광역시
廣域市 / Metropolitan City
1. 개요
대한민국에서 대한민국 정부와 특별시(서울) 다음가는 위상을 가진 행정구역으로, 특별시, 특별자치시, 도, 특별자치도와 동급의 광역자치단체. 다른 행정구역에 속해있지 않은 독립시의 일종이다.
하위 행정구역, 즉 하위 기초자치단체로 시가지 동 지역을 관할하는 자치구와, 읍·면 지역을 관할하는 군을 둘 수 있다.
광역시장은 국회의원처럼 '''차관'''급에 해당한다. 지방자치법상 하급 국가기관의 지위에서 광역시장, 특별자치시장, 도지사, 특별자치도지사는 행정안전부 장관의 지휘를 받는다.
물론 직선제로 뽑힌다는 특성 상 임기가 보장되고 정치력 면에서 입장이 다르기 때문에, 단순히 광역시장이나 도지사가 의전 서열만 따져서 장관보다 급이 낮네, 별거 아니네 어쩌네 할 문제는 아니다. 예를 들어 국회의원도 의전은 차관급이다.
서울의 '특별'시는 특별해서가 아니라 'independent city'를 '독립시'라고 번역하기가 어색해서 '따로 떼었다'라는 뜻에서 그렇게 지은 거지 더 상급이라는 의미에서 그렇게 지은 것은 아니었다.[9] 법적으로 광역시는 당연히 대도시이다.[10]
광역시 지역은 서울에 버금가는 지역으로 '''정치, 문화, 경제가 고도로 발달한 지역이라 할 수 있다.'''[11]
2. 역사
광복을 맞이하여 수도의 지위를 가진 서울이 1946년 특별자유시(1949년 특별시로 개편)가 되어 경기도에서 분리된 뒤 부산에서도 서울과 대등한 특별시 승격을 요구하자[12] 정부가 달래기 차원에서 부여해 준 것이 도를 거치지 않는 내무부 직할의 시라는 의미의 직할시 제도를 도입한다. 원래 시군은 내무부-OO도-XX시 3단계의 행정 체제인데 도에서 독립시키고 내무부-XX시로 2단계화해준 것. 1963년 부산이 경상남도 산하에서 내무부 직할로 바뀌었고, 이것은 특별시가 오직 서울을 위한 지위로 작용해온 것처럼 특별시가 아닌 시들 중 부산의 정부 직할 체제도 전례가 없던 지위였다. 내무부 직할이어서 법적으로 직할인 시로의 승격이 맞기는 했으나, 사실 1963년부터 1981년 4월 3일까지는 경상남도에서 분리되었을 뿐 여전히 도시명은 '부산시'였으며 1981년 4월 4일자로 시행된 지방자치에 관한 임시조치법 개정일이 되어서야 완전한 직할시, 즉 '부산직할시'의 이름을 가지게 되었다. 실제로 부칙을 보면 '''부칙 <법률 제3412호, 1981.4.4.> ①(시행일) 이 법은 공포한 날로부터 시행한다. ②(경과조치) 이 법 시행 당시의 부산시는 부산직할시로 하며, 다른 법령 중 "부산시"는 "부산직할시"로, "부산시장"은 "부산직할시장"으로 본다.''' 라고 되어 있다. 이전에 타 시와의 차이점을 부각시키기 위한 직할시 명명이 나중에 이루어진 케이스로, 요즘은 1963년부터 1981년까지의 이 과도기를 일컫고자 부산시 앞에 정부 직할을 괄호 병기, '(정부 직할) 부산시'로 표기한다. 그냥 '부산시'라고 하면 경상남도 산하 시절인지 이 과도기인지 불분명해질 뿐만 아니라 전국 최초의 직할시인 부산광역시의 위상이 무시될 수 있기 때문이다. 결론을 말하자면, 부산광역시 역사상의 직할시 승격 연도는 1963년이 맞으나 '부산직할시'라는 명칭은 얻지 못했기 때문에 (정부 직할)을 앞에 붙이는 것은 이 애매한 시기를 보다 정확하게 표기하기 위하여 나타난 방법이다. 물론 부산광역시 측에서는 부산직할시 표기가 당시 비공식적으로는 이미 통용되고 있었음을 근거로 부산직할시 표기를 1963년부터로 소급하고 있다.
이후 전두환 군사정권기부터 줄줄이 굴비처럼 직할시 승격이 계속된다. 1981년 들어서야 법령상의 직할시 체제가 공식화되었고, 이 때부터 대구, 인천(이상 1981), 광주(1986), 대전(1989)이 직할시로 승격되어 공인된 직할시장 체제가 작동했다. 대구와 인천은 똑같은 날짜인 1981년 7월 1일에 승격되었다.
광역시로 명칭이 개편된 것은 1995년으로 지방자치의 이념에 맞추고 세계화에 대비한다는 명목이었다. 이 때문에 1997년에 승격한 울산은 곧바로 광역시로 승격되었다.[13] 이 당시 변경되는 직할시의 명칭에 대하여 다양한 의견이 나왔었는데, 광역시 다음으로 선호도가 높았던 명칭은 '특정시'였고, 그 밖에 '지정시', '별정시', '부(府)', '도(都)', '주(州)' 등이 검토되었다.[14] 이 과정에서 광역시가 주변 지역을 흡수하는 경우도 있었는데, 경상남도 양산군 일부가 부산광역시로 편입되면서 기장군이 되었고[15], 인천광역시는 경기도 옹진군과 강화군, 김포군 검단면[16]을, 대구광역시는 경상북도 달성군[17]을 편입하였다. 다만 직할시 시절에 이미 주변 지역을 흡수한 경우도 있는데, 광주광역시는 1988년 광주직할시 시절에 전라남도 송정시와 광산군[18]이 편입되었고, 대전광역시는 1989년 충청남도 대전시의 직할시 승격 때 대덕군[19]과 통합되어 함께 승격되었다.
한편 전라북도 전주시는 전두환 정권 말기인 1986년과 노태우 정권 말기인 1992년에 이어 김영삼 정부에서도 대선공약으로 광역시의 전신인 직할시 승격이 거론되었으나 결국 실현되지 않았다. 김영삼 정권기인 1995년 당시 전주시와 완주군의 경우 인구 65만7천140명으로 ‘시군을 통합할 경우 인구 50만 이상의 과대시가 되어 대도시 문제가 발생할 수 있는 지역’으로 대상에서 제외시켰는데[20], 김영삼이 대선 후보 시절 전주의 직할시(광역시의 전신) 승격을 떠들고 다닌 점과 울산 승격 당시에 행정구역상 분리되어 있던 울주군을 통합해서 승격시켰다는 점을 생각하면 어처구니없는 일이다. 수원·오산-화성, 전주-완주, 청주-청원 등이 통합대상에서 제외되고 그 과정에서 기준이라고 제시한 '통합시 인구 50만 이상' 조건을 적용하면, 울산-울주도 통합되면 안 되는 것이었다.[21] 더군다나 울주군은 연계성이 별로 없던 여러 읍, 면들을 통합하여 만든(1962년 울산군 울산읍과 그 주변의 몇몇 면들이 울산시로 승격되면서, 남은 울산군을 개칭한) 행정구역이었다.
전주의 광역시 승격에 대해 2012년 김완주 전라북도지사는 "전주권이 광역시로 승격하려면 전주시와 완주군의 통합이 먼저 시급하다는 것은 모두 공감할 것이다"라는 발언을 통해 긍정적인 반응을 보이기도 했다. 수원시는 경상남도 울산시와 같이 광역시로 승격하려고 울산과 연합 전선까지 형성해 가며 난리를 쳤지만 결국 울산시'만' 통과되었다. 설치는 수원이 빠지고 1997년 울산만 승격되는 과정에는 이런저런 마찰이 있었다.
