광역시/비판
1. 개요
광역시 제도 자체가 원소속 도와의 완전한 분리를 가져와 광역시-도 간의 광역행정 문제, 잔여 도의 재정 문제 등과 같은 여러 문제점들이 지방행정학계에서 지적되어 왔으며, 일각에서는 아예 광역시 제도 자체를 폐지하고 기존 광역시를 도로 도 산하로 환원해야 한다고 주장하기도 한다. 반면에, 다른 일각에서는 도 제도를 더 문제시하여 이런 문제를 근거로 오히려 도 폐지 개편을 하자고 주장하기도 한다.
2. 근본적 원인: 집적과 독점
근본적으로 이러한 문제가 발생하는 것은 광역시-도 병존 체계가 원래 중앙집권적 임명제에서 비롯된 체계이기 때문이다. 고도경제성장 시절 직할시 승격은 곧 발전의 상징처럼 여겨졌고, 이러한 인식은 지방자치제 시행 이후로도 잔재가 남아 광역시의 난립과 기존 광역시의 확장으로 인한 비대화, 그리고 광역시를 분리시킨 걸로도 모자라서 그 광역시에 땅을 뜯기고 쇠퇴해 가는 도(道)의 몰락이라는 문제로까지 나타났다. 따라서 광역시-도가 병존하는 체계를 폐지하고, 광역시보다는 크고 도보다는 작은 광역자치단체로 전국을 개편하는 것이 이러한 문제를 해결하기 위해 반드시 필요하다.
광역시 확장 찬성론의 핵심은 '''지역 거점을 중심으로 한 통일된 행정체계 구축''' 및 '''지역 거점도시의 생산력 강화'''에 있는데, 이걸 위해서 안 그래도 많아서 골칫거리인 광역시를 갖다가 더 늘려서 난립을 일으키고, 있던 광역시까지도 도(道) 산하 자치시나 자치군들을 흡수하게 된다면 기존의 도가 쪼그라들고 쩌리화되는 것은 말할 것도 없고, 그렇게 해서 광역시에 편입된 지역도 독자적 정체성을 상실함은 물론이고 광역시의 자치구로 편입됨으로서 자치권이 축소되거나, 자치권 자체를 박탈당할 수 있다. 그렇기 때문에 거점 중심의 통합된 행정체계를 구축하고 지역 거점도시의 생산력을 강화하면서도 '''각 지역의 자치권과 독자적 정체성을 유지'''하기 위해서는 도와 광역시의 이중 체계를 폐지하고, 전국의 자치시와 자치군들을 지역 거점을 중심으로 묶어서 부(府), 도(都), 현(縣), 주(州) 같은 새로운 광역행정 체계를 구축해야 한다고 볼 수 있다. '''지역 거점으로의 '집적'은 강화하고, 그 '집적'의 폐해인 '독점'은 극복'''하는 것이 광역행정 체계 개편의 중대 과제인데, 이를 위해서는 그 집적과 독점의 거점인 광역시를 개편해야 하는 것이다.
이렇게 된다면 신규 광역시 승격론이나 기존 광역시 확장론 떡밥을 깔끔하게 회수하면서도, 이로 인한 독자적 정체성과 자치권 상실이라는 문제를 피할 수 있다. 각각 인천, 대전, 광주, 대구, 부산으로의 통합 떡밥이 나오고 있는 김포, 금산, 나주, 경산, 양산을 예로 들면, 이들이 각 광역시 산하의 자치구로 흡수되는 것이 아니라, 기존의 시와 군은 그대로 유지되면서 소속만 '인천부 김포시', '대전부 금산군', '광주부 나주시', '대구부 경산시', '부산부 양산시'등으로 바뀌는 것일 뿐이기 때문이다. 인천확장론과 대전확장론 문서에 나와 있다.
광역시 승격론의 경우에도 마찬가지이다. 전주를 예로 들자면 전주를 광역시로 승격시켜서 남은 전북을 쩌리로 만드는 것이 아니라, 아예 전주 자체를 거점으로 하는 '전주부'를 만들어 버리면 전주를 중심으로 한 통합된 행정체계 구축, 예를 들면 정동영이 투하한 전주-김제 통합과 같은 떡밥의 회수가 가능하며, 전주부 산하로 편입되는 각 시군들의 자치권과 정체성 유지도 가능한 것이다.[1] 다만 광역행정 문제가 가장 심한 교통 분야는 부로 사무 재통합하는 것은 불가피하겠지만.
