히 새누리당 본인들이 불리할 때는 자신들에게 그나마 일정 부분 영향력을 행사할 수 있게 해주는 안전장치를 적극 도입하다가, 이후 자신들이 주도권을 다시 되찾게 되면 국정주도에 걸림돌이 되는 안전장치를 자신들이 부숴버리고자 하는 행동이 또 반복될 것이라 보고 있다. 실제로 국회 선진화법 사례에서 보수 정당인 새누리당 측에서 본인들이 과거 적극 도입을 주장한 국회 선진화법이 이후 총선에서 연이어 승리하면서 자신들이 과반을 차지하여 정국을 주도할때 자신들의 일방적인 의사진행을 효과적으로 막는 것을 깨닫고 이건 위헌임을 적극적으로 우기며 폐지를 시도하였다. 국회법 중 선진화법 항목 참조[16] 유승민 의원은 내각제로 한다면 현 의원들은 총사퇴하고 새로 의원들을 다시 선출해야 한다고 할 정도로 내각제에 부정적인 입장읠 취해왔다.[17] 물론 19대 대통령이 중임 선거에 다시 출마할 수는 있다.[18] 이 홈페이지에서의 논의는 3월 9일 종료되었으며, 인터넷 익스플로러에서만 열린다.[19] 논의 과정에서 연임제로 바뀌었다고 한다. 현직 대통령이 4년 임기를 마친 뒤 치른 대선에서 패배하더라도 다시 대통령에 도전할 수 있는 중임제와는 달리, 연임제에서는 연임에 실패하면 재출마가 불가능하다. 즉, 다시는 대통령을 할 수 없다는 것이다.[20] 이 경우, 관습헌법에 얽매이지 않고 법률로 행정수도를 규정할 수 있게 된다.[21] 7회 지방선거가 아니라 8회 지방선거다.[22] 과거 참여정부 때 대통령 선거와 국회의원 선거를 동시에 하자는 원포인트 개헌이 제안된 적이 있는데, 이를 벤치마킹한 듯 하다.[23] 더불어민주당, 자유한국당, 바른미래당[24] 안철수, 이재명에 유승민, 남경필까지 반대했다. 김종인이 더불어민주당을 탈당하자 개헌 지지 세력의 연대설이 나돌았지만 그 김종인도 불가능하다고 선언했다.[25] 자유한국당의 의석은 116석이다. 개헌 저지선은 300석 정원일 경우 101석인데, 지금은 정원이 297석이어서 저지선이 99석으로 내려간 상황. 바른미래당도 반대하기 때문에 불가능하다.[26] 이원정부제, 반(半)대통령제 등의 명칭으로 불리기도 한다.