결국 1997년 당시 울산, 수원, 전주 중에서 '''울산만 광역시가 됨으로써''' 나머지는 광역시가 되지 못하였다.[22] 그나마 수원시는 서울, 인천이라는 특별시, 광역시가 있어 지방균형 차원에서 지정이 안 되었다는 변명이라도 댈 수 있지만 전주시는 그야말로 차별이라고 불려도 별 말 없는 상황이 되어버렸다. 1995년 전주시 인구는 57만으로 완주군과 통합했다면 '''인구 60만 중반의 도시가 광역시로 승격'''하는 파격적인 사례가 되는 것은 별론으로 대선 당시 김영삼 측에서 언급했던 전주의 직할시 승격에는 완주와 통합 조건 자체도 없었다. 어찌되었든 시간은 그대로 흘러갔고 수원이나 전주는 이후에도 광역시가 되는 일도, 1914년 부군면 통폐합 이전 하나의 지역을 이루던 인접 지역들과의 통합 또한 이루지 못한 채 현재에 이르고 있다. 전주시는 2013년 완주군과의 통합이 무산되면서 덩치 불리기 전략도 미뤄진 상황. 이 와중에도 전라북도는 인구가 줄고 있고, 전주는 현상 유지 정도에 머물고 있다.
3. 승격 기준
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위짤의 출처인 행정구역 실무편람(2011년) 내려받기
3.1. 인구수
'인구 100만 명 이상'이 광역시 승격 요건으로 잘못 아는 경우가 많은데, 위의 지방자치법을 보면 알 수 있듯이 '''인구에 대한 법적 기준은 전혀 없다.''' 당장 광주광역시, 대전광역시, 울산광역시의 직할시(광역시) 승격 당시 인구를 보면 알 수 있다. 그러나 광주, 대전의 직할시 승격 당시 인구는 100만에 미치지 못했지만 90만이 넘은 상태에서 인구 증가율을 감안하면 승격 몇 년 후 인구 100만 돌파는 기정사실화되긴 했었고, 그런 전례 때문인지 100만 언저리만 되면 승격 타령을 하는 곳들이 많아진다. 하지만 정권을 누가 잡고, 여야 구도가 어떠한 상황인가 등에 따라 정치적 흥정에 의해서 특별법을 만들고 승격시키는 것의 성공 여부가 갈리게 된다. 하지만 1995년 김영삼 정권에서 지방자치제를 본격 시행해버리면서 자치단체장 등의 이해관계가 생겨나 더욱 복잡해진 정치구도에서 광역시 승격도 더 어려움이 따르게 되었다.
위 문서에 나온 조건은 명확하게 성문법으로 규정된 것은 아니며 단지 관례 또는 느슨한 관습법에 지나지 않지만, 광역시로 분리 승격되려면 기존 상위 도(道)의 동의가 필요하다. 도지사의 동의를 받은 이후에는 지방자치단체에 대한 소관 중앙 부처의 장인 행정안전부 장관의 동의도 받아야 한다. 지방자치제 실시 전에는 도지사든 직할시장이든 시장이든 군수든 모두 중앙정부에서 임명하던 관선제 시절이었기 때문에, 도지사의 동의(?) 자체가 요식행위였던 시기라서 직할시가 여럿 생겼으나 지방자치제 실시 이후로는 도의 인구, 재정, 선거 판세의 변화 등이 추가 승격을 원하는 지역에 커다란 걸림돌로 작용하고 있다.
주로 해당 지역의 거점도시 역할을 수행하거나 해당 지역의 자급률이 상당한 곳이 광역시가 되었는데, 2018년 현재 이 조건을 온전히 만족하는 도시는 수원시와 창원시이다. 이 두 도시의 인구는 각각 120만, 110만 명에 육박하고, 지역 내에서는 울산보다 못할 게 없다고 주장하고 있다. (사실 경제 면에서 비교도 안된다.) 그리고 수원과 창원은 서울과 부산으로부터 도청을 한 번 물려받은 곳임에도 저러한 정도의 인구 규모 등을 달성했다는 측면에서 수도권과 경남권이 얼마나 불균형 발전의 특혜를 입었는지도 짐작할 수 있다. 더군다나 원 도청 소재지였던 서울과 부산 외에 인천과 울산마저 광역시로 승격했으니 사실상 권역 내 3번째 도시마저 광역시를 노리는 것이라고 볼 수 있으니 광역시 배출이 전무한 강원권, 충북권, 전북권, 제주권[23] 등에 비하면 상당한 버프를 받은 것이다.
좀 더 자세히 살펴보면 수원의 경우 서울특별시와 밀접한 수도권이고 수도권 내에 이미 인천광역시가 있으며 경기도에서 수원이 차지하는 비중이 상당하기 때문에 경기도와 정부에서 극구 반대하고 있다.[24] 수원이 광역시로 승격 분리하자고 주장할 때마다 경기도는 수원에 있는 경기도청을 이전해 버리겠다고 협박하는 중.[25] 이 말은 절대로 수원을 광역시로 만들어주고 방을 빼겠다는 게 아니라 '''경기도 산하인 상태에서 도청만 빼 버리겠다'''는 거다. 광역시가 될 수 있다면야 자체 시청이 도청급 위상이 되니 도청을 다른 데 옮긴다고 해서 별로 아쉬울 게 없지만 경기도에 존치된 상태에서 도청이 이사 가버린다면 상당한 타격이다.
그리고 수원이 광역시가 되면 2016년 기준 약 97만 명의 성남시나, 약 100만 명의 용인시, 고양시 등도 광역시 승격 분리 요구가 나올 가능성이 있고, 계속되는 인구 증가로 통합 및 광역시 승격을 노리는 지역들이 상당히 많기 때문에, 최악의 경우 경기도가 사방팔방으로 조각날 우려[26]도 있으며, 수도권 과밀화를 더욱 부채질하는 꼴이라 지방균형발전을 추구하는 정부의 입장에 어긋나므로 추가적인 광역시 승격을 허락할 가능성은 희박하다.[27]
창원의 경우 경상도(영남권)에 이미 광역시가 3곳이 있고, 상위 도인 경상남도에서 갈라져 나온 광역시만 2곳[28]이 있어 지역 형평성에 어긋나며, 창원도 경상남도에서 차지하는 비중이 상당하기 때문에 경상남도에서 극구 반대하고 있다.
통합 전주시[29]와 통합 청주시는, 인구 규모나 각 지방의 도시 지명도를 감안했을 때 광역시가 될 자격이 있다고 볼 수 있다. 특히 전라북도와 충청북도 출신 광역시가 없다는 점도 위에 언급된 경기도 수원시나 경상남도 창원시에 비해서는 승격의 저항이 상대적으로는 적을 것으로 예상된다. 전주의 경우 과거부터 전두환, 노태우, 김영삼 정권기에도 끊임없이 직할시(현 광역시) 승격 논의가 있었다. 당시엔 완주군과의 통합이 전제된 형태도 아니었는데, 기존의 다른 직할시들보다 인구가 적어서 표로 계산되는 정치력도 밀리고 정권의 비호를 받을 만한 여지도 없었던 관계로, 함께 논의되던 울산만 결국 1997년 광역시로 승격되면서 전주는 논의로만 끝난 것이다.