안상수가 열심히 뿌렸던 창원광역시 떡밥도 마찬가지다. 창원시가 경남도에서 이탈한다면 남은 경남도가 쩌리가 되는 건 물론이고, 함안군 등이 창원광역시에 편입된다면 자치권이 축소될 가능성이 높다. 또한 마창진 통합 이후에도 사그라들지 않고 있고, 그래서 재분할 떡밥까지 나오고 있는 구 마산-창원-진해 간 갈등 또한 근본적으로 해결하는 것이 어렵다. 마산합포구와 마산회원구, 진해구가 자치구로 승격하더라도 자치시만큼의 자치권을 갖지는 못하기 때문이다. 그러나 경상남도를 폐지하고 '창원부'를 신설하여 산하에 자치시와 자치군을 '창원부 마산시', '창원부 진해시', '창원부 거제시', '창원부 통영시', '창원부 함안군', '창원부 고성군'과 같이 둔다면 '창원광역시' 논의보다 더 큰 광역통합도 성취하면서 동시에 각 지역의 자치권과 정체성도 유지할 수 있다.[2]
결국 이러한 떡밥들을 효율적으로 중재하기 위해서는, 지역 거점으로의 '집적'은 확대하면서 광역시 체계의 존재에 따라 발생하는 '독점'을 극복하는 것을 광역행정구역 체계 개편의 기본 방향으로 잡아야 할 것이다.
3. 도의 몰락
지방자치법 등에 광역시 승격을 위한 기준이 명확하게 없으나, 보통 '''인구가 100만을 넘겼거나 근접'''하고 '''다른 지역의 도움 없이 독자적인 생활권을 구축하여 광역시 승격 후에도 문제없이 살아갈 수 있을 때''' 광역시로 승격이 되었다.[3] 그러나 광역시 자체가 도와 동일한 권한을 갖는 제도라서, 필연적으로 기존 상위 도에서 분리할 수밖에 없게 되었는데 여기서부터 문제가 생겼다. 광역시는 도와 동급의 지방자치단체인데, 해당 시가 광역시로 승격이 되려면 당연히 도에서 분리가 돼야 하기 때문이다. 따라서 처음에 한두 군데 광역시로 승격시켜줄 땐 큰 문제가 없으나 점점 승격시키다 보면 도내의 알짜배기 도시들이 다 빠져나가므로 기존의 도의 기반을 열악하게 만드는 상황에 이르게 된다. 그러니 점점 신흥 광역시급 도시들이 탄생해도 이들 도시를 광역시로 승격시켜줄 수도 없고, 그렇다고 그대로 두자니 날로 증가하는 도시의 행정수요를 적절히 대응하기 어려워지는 상황이 온 것이다. 이에 창원, 수원, 고양, 성남, 용인 등 5개 도시에서는 "인구 100만도시 행정체제에 대한 연구"를 진행하는 등 독자적인 자구책을 마련하여 정부에 건의하고 있고, 정부 내에서도 무엇인가 연구를 하고는 있으나, 근본적으로 이 부분이 기존 광역시의 의견, 도의 의견과 광역시나 도 출신의 국회의원의 의견이 다 다르고 대통령도 그다지 적극적이지 않은 상황이라[4] 그저 이야기만 오가는 수준이다.
4. 광역시의 난립
그리고 대한민국은 '광역시 공화국'이라 봐도 좋을 정도로 광역시가 많다. 서울특별시와 세종특별자치시까지 포함하면 8개고, 남북통일까지 된다면 정말로 광역시가 두 자릿수가 될 수도 있다. 웬만한 나라들은 독립시(외국에선 수도인 특별시/지방도시인 광역시 구분을 거의 하지 않기에 이렇게 묶어 부르기로 한다)를 따로 두지 않거나, 수도만을 독립시로 두고 있거나, 두세 개 정도가 독립시다. 그나마 독립시가 많은 편에 속하는 베트남이 5개, 인도가 8개, 대만이 6개(이들 나라에선 직할시라 부른다)인데, 대만이 직할시를 저리 많이 둔 건 사실상 대만성이 영토의 거의 대부분을 차지한 상황에서 대만성의 권한을 줄이기 위한 특수조치다.[5]
5. 위성도시 문제
이른바 지방행정학에서 말하는 '잔여지역'(rump county)의 문제이다
서울과 부산의 경우 위성도시들의 행정을 세 개의 광역지자체가(부산-울산-경남, 서울-인천-경기) 나눠 하기 때문에 그 사이에서 알력이 많이 발생한다. 매립지 등의 님비, 핌피 현상을 조율할 주체가 없다시피하고 낙동강의 경우 5개 광역단체가 관리한다. 또 김해와 부산, 광명과 서울을 광역 단위에서 다른 곳에서 관리하고 통합관리할 곳이 중앙정부 밖에 없으니 애로사항이 꽃필 수밖에 없다. 넓은 도시권을 담당할 주체가 필요한데 도심과 위성도시가 분리되어 있으니 도농분리시와 비슷한 문제가 나타나는 것이다.
이 문제는 도 존치론자(광역시 폐지론자)나 도 폐지론자나 양측에서 모두 지적하는 기존 지방행정체계가 안고 있는 광역행정 상의 문제점.
6. 광역시 폐지론의 근거
도 존치론 강경파에서 주장하는 내용.
위와 같은 문제 때문에 행정구역 개편 담론에서 광역자치단체를 전면 개편하자는 목소리가 나오기도 한다. 도(道) 체계를 중시하는 사람은 광역시를 도(道)로 환원하자고 주장한다. 주로 자치시, 자치군 단위의 기초자치단체 중심의 풀뿌리 지역자치를 중시하는 입장에서 많이 그렇다. 도-광역시 통합론은 도와 광역시 간 광역행정 상의 마찰을 원천 해소하자는 점에서는 통합론의 맥락과 맞닿으나, 기존 광역시를 여러 개의 일반 자치시로 쪼개자는 주장을 하는 경우가 많기에 분리론의 맥락에 더 가깝다고 볼 수 있다.
전국을 광역시나 부로 개편하는 것도 정부와 시(市) 사이의 중간 조정자 역할을 없애는 것이기 때문에 행정상의 문제가 발생할 수 있다. 무엇보다 태백시와 같은 소도시에게까지 광역시 지위를 줄 수는 없을 것이 명백한데 그렇다면 당연히 주변 도시들과 합쳐서 광역시가 되어야 할 것이다. 그렇게 되면 흡수되는 도시들의 정체성 상실 논란이 발생할 수도 있다. 이런 문제는 단층제 위주의 도 폐지 개편인 경우에 해당되며, 양층제를 유지하면서 도를 폐지하는 경우라면[6] 상황은 달라질 수 있다.
6.1. 반박
현 도의 설정은 조선시대에 획정된 것이라 도시화가 이루어진 오늘날의 광역 행정에 적합하다고 보기는 어렵다. 광역행정이 필요하더라도 새로운 광역 체계를 마련할 필요가 있다. 광역시 체계(주로 동일생활권, 동일도시권 내의 통합된 광역행정 구현을 중시하는 입장)를 중시하는 사람은 아예 도(道)를 폐지하고 전국을 광역시나 부(府)로 개편하자고 주장한다.
광역시를 다시 도로 편입시킬 경우, 광역시 내 구(區)의 자치권과 구의회 문제를 어떻게 처리할 것이냐?는 문제가 있다.한 번 자유를 주는 것은 쉬우나, 그것을 회수하기는 어렵다. 회수야 어찌저찌 한다 해도, 심하면 도내 인구 절반까지도 점하는 수위도시의 존재 자체가 도정에 있어서 껄끄러워질 수 있다. 이게 극단적으로 터지는 케이스가 일본의 오사카부. 규정상 오사카시가 오사카부의 하위행정구역이지만 오사카시 혼자 부 인구의 1/3을 점하고 있다보니 시청이 부청에 맞먹으며 오만 난장판이 벌어지고 있다.[7] 사실 일본의 정령지정도시 체제가 한국에서 광역시 폐지론의 대표적인 근거로 활용되고 있지만, 정작 파고들면 정령지정도시 체제야말로 '''현 안의 현'''을 두는 이도저도 아닌 시스템이라 한국에서 무턱대고 받아들이기도 곤란한 측면이 있다. 정령지정도시는 심지어 시장이 현청을 거치지 않고 직접 중앙정부와 접촉이 가능하도록 되어 있다. 수도권 9도현시 수뇌회의도 도쿄도와 4개 현지사, 5개 정령지정도시장이 동급으로 참석한다.