다만, 이들이 빠져나가면 전라북도와 충청북도는 도세가 상당히 줄어들기 때문에 반발할 가능성이 있다. 그나마 전라북도의 경우 통합 전주시가 빠져나간다 해도, 익산(31만 명)과 군산(27만 명) 등 중형급 도시들이 받쳐주고 있어 기본적으로 100만 명 이상의 인구를 유지하며 어느 정도 도세를 유지할 수 있다고 할 수 있다. 반면 충청북도의 경우 통합 청주시 인구가 도 인구의 절반 이상을 차지하고 있기 때문에, 만약 청주시가 독립을 추진한다면 도가 받는 타격이 만만치 않다. 2012년 인구 통계 기준으로, 전주+완주의 인구가 전라북도에서 빠져나가도 약 115만 명이 전북에 남아 있으나, 청주의 인구가 충청북도에서 빠져나가면 약 75만 명밖에 남지 않는다. 게다가 청주가 빠져나가면 충청북도 지형이 이상하게 변하게 되는데 보은군과 괴산군이 살짝 붙어있어 허리가 사라지게 된 모양이 된다. 만약 통합이 성사되면 충청북도는 경상북도 등 다른 도에서 도시를 끌어와야 할 수도 있다. 아니면 충청남도까지 해체, 재조정하여 충청동도, 충청서도로 개편하는 방안이 나올지도 모른다. 자세한 건 행정구역 개편/충청권 문서로.
여러 면에서 검토했을 때, 통합 전주시가 광역시 승격이 논의되고 있는 다른 특정시들에 비해 승격 필요성이나 승격 가능성이 가장 높은 편에 해당한다. 그렇지만 통합 전주시도 통합만 하면 완벽한 단계는 아니고 난제가 있는데, 인구 규모가 광역시 논의가 이루어지고 있는 도시들 중 가장 적다는 점이다. 통합을 하면 약 74만 명인데 이 정도의 인구로는 힘을 받기 살짝 모자란 감이 있어 향후 최소한 10~15만 명의 인구가 통합 전주시에 추가로 유입되어야 광역시 승격 가능성이 더 높아질 것으로 보인다. 물론 혁신도시 및 신도시 개발이 이루어지고 있으므로 불가능한 목표는 아니다. 하지만 '''2013년 6월 26일 완주군 주민투표에서 통합이 부결되었다'''. 이로써 광역시로 승격되기 위한 추진력을 얻는 작업이 쉽진 않아졌다. 향후에도 통합 논의가 다시 수면 위로 올라 진행되겠지만 발걸음이 더뎌지게 될 수 있다.[30]
성남시-광주시-하남시는 아예 대놓고 광역시 승격을 목표로 통합을 시도하여, 경기도에 충격과 공포를 불러온 바 있으나, 결국 백지화되었다. 사실 이 세 도시는 역사적으로는 같은 광주군에서 갈라져 나온 곳들이지만, 시가지가 남한산을 중심으로 한 산줄기들로 분리되어 있고 생활권도 조금씩 달라서 통합해도 실익이 크지 않다는 반론도 있었다.
결국 광역시 승격이 해당 시에는 좋을 수 있어도 상위 도는 많은 지분이 떨어져 나가 손해가 상당하기 때문에 1990년대 지방자치제 전면 실시 이후 추가 광역시 승격은 없는 상황이 지속되고 있고, 이로 인해 후발 성장 도시들의 불만이 많다. 따라서 행정구역 개편 방안 중에는 구한말 23부제처럼 도를 해체하고 광역시 및 지역 거점도시 중심으로 재편하는 방안도 검토되고 있지만, 지역 간의 이해득실 차가 크고, 도 폐지론자와 도 존치론자 간의 가치관, 의견 차이도 커서 합의가 쉽지 않아 이 역시 실현하기 어렵다.
광역시 승격의 길이 사실상 막힌 상황에서 수원, 창원 등은 아예 광역시와는 별개의 가칭 "특별기초자치단체"라는 새로운 자치단체를 만들어 달라고 요구하고 있다. 도시 규모에 비해 권한이 적으니 불만이 많을 수밖에 없는 상황. 다만 이것도 해당 도에서 별로 안 좋게 보는지라 쉽게 실현될 것 같지는 않다. 사실 이 준광역시 레벨의 기초자치단체는 이미 1990년부터 직할시 승격이 어려운 전주, 수원, 성남 등의 도시에 대해 시행이 검토되었지만 매번 검토만 되고 무산된 방안이기도 하다. 지방자치제 시행 전이었던 1990년에 이랬을 정도니 지금의 어려움이야 말할 필요도 없을 정도다.
3.2. 재정 자립 여부
일부 지자체의 광역시 승격을 주장하는 측에서 100만이 넘는 인구수, 또는 해당 지역의 중심도시 역할을 주요 근거로 하는데, 위의 <행정구역 실무편람> 이미지 내용을 잘 읽어보면 '''재정자립도''' 또한 검토 대상이다. 이는 독립된 광역자치단체로서 지치행정을 영위하는 데 필요한 재정 능력을 파악하기 위한 것이다. 단순히 경제규모가 큰지 따지자는 게 아니다.
재정자립도는 지방자치단체의 전체 재원(예산규모)에 대한 자주재원의 비중을 말한다. 여기서 자주재원이란, 지방세와 세외지방수입[31]을 말한다.
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지방자치단체 재정자립도 산출식.
이는 광역자치단체로 독립시킨 후 밑 빠진 독에 물 붓기처럼 중앙정부가 계속 예산을 퍼부어줘야 하는 골치 아픈 상황이 올 수 있기 때문이다. 지방자치가 점점 강조되는 흐름에서 선거로 뽑힌 자치단체장이 민의를 대변하기 어렵고, 돈줄을 쥔 중앙정부에 의한 관치행정으로 회귀하기 쉬운 상황이 되는 것이다.
한편, 21세기 들어서는 재정자립도 외에 지방자치단체가 자주적으로 재량권을 가지고 사용할 수 있는 재원이 전체 세입 중 얼마나 되는가를 나타내는 지표로서 재정자주도의 중요성이 언급되기도 한다.
일각에서 지역내총생산(GRDP)을 언급하기도 하는데 재정자립도와 지역내총생산(GRDP)은 다른 개념이다.[32] 지역내총생산(GRDP)은 국가단위에 사용하는 국내총생산(GDP)을 지역에 적용한 개념으로서 해당지역 내에서 발생한 부가가치 생산을 수치화한 것이다. 해당 지역에서 경제활동별로 얼마만큼의 부가가치가 발생되었는지 알 수 있는 지표라고 할 수 있다. 아울러 지역내총생산(GRDP)가 재정자립도와 완전히 같은 개념은 아니지만 공장이 잘 돌아가면 지역내총생산(GRDP)도 상승하고, 해당 지방자치단체 재정에도 상당한 도움을 주기 때문에 어느 정도 연관이 있다고는 볼 수 있다.[33]
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▲ 1994년~1998년 광역자치단체의 지역내총생산. 새 창에서 열어 확대하여 보는 것을 권장함.
1997년까지 경상남도 산하의 울산시 GRDP는 자료가 없으나, 1998년 울산의 광역시 승격 이후 처음 진행된 GRDP 조사에서 울산광역시로서의 첫 통계 결과가 공개되었다. 당시 가치로 약 26조 원. 그리고 경상남도의 GRDP는 1997년까지 상승세를 지속하며 최고 약 61조 원을 기록하였는데, 울산이 떨어져 나간 이후 1998년의 GRDP가 약 36조 원으로 거의 반토막났다. 이것만 보더라도 승격 이전 울산시의 GRDP가 어느 정도 규모였는지 짐작이 가능할 것이다.
또한 수치에서 보면 알 수 있듯이 1998년 울산의 GRDP는 9개의 광역자치단체보다 더 높다. GRDP가 급격히 상승하거나 하락하는 경우가 거의 없이 점진적으로 변동[34]하는 것을 감안한다면, 이미 일반시 시절부터 GRDP로 어지간한 광역시도들을 넘어서는 수준이었음을 알 수 있다. 거기다 인구수는 애초부터 한 몸이나 다름없었던 울산시와 울주군의 합이 100만 명이 넘었기 때문에, 인구수나 GRDP 규모는 상당했다.[35]
1990년대 당시 함께 승격이 거론되었던 수원, 전주와 비교하더라도 압도적인 GRDP 수치로, 수원은 1998년 기준 약 9조 9천억 원에 불과했으며, 전주는 더 볼 것도 없이 전주가 있는 전라북도의 경제규모가 울산보다도 작다. 이는 오늘날에도 마찬가지로 수원과 전주는 울산은 물론 하위 광역시의 GRDP에도 못 미치는 수치를 보여주고 있다.[36] 이 도시들이 각각 인구수와 거점 도시 역할을 명분으로 광역시 승격을 밀어붙이기엔 결정적으로 재정력이 좀 부족하다는 평이 있다. 따라서 몸집을 불리기 위한 수단으로 수원은 오산과 화성, 전주는 완주를 통합하여 광역시 승격을 노리는 것이다.
4. 권한과 책무
지방자치제도 시행 이전 관선 시도지사를 정부에서 임명하던 시절 명칭 '직할시'에서 알 수 있듯이 도 산하에 있지 않고 예산을 독립해서 운영하게 된다. 이는 광역시로 개편된 이후에도 마찬가지로, 각종 사업, 예산집행이 자유로워진다. 바로 울산시가 광역시가 되기 원했던 가장 큰 이유도 예산집행. 광역시가 되기 전까지 울산시민들은 자신들이 자기네 땅에서 중공업으로 태화강과 바다, 땅이 오염되면서까지 열심히 돈을 벌었는데 경상남도에서 세금 다 가져다가 도청 소재지인 창원시에다가 돈을 뿌린다는 불평을 많이 했었다고 한다. 실제로 1990년대 초반 울산은 경제력과 인구에도 불구하고 도로망을 제외한 제반 산업이나 교육, 시설 등이 아주 열악했었고 대기환경도 상당히 나빴었다.[37] 그러나 울산 바깥에서는 그 많은 공장을 다 울산이 돈 들여서 지었냐며 분통을 터뜨린 바가 있다.[38] 아무튼 광역시로 독립하고 나서 울산은 자체에서 나오는 막강한 세금으로 환경개선과 도시개발을 해서 살기가 훨씬 좋아졌다고 한다. 정부 지원으로 일자리가 증가하여 인구가 늘어나니 인구 대비 기반시설이 부족해지는 것은 당연한 현상인데 이걸 명분으로 광역시로 승격한 사례로 볼 수 있다. 물론 여기에는 경남권 출신인 김영삼이 대통령이라는 점과 당시 내무부 장관 또한 경남권 중에서도 울산 출신이었던 최형우를 임명했다는 점도 결정적으로 작용하였다.
이렇게 편의를 봐준 기업들이 성장하면서 납부하는 법인세가 지방세가 아닌 국세이므로 광역시 자체 재정력에는 한계가 있었겠지만 광역시로 독립하면서 기초단체 시절 도청에서 분배해주던 예산 구조가 다이렉트 구조로 바뀌었기 때문에 시정 운영이 좀 더 여유로워진 것은 사실이다. 다만, 울산 평균소득이 높은 편이긴 하나 그중 대다수가 고소득층이라기보다는 중산층이기 때문에 세입에 특별히 영향을 주지는 않는다. 실제로 지자체별 세입에서 인구수에 거의 비례하여 부산광역시 세입의 3분의 1 수준이었다. 광역시 승격 이후 울산에서 엄청나게 지자체에서 돈을 쏟아부었던 도시개발사업까지는 없었고 환경 개선은 온산병이라는 지역명을 딴 공해병이 생길 정도로 개막장이였던 울산의 상태 때문에 시에서 매우 적극적으로 환경개선사업을 추진한 결과라 볼 수 있다.
하지만 광역시는 도와 비교할 때 주민이 부담해야 할 세금이 더 많다. 그래서 경제 사정이 좋지 않은 광주광역시에서는 한때 광역시 지위를 반납하고 다시 전라남도 산하 특정시로 자진 격하되자는 주장이 시의회에서 나오기도 하였다. 전라남도에서도 광주를 다시 도 산하의 행정구역으로 만들어 달라고 청원한 적도 있고, 경상북도에서는 경상북도의회의장이 직접 대구를 경북에 환원하라고 요구한 적도 있다.
하지만 광역자치단체 간 통합이 이뤄질 경우 광역시들마다 따먹는 예산에서는 배제될 수도 있다. 이를테면 대전광역시에 국립중앙과학관이 생기고 대구와 광주가 우리도 광역시인데 과학관이 없다고 국립과학관을 지으려고 하니 부산도 들이대서 국립과학관을 따먹는 것만 봐도...[39] 다른 사례로는 울산과 인천이 광역시인데 국립대 없다고 난리쳐서 인천대, 울산과학기술대(현 울산과학기술원)를 얻어낸 사례도 있다. 이건 주로 거점인 도청 소재지였던 곳 중심으로 인프라가 생겨왔고 수도권과 경남권에서는 서울, 부산이 그 역할을 해 왔음에 비추어볼 때, 인천, 울산까지 해주는 것이 경북권, 전남권에서 대구, 광주 외에 광역시가 없다는 걸 생각하면 추가적 특혜나 마찬가지다. 하지만 정치인들 입장에선 당락(표)이 걸려있으니 상대적으로 수도권, 경남권만 인프라가 쭉쭉 늘어난다. 충청권도 세종특별자치시라는 광역자치단체가 생기면서 충청권의 창조경제혁신센터가 하나 더 늘어나는 계기가 되었다.[40]
5. 광역행정 기능 (도(道)와의 차이점)
광역시(특별시 포함)는 서구의 대도시권에서는 흔하게 보이는 도시연합체나 광역협의행정기구와 다르게 한 대도시의 통합된 광역행정 기능을 담당하고 제한적인 근린자치사무는 산하 자치구가 담당하는 행정 체계로, 단일의(unitary) 확고한(consolidated) 광역지방자치정부(metropolitan government)라 할 수 있다.
도 산하의 각 자치시별로 상하수도, 대중교통, 쓰레기 처리 등과 같은 광역행정 기능이 파편화 되어있으나, 특별시/광역시의 경우는 이와 같은 기능들이 단일의 대도시로 통합되어 있어서 그만큼 대도시를 위한 광역행정 기능을 구현하는 데 더욱 수월하다. 따라서 광역시청의 권한은 도청의 경우보다 세다. 산하 자치시·군에 기능이 많이 분담되어 있는 도와 달리 광역시는 본청이 많은 권한과 기능을 쥐고, 산하 자치구들은 제한적인 사무를 꾸리는 식이다. 이는 특별시의 경우도 마찬가지. 어떤 사람이 '서울특별시도 일종의 광역시다'라고 말한다면 이런 측면에서 본 것이고, 영어로도 둘 다 metropolitan city로 번역한다.