한국에서도 충북도의 절반 이상을 점하는 청주시청과 충북도청 사이의 관계가 썩 편하지는 않은 상황. 마찬가지로 부산시 인구는 경남도, 대구시 인구는 경북도, 광주시 인구는 전남도 전체 인구와 맞먹는다. 심지어 부산시는 아직까지는 경남도보다 '''인구가 더 많다.''' 2020년 8월 기준으로 '''부산광역시 인구는 340만 명이고, 경상남도 인구는 333만 명'''으로 부산시 인구가 7만명 더 많다. 심지어 이 격차도 엄청나게 줄어든 것으로, 1996년 부산시 인구는 '''380만 명''' vs 경남도 인구는 '''250만 명'''으로 부산시 인구가 130만 명이나 더 많은 시절도 있었다. 울산광역시 인구(승격 당시 88만 명)을 더해도 부산시 380만 vs 경남도+울산시 340만 명으로 '''부산의 승리'''. 대전시는 현 충남도 인구의 71% 수준이고 울산시는 현 경남도 인구의 33% 수준이다. 이에 대해 광역시의 자치구를 시로 승격하면[예시] 어느 정도 해결된다는 주장이 있지만 이것도 역으로 고도로 통합되어 있는 생활권을 억지로 여러 개의 이권단체로 만들어서 쓸데없이 갈등의 요소만 발생시킨다는 문제가 있다.
[1] 다만 전주의 경우에는 익산에서 남원까지 사실상 전북 전체가 전주 생활권이기에, 만일 전주를 중심으로 한 새로운 광역행정체계가 도입된다면 신설 '전주부'의 범위를 어디까지로 할지를 놓고 논란이 일어날 수 있다.[2] 단 원 전주시와 원 창원시는 각각 전주부, 창원부 직할 자치구(예시: 각각 전주부 완산구, 창원부 성산구)로 들어갈 가능성이 크다. 굳이 부 밑에 같은 이름의 자치시를 넣을 이유는 없기 때문. 광역시의 부 전환의 경우는 자치구가 많은 부산은 일부 지역만, 자치구가 적은 울산 같은 곳은 울주군 정도만 분리하고 부 직할 자치구로 변환하면 된다.[3] 하지만, 광역시로 승격된 곳들도 국비 따내느라 혈안이 되기도 하고, 인천처럼 빚이 어마어마하게 쌓이는 경우도 발생한다. 이 경우도 인천이 3년 만에 다시 재정정상화가 된 것을 제쳐두더라도 광역시의 부채 규모는 광역시의 자격 요건과는 무관하다. 애초에 자족 기능, 경제 규모를 두고 하는 이야기지 광역시라고 아무 문제가 없는 도시라는 의미가 아니다.[4] 이명박 전 대통령은 재임 시절에 도 폐지 개편안이나 시군구 통합 개편에 관심을 보였지만 박근혜 전 대통령은 행정구역 개편에 별 관심이 없었다. 문재인 현 대통령은 그나마 지역행복생활권 정책이라는 시늉을 한 전 정권과 달리 행정구역 개편에 아예 관심이 없는 상황.[5] 여기서 반례로 들었던 버지니아주의 경우 연방이긴하나 미국의 하나의 주이기에 예로 적합하지않다. 미국의 경우 워싱턴DC가 별도로 존재하는 것이 적합한 예가 된다. 버지니아주 내의133개 자치단체 중 38개가 독립시로 존재하는 것은 그저 95개의 카운티와 38개의 시를 구분해 뒀을 뿐이다.[6] 사실 이런 식의 도 폐지안은 분도론에 가깝긴 하다.[7] 이 때문에 하시모토 도루는 오사카시의 해체와 자치구 재편을 통한 오사카도를 제창했지만 이 역시 오사카시 지역의 반발로 무산되었다.[예시] : 인구 105만명의 고양시를 고양광역시로 승격하는 대신, 인구 60만의 '일산시'와 인구 45만명의 '덕양시'로 쪼개서 해결한다.