이와 같은 측면 때문에 행정구역 개편 논의에서 통합된 광역행정의 구현을 중시하는 사람들은 도를 폐지하고 전국을 광역시나 부로 재편하자는 입장을 보인다면, 소규모 지방자치를 중시하는 사람들은 광역시를 폐지하고 도(道)로 환원하자는 입장을 보이고 있다.
6. 도시철도
울산광역시를 제외한 모든 광역시는 광역전철 노선 을 가지고 있다.[41] 하지만 울산도 울산 도시철도의 계획이 있다. 또한, 부산의 동해선 전철이 울산까지 연장 계획이 있긴 하다.
부산광역시에 5개 도시철도 노선과 1개의 동해선 전철노선으로 가장 많은 6개의 노선이 있고, 대구광역시에는 3개 노선이 있고, 곧 대구권 광역철도가 개통예정이며, 대전광역시는 1개 노선과 추진 중인 대전 도시철도 2호선이 있고, 광주광역시는 1개 노선과 건설 중인 광주 도시철도 2호선이 있다. 인천광역시는 독자적인 노선은 현재까지 인천 도시철도 1호선 인천 도시철도 2호선이고, 서울 지하철 7호선 석남 연장선이 건설 중이다. 또한, 인천광역시 관내를 지나는 광역, 도시철도는 수도권 전철 1호선, 서울 지하철 7호선, 수인선, 인천국제공항철도까지 총 6개 노선이 지난다.
7. 인구 증감
2010년대 들어 광역시 인근 위성도시 팽창과 신도시 개발로 인해 모든 광역시들은 인구가 감소하는 추세다.[42][43] 부산이 2010년대 중반 감소폭이 줄어들기는 했지만 위성도시인 양산시와 김해시 쪽으로의 이사를 간 사람이 많아 인구가 크게 감소했고, 대구에서도 경산시로 인구 이동이 활발한 편. 광주는 화순군과 광주전남혁신도시를 유치한 나주시의 빛가람동으로 인구가 일부 유출 중이고, 인천도 김포시, 시흥시 등의 경기도의 위성도시의 팽창으로 인구가 일부 유출 중에 있다. 대전은 예전부터 계룡시로 인구 이동이 발생하였고 최근에는 행정중심복합도시가 들어선 인근의 세종특별자치시로 인해 큰 폭으로 감소 중이다. 울산도 양산시와 김해시로 인구가 유출되어 조금씩 감소세를 보이고 있다.
광역시 중 가장 규모가 작은 울산은 2014년 4월 부로 특례시 중에서 제일 큰 수원에게 인구수가 밀려버렸다. 사실 울산광역시는 기존 울산시 시절부터 1995년 울산시+울산군(구 울주군)의 통합으로 형성된 도농통합시인 반면, 수원시는 기존 수원군 지역(화성, 오산)을 통합하지 못해 도농통합시가 아닌 일반시다. 이를 고려하여 시가지 인구(동(洞) 지역 인구)만을 따지면 이미 수원시가 울주군을 제외한 울산광역시(자치구·동 지역, 즉 구 울산시 지역)보다도 더 많았다고 볼 수 있다. 어쨌거나 이로 인해 수원시의 광역시 승격 요구는 더욱 빗발칠 가능성이 있다.
8. 재정 상태
재정자립도는 6개 광역시 중 인천이 가장 높으며, 그 다음은 울산이 차지하고 있다. 인천과 울산은 산업단지가 상당히 많아 재정자립도가 높은 편이며 부산, 인천, 대구는 나란히 서울시를 제외하고 채무 총액에서 1, 2, 3위를 차지한 바가 있다. 덩치가 커지면 기본적으로 부채가 많아지는 경향이 있긴 하나 그럼에도 과도한 부채는 감당하기 어려워지므로 신경쓸 필요는 있을 듯하다.
9. 기존 도시들이 광역시 승격을 하려는 이유
승격 논의가 있었던 도시들은 전주광역시, 청주광역시, 창원광역시, 수원광역시, 새만금광역시, 섬진광역시 등이다.
9.1. 개요
1992년부터 직할시가 아니던 울산(당시 경상남도 울산)은 지역 상공인들과 정치인들을 중심으로 직할시(현재의 광역시)로 승격해야 한다는 의견을 계속 내놓았고, 그 의견이 점점 타올라 결국 대통령의 공약 + 여당의 지지 + 행정구역 관련 주무부처인 내무부 장관이 울산 사람[44]+ 울산시 통반장 총사퇴 및 대시민 궐기대회 등 시민들의 강력한 요구 및 이를 무시하기 힘든 지역 정치인들의 압력 등으로 울산광역시로 승격되었다. 이후 인구가 늘어난 수원, 창원, 청주, 전주 등의 도시들도 계속하여 광역시로 승격하기 위해 몸부림치고 있다.
9.2. 이유
일단 광역시를 요구하는 도시들을 잘 보면, 인구가 100만에 근접한 도시거나 해당 도(道)에서 가장 인구나 규모가 큰 도시다. 구미나 태백시 같은 중도시나 소도시가 아닌 수원, 창원 같은 대도시에서 그런 주장이 나온다는 점을 살펴볼 필요가 있다. 이런 대도시들은 우선 도시 규모가 크고 거주하는 시민도 많다. 또 인구가 많다는 것은 그 도시에 거주하지 않는 사람들도 그 도시에서 활동을 많이 한다는 뜻이 되며, 이것은 결론적으로 그 도시가 맡아야 하는 행정의 범위가 늘어나는 것을 의미하기도 한다. 이런 점에서 해당 도시들에서는 이런 인구 수요를 적절히 대응할 수 있는 권한과 법적 위상을 필요로 할 것이다.
그런데 이미 기존에 그런 권한과 위상을 부여할 수 있는 제도는 이미 존재했으니 바로 '''광역시로 승격하는 것이다.''' 광역시가 됨으로써 생기는 이익으로는
- 시장의 위상이 차관급으로 높아진다. 더불어 차관급 교육감이 지휘하는 교육청도 생기고, 이들을 견제할 시의회 의장도 차관급으로 격상된다.
- 하위 행정구역인 구청이 지방자치단체인 자치구로 승격되기 때문에 해당 지역의 기초적인 업무는 자치구에서 알아서 하고, 시청은 조정업무나 단위가 큰 업무만 맡으면 되므로 조금 수월해진다.
- 도가 가져갔던 지방세를 시에서 다 가질 수 있기 때문에 재정적인 자립도가 높아진다. 기존 도의 몫으로 넘겼던 지방세 수입은 시가 모두 갖게 되고 시세의 일부를 자치구세라는 이름으로 자치구에 떼어 준다.
- 지역발전 차원에서 중앙정부와 직접 교섭을 할 수 있기 때문에 도에 가로막혀 의견을 내지 못하는 일도 없으며 무엇보다 국비를 타오는 일이 기존 도 산하의 기초지자체 시절보다 수월하다.
- 도 산하의 시군은 공무원 채용계획을 모두 도에서 계획하지만, 광역시 본청과 자치구의 공무원 채용계획을 광역시 자체적으로 수립할 수 있다. 또 광역시가 되는 시의 시청 공무원과 자치구가 되는 구청의 공무원 임용이 별도로 분리된다. 시와 구의 공무원 임용이 분리된다는 것은 시청의 공무원 총원과 구청의 공무원 총원을 별도로 계산한다는 뜻도 돼서, 통계상 공무원 1인당 시민수가 줄어든다. 실제로 수원보다 인구가 적은 울산광역시의 경우, 구청이나 군청 공무원의 총원을 뺀 시청 공무원 총원이 수원의 시청+구청 공무원 수를 합친 것보다 많다.[45]
- 예산 규모가 늘어나서 도시철도 건설 등 대도시에 맞는 광역행정을 꾸려나가기에 더 유리해진다.
9.3. 현실
울산이 시민들과 지역 상공계, 정치계 인물들이 똘똘 뭉쳐 각고의 노력을 한 끝에 1997년에 광역시 승격을 이뤄낸 이후에는 광역시 승격이 없는 실정이다. 원인에는 여러 가지가 있겠으나
- 지방자치제의 본격 시행으로 인해 기존보다 이해관계에 있는 사람들이 많아진 점.(지방자치제 이전에는 도지사, 시장 등이 관선이었던 점을 생각해 보자)
- 광역시로 승격시킬 경우 기존 상위 도의 존립이 위태위태해진 지역이 많아진 점.
- (수도권 한정) 광역시 예비후보가 너무 많아 다 승격 시켜줄 수도 없고 그렇다고 일부 도시만 승격시켜주면 형평성 논란이 생길 수 있는 점을 들 수 있겠다.
9.4. 미래
이명박 정부 당시 행정안전부는 "행정구역을 새로 탄생시키기보다는 기존의 행정 구역들을 통폐합 한다"는 방침이기 때문에 통합 창원시 탄생 즈음의 광역시 승격논란, 성남, 하남, 광주시의 통합논란 등에서 보듯이 "광역시 승격은 없다"는 입장이었다. 따라서 광역시(혹은 도보다는 특별시/광역시 중심의 지방행정)에 호의적인 정권이 집권하지 않는 한 현재의 상태가 유지될 것으로 보인다. 다만 헌법, 법률이나 그 외의 어떠한 곳에도 "신규 광역시 승격은 결코 없다"고 못박아둔 것은 아니므로 신규 광역시 탄생이 영원히 없다고 볼 수는 없고[47] 현재 승격 떡밥이 도는 도시들이 기존 광역시보다 넘사벽으로 많은 인구가 거주하게 되는 상황이거나[48] 아예 도 자체가 폐지되는 식으로 전국의 행정구역이 완전히 뒤엎어지는 대개편안이 단행되는 경우에는 신규 광역시가 생길 수도 있다.
통일이 되면 북한지역에도 지역안배성 광역시 승격을 해줄 가능성이 있다. 김칫국 마시는 격이지만, 아무튼 관서지방의 평양은 현재 인구로 따지면 부산 다음의 한반도 제3도시이기 때문에 거의 확정적으로 광역시로 승격될 것이고, 평양은 사실 구 북한 주민들의 불만 등을 달래기 위해 특별시로 지정될 가능성마저 존재한다. 관북지방의 함흥와 청진의 경우 인구가 100만은 안되지만 분단 이전에는 대구와 비빌 정도의 대도시였으며 현재도 이북 제2, 3도시 위치에 있는 만큼 남한의 광역도시들에 대응한 승격도 생각해볼 수 있을 것이다. 이외에도 현재 북한에서 나름 큰 도시[49]로 꼽히는 남포, 신의주, 라선, 개성 역시 광역시가 될 가능성이 있는 도시들이다. 하지만 개성은 서울과 너무 가깝고 지역이 협소해 광역시가 될 가능성이 적으며 남포, 라선 등도 북한의 현재 경제상황 때문에 비교적 잘 대접해 주는 것이지 통일 후에는 단순한 지방도시로 떨어질 가능성이 높다. 신의주는 국경도시라 너무 키워 주면 밀입국 등의 문제점이 심해질 것이기 때문에 적당한 규모 이상 키워지지 않을 것이다. 통일 후 생길 엄청난 인구변화가 지나가고 나면 자연스럽게 어느 도시가 광역시가 될 지 정해질 것이다.
도 폐지 대개편의 경우를 제외하면 아무래도 제한적으로 이루어질 것이므로 과거처럼 1년에 광역시가 두 군데씩이나 새로 생기는 것은 쉽지 않을 것으로 보인다.
9.5. 문제점 및 폐지론
9.6. 광역도(廣域道)?
특별시 문서에도 나와 있지만 경기도를 '경기특별도'로 승격시켜달라는 떡밥이 경기도의회에서 나왔었다. 물론 정부에서는 '경기특별도' 대신 '경기남도'와 '경기북도'로 경기도를 2개로 분도시키겠다는 떡밥을 제시해서 없던 일이 되었다. 하지만 이런 얘기가 나온다는 것 자체가 그만큼 경기도가 매우 크게 성장했기 때문이다.
경상남도, 충청남도, 경상북도, 전라남도도 예외는 아니다. 이들 역시 각각 '경상광역남도', '충청광역남도', '경상광역북도', '전라광역남도'로 승격시켜달라는 떡밥이 각각 경상남도의회, 충청남도의회, 경상북도의회, 전라남도의회에서 나오고 있다. 뭐 경기특별도 승격 실패 사례처럼 이들 역시 현실성이 뒤떨어져 없던 일이 되긴 하겠다만.
10. 둘러보기
[1] 2019년도 11월 주민등록인구 기준.[2] 광역시와 이전 행정구역의 인구 비율. 예를 들자면 대구광역시의 인구비율은 대구 인구 + 경북 인구에서 대구인구가 몇 %인지 적어놓은 것이다.[3] 1963년에 직할시 승격이 되긴 했으나 당시에는 정식으로 '부산직할시'로 불리진 못하고 그냥 부산시였다. 법령상 정말 그렇게 되어 있었다. 정식으로 부산직할시로 개칭된 것은 1981년 4월 4일이다. 이 과도기를 경상남도 산하 시절과 구별하려면 '(정부 직할) 부산시'로 표기하는 것이 가장 타당하다. 괄호를 친 것은 근래에 새롭게 고안한 표기법일 뿐 당시에는 쓰지 않았음을 나타낸다. 그러나 승격 기념식에서도, 부산 지역 언론에서도 비공식적으로는 부산직할시라는 표기를 썼기 때문에 현재 부산광역시에서는 위의 표기를 인정하지 않고 부산직할시 명칭을 1963년부터로 소급하여 쓰고 있다. 물론 엄밀히 말한다면 다른 도시들까지 직할시로 공식 명칭이 된 것은 기존에 부산이 비공식적으로나마 부산직할시로 불리고 있었기 때문에 가능했던 일이기도 하다.[4] 이상의 5개 도시는 과거 직할시로 승격되었다가 1995년 광역시로 개편된 도시들이다.[5] 부산 + 경남. 울산까지 포함할 경우 43.1%[6] 인천 + 경기. 서울까지 포함할 경우 11.4%[7] 대전 + 충남. 세종까지 포함할 경우 37.5%[8] 울산 + 경남. 부산까지 포함할 경우 14.5%[9] 특별시는 광역시와 대동소이하나 광역시는 위임사무에 한해 주무 부처 장관의 관리감독을 받지만, 특별시는 국무총리의 관리감독을 받는 데에서 차이가 있다. 이에 따라 다른 광역자치단체장은 차관급 대우를 받는 데 비해, 서울특별시장은 장관급 대우를 받고 서울특별시 부시장이 차관급 대우를 받는 등의 법적 차이는 존재한다. 작명 당시에 별 차이가 없었다는 것.[10] 지방자치법에서는 여기에 특례시까지 포함하여 대도시로 정의하고 있다.[11] "대구의 경우 지역 내 총생산이 낮다는 이유로 경제가 발달된 지역이 아니다"라고 하는 경우가 있는데 아이러니하게도 지역 내 총생산은 낮지만 특별시·광역시 중 개인 자산 순위로는 서울 다음인 2위를 하고 KB부자보고서에서는 대구 수성구가 지방에서 유일하게 전국 10위 부촌에 드는 등 모순적으로 보이는 일이 있다. 이 이유는 대구는 산업도시가 아닌 소비도시이기 때문이다. 즉 다른 지역(구미 포항 등)에서 일을 해서 번 돈을 대구에서 소비하는 식이다.[12] 한국전쟁이 한창일 무렵 당시 경상남도 부산시를 부산특별시로 제정하는 특별법이 부산 지역 의원들 중심으로 발의되었으나 서울 지역 의원들의 반대로 실현되지 못했다. 피난민 유입 등으로 당시 부산의 인구는 서울의 80%까지 따라잡은 상황이었으며 이 때가 부산으로서는 특별시로의 최적의 승격시기였다.[13] 1994년 당시 내무부의 행정구역 개편안 중에는 울산은 직할시로 승격하고, 기존 직할시들(부산, 대구, 인천, 광주, 대전)은 광역시로 전환하는 방안도 있었다. 또한 당시 정치권에서는 당시의 5대 직할시(부산, 대구, 인천, 광주, 대전) 중 부산과 인천만 광역자치단체격을 유지하고 명칭은 '부(府)'로 개칭하고, 대구, 광주, 대전은 다시 기초자치단체격으로 격하해 원래 도(경북, 전남, 충남)로 환원시키되 명칭을 일반 시들과 구분되는 의미에서의 '광역시'로 개칭하는 방안도 마련했었다.[14] 대만에서는 한국과 비슷한 시기에 타이베이 등 주요 대도시 지역의 시장을 임명제에서 선출제로 바꿨음에도 직할시라는 명칭을 유지했다. 다만 현재도 지방자치단체의 부단체장(부지사·부시장·부군수·부구청장 등) 중 1인은 상급 기관 내지 상급 지방자치단체의 장으로부터 임명된다. 광역지자체와 인구 100만인 기초지자체의 부단체장중 1인(부지사·부시장)은 각각 행안부에서 보내는 공무원(광역지자체)과 도에서 보내는 공무원(100만 기초지자체)으로 보직되며 기초지자체의 부단체장은 광역지자체에서 보내는 사람으로 임명된다. 아이러니한 건 현재도 지방자치법 제3조(지방자치단체의 법인격과 관할) ② 특별시, 광역시, 특별자치시, 도, 특별자치도(이하 "시·도"라 한다)는 정부의 직할(直轄)로 두고, 시는 도의 관할 구역 안에, 군은 광역시, 특별자치시나 도의 관할 구역 안에 두며, 자치구는 특별시와 광역시, 특별자치시의 관할 구역 안에 둔다.라고 하여 광역시도 정부 직할로 둔다고 명시하고 있다. 대한민국은 연방제 국가가 아니기에 이런 표현을 쓴 것으로 보인다.[15] 다만 여기는 부군면 통폐합 이후만 따지면 과거 부산(구 동래군)의 일부였다. 따라서 부산이 뺏어먹은 게 아니라 원상회복되었다고 볼 수도 있다.[16] 옹진군과 강화군, 김포군 검단면을 편입하기 전의 인천직할시 면적은 현재의 경기도 고양시의 면적보다 약간 적다.[17] 달성군은 대구와 같은 역사를 공유하기에 이쪽도 원대 복귀라 볼 수 있다.[18] 마찬가지로 기존 광주시, 송정시, 광산군 모두 '광주군'이라는 역사를 공유하는 지역이다.[19] 역시 대전시와 '대전군'이라는 역사를 공유하는 지역이다.[20] 수원시·오산시와 화성군, 청주시와 청원군 등도 여기에 걸려서 1995년 통합되지 못했다. 그나마 청주-청원은 2014년 통합됐다.[21] 통합 직전 울산시 자체만으로도 이미 인구 80만에 이르렀다.[22] 우연의 일치인지 모르지만 사실 광역시 승격에 성공한 곳은 모두 1988년 이전에 일반구가 설치된 곳이다.[23] 섬이라는 지형과 면적 등 때문에 물리적인 한계가 존재했는데, 2006년 아예 도 자체를 특별자치도라는 새로운 개념으로 묶어버렸다.[24] 경기도의 원래 중심지는 옛 경기도청 소재지였던 서울로(구한말과 조선후기 일부를 제외하고는 조선시대에도 지금의 경기도청에 해당하는 경기감영이 한성부 성저십리에 있었다), 서울이 1947년 특별시(당시 명칭은 특별자유시, 이후 1949년 특별시로 개칭)로 승격되어 경기도에서 분리된 이후에도 1967년까지 경기도청 소재지였다. 더불어 경기도 내의 인천마저 1981년 직할시로 승격되어 경기도에서 분리되면서, 추가 광역시 승격에 대한 억제가 이루어지고 있다.[25] 임창열 전 경기도지사가 한 발언으로, 용인이나 과천으로 도청을 이전하겠다고 으름장을 놓았던 사례가 있다.[26] 이렇게 될 경우 외톨이가 될 가능성이 높은 과천과 광명은 서울에 편입될 가능성이 높아진다.[27] 현재 수원시에서는 과거 수원군에 속했던 화성시, 오산시와 통합을 추진한 적도 있었으나 같은 시기 마창진의 통합이 확정되면서 그대로 무산되었다.[28] 부산과 울산은 경상도 내에서도 동남쪽에 몰려 있다. 게다가 창원도 부산 바로 옆인 만큼, 창원까지 광역시로 승격되면 창원-부산-울산의 거대 광역시 벨트가 형성된다.[29] 전주시와 완주군이 통합될 경우[30] 차라리 새만금 지역이 광역시나 특별자치시가 되는 게 더 빠를지도 모른다. 일종의 우회 전략으로, 인구 부족론은 10만 명 가량으로 승격한 세종특별자치시의 사례처럼 전주특별자치시로 먼저 승격한 후, 인구 100만 명 육박 시 전주광역시로 개편하는 전략도 이론적으로는 가능하다. 실제로 지방자치법에는 특별자치시에도 자치구나 군을 둘 수 있게 되어 있어, 광역시와 사실상 동일한 형태가 되는 것이 가능하다. 다만, 세종시의 경우 세종특별자치시 설치 등에 관한 특별법 제6조(설치 등) ① 정부의 직할(直轄)로 세종특별자치시를 설치한다. ② 세종특별자치시의 관할구역에는 「지방자치법」 제2조제1항제2호의 지방자치단체를 두지 아니한다.라는 조문을 넣어두어 자치구나 군 설치를 저지하고 있다. 한편 2013년 11월 14일 대법원 판결로 새만금 지역은 인근 자치단체인 군산, 김제, 부안의 행정구역으로 나누기로 정했기 때문에, 군산-김제-부안 등에서 통합여론이 조성되어야 하기 때문에 쉽지만은 않다.[31] 과태료, 과징금, 부동산 매매, 유가증권 매매, 연금/기금 수익, 지자체 공무원이 개발한 기술, 타 지자체 이전 등에서 오는 수익 등[32] 대구광역시/경제 항목에서도 나오는데 지역내총생산(GRDP)이라는 개념을 오만 곳에 가져다 쓰면서 잘못 적용된 사례가 또 있는데 대구지역 정치인들이 1인당 지역내총생산(GRDP)가 꼴찌라 고 언급하고, 언론이 이를 인용하면서 대구 사람들이 전국에서 가장 못 사는 것처럼 호도되기도 했으나 실제 대구의 1인당 개인소득은 중상위권인 것으로 밝혀지기도 했다. 특히, 그간 대한민국의 GRDP 집계방식에서 결과 해석에 오류가 발생할 여지가 있었다. 국세청은 법인사업자의 공장에서 상품이 출고될 때 부가가치세와 교통세를 징수하고 이 자료를 토대로 한국은행이 GDP와 GRDP를 추정한다. 그런데 작은 업체는 별 문제가 없으나 대형 제조업체의 경우 본사는 대도시에 있고 공장은 중소도시에 있는 경우가 많다. 이 경우 본사에서 기획, 마케팅, 연구개발 등 많은 일을 해도 GRDP 통계에 반영이 되지 않았다. 첨단 고부가가치 산업일수록 이런 기능이 중요한데도 말이다. 이 방식으로도 어차피 본사와 공장이 모두 대한민국 안에 있으면 전국 지표인 GDP 추정에 문제가 없지만 GRDP는 지역 간 비교에 부적합한 자료가 되어버린 것이다. 즉, 큰 공장이 많은 지역 GRDP는 크게 나타나고 서비스업이 발달해 있고 기업의 본사가 많은 지역의 GRDP는 작게 나타난 것이다.[33] 1997년 기사에 따르면 실제로 공업단지로 유명한 울산의 경우, 광역시 승격으로 재정자립도가 전국 최고인 95%에 달했다. 심지어 경상남도 산하일 당시에는 재정자립도가 98%에 육박했다는 말이 있다.[34] 물론 앞서 언급한 경남 GRDP의 반토막은 일반시 하나가 독립해서 나간 거라고 하더라도 출혈이 상당히 큰, 매우 이례적인 케이스라고 볼 수 있다.[35] 1914년 언양군-울산군 통합 이후 쭉 울산군으로 있다가 1962년 국가 차원의 행정조직 개편에 따른 울주군-울산시 행정구역 분리가 이뤄졌는데, 정작 분리 이후에도 두 지역을 별개로 보는 인식이 없었고, 쭉 하나의 울산이었다. (일례로 울주군청의 소재지는 시군이 분리된 1962년부터 울산시 북구에 위치했고, 이후 1979년 울산시 남구로 옮겨 지내다가 무려 '''2017년'''이 되어서야 울주군에 자리를 잡았을 정도로, 그 구분이 유명무실한 수준이었다.) 결국 1995년 행정조직 개편에 따라 하나로 통합되었다. 참고로 울산시의 GRDP는 울산시와 울주군의 수치를 합친 것이지만 울산시 쪽의 비중이 대부분이라고 볼 수 있다. 당시 울산과 한국 경제를 책임지던 국가기간산업 중에서도 주력 사업들이 대부분 울산 내에 있었기 때문이다. 지도, 위성사진 1, 위성사진 2[36] 가장 최신 자료인 2017년 결과를 기준으로 수원의 GRDP는 27조 4천억 원, 울산은 75조 1천억 원이다. 추가로 역시 광역시 승격을 추진 중인 창원의 지역내총생산은 2016년 기준 약 36조 6천억 원으로 수원, 전주보다 높고, 하위 광역시들의 규모와 비슷하다.[37] 재밌는 점은 현재 그런 불평을 창원시에서 하고 있다는 것이다.[38] 실제로 산업화의 핵심요소 중 하나인 교통인프라가 경부선이라는 이름으로 최우선적으로 건설되고 이중 영남권에는 김천-대구-경주-울산-부산 등으로 이어지는 것은 대구, 울산, 부산 등이 폭발적으로 성장하는 계기가 되었다. 대표적으로 국비로 부산의 항구 쪽에 설비를 투자한 것, 울산의 대규모 산업단지에 들어오는 기업에 대한 세제혜택 등 국가주도 개발 현실에서 전면적인 밀어주기를 당한 울산의 상황은 상대적으로 다른 지역에는 덜 투자하고 덜 지원하는 결과가 되었으며 결과적으로 다른 지역의 국민세금으로 메워야 할 부분이었으므로 사실상 국비 지원이나 마찬가지였다. 덧붙여 이 와중에도 경주시는 경부축에 걸리면서도 큰 발전을 하지 못한 이유가 천년고도라는 엄청난 상징성에서 비롯된 문화재 보호 목적으로 개발 제한이 매우 엄격했기 때문이다. '''이건 현재진행형'''이어서 아직도 경주시에는 고층 아파트, 고층 빌딩, 공단이 많지 않다.[39] 사실 2003년 12월 노무현 정부 당시 과학기술부는 「제1차 과학관육성기본계획」에 따라 영․호남 지역에 국립종합과학관을 각 1개씩 추가하기로 한 이후, 국립과학관 유치와 관련하여, 대구시와 부산시가 유치경쟁을 펼쳤고, 2006년 3월 기획예산처가 영남권 국립과학관으로 대구과학관을 예비타당성조사 대상사업으로 선정하는 등 부산은 사실상 유치에 실패한 상황이었는데, 부산의 억지쓰기에 정부가 항복한 결과가 되었다. [40] 혁신도시나 창조경제혁신센터, 예타 면제사업 신청 등 광역단체 기준으로 중앙정부에서 지원하는 케이스가 많아서 광역시 독립이 한 번 되고 나면 독자적인 자기 몫 챙기기가 가능해지고, 장기적으로 광역시 배출 권역은 미배출 권역보다 2배 이상 이득을 볼 수밖에 없는 구조다. 특히, 부산, 울산 2개의 광역시가 나온 경남권은 3배가 되는 것이다.[41] 경상남도청 소재지를 거쳐 동남권의 거점도시로 성장하여 동남권 내 지분이 높은 부산이 예산, 시설 등의 상당 부분을 우선적으로 선점하는 경향이 있다. 정부 입장에서도 경남권에 광역시를 2개나 승격시켜 주는 특혜를 주었는데 모든 부문에서 부산과 울산에게 모두 분배해 주면 '이중 지원' 논란 등 타 지역에서 제기될 형평성 문제를 신경 쓸 수밖에 없다.[42] 다만 광역시를 중심으로 하는 대도시권 자체 인구는 늘거나 급속한 하락은 아직까지는 보이지 않고 있다.[43] 그나마 인천과 광주가 인구 유출폭이 적다.[44] 결국 앞의 3개는 김영삼 대통령이 PK 출신이었다는 것으로 통한다.[45] 특례시와 일반구 시청의 공무원 총원에 구청 공무원도 포함되어 있으며 공무원 총원은 법으로 묶여 있다. 보통 광역시의 시청+구/군청 공무원의 총원은 특례시의 공무원총원 + 플러스 알파 했다고 보면 된다.[46] 이건 여러 논문에서 계량적 방법으로 도출해낸 수치다. 그런데 도 존치론 강경파 측에서는 이 수치를 빌미로 기존 특별시, 광역시 및 과대 자치시를 쪼개야 한다는 억지 주장을 하기도 한다.[47] 이게 원천적으로 막혀있다면 행정구역 업무편람에 광역시 신규 승격에 관한 업무 내용이 실려있지도 않았을 것이다.[48] 수원처럼 기존 광역시보다 인구가 몇만명 정도 많은 정도가 아닌, 아예 몇십만~몇백만 더 많은 정도. 물론 현 상황으론 인구 100만이 넘는 3개 도시(고양, 수원, 창원)가 기존 광역시들보다 인구가 몇백만 늘어나도 광역시 승격시켜주지 않을 가능성도 있지만...[49] 그래봤자 남포를 제외하면 한국의 시 수준에 겨우 들어가는 인구다.