8.3 사채 동결 조치
1. 개요
공식명칭은 경제의안정과성장에관한긴급명령(대통령긴급명령 제15호)이다.
1972년 8월 3일 정부가 제도권 금융을 잠식하고 있던 지하금융, 즉 세금을 내지 않던 사채시장을 제도권 금융으로 흡수하기 위한 극단의 조치로서 긴급명령 형태로 집행한 금융정책이다.
2. 배경
60년대 박정희 정부의 경제 개발 5개년 계획의 실행에 따라 한국의 경제성장이 점차 궤도에 오르면서 국내기업의 숫자와 규모가 점차 늘어갔고, 이를 뒷받침하기 위한 금융소요 역시 증가할 수 밖에 없었다.
그런데 당시 선진국들이 제도권 금융기관을 통한 대출과 투자의 형태로 기업운용자금을 조달함에 반해, 한국은 제도권 금융기관 내에 비축된 자금 자체가 미미했고, 지하금융인 사채시장에서 유통되는 자금규모가 제도권 금융기관을 압도했다.
은행보다 사채가 각광받은 이유는 다음과 같다.
첫째, 타국처럼 한국의 제도권 금융기관이 건실하지 못했다. 경제성장에 따라 기업의 자금수요는 늘어났지만 제도권 금융기관의 자금공급은 이를 제대로 충족시키지 못했다. 은행에서의 저축은 여전히 부실하여[1] 기업이 돈을 꾸는 것이 쉽지 않았고, 주식시장도 원활하지 못해서 증권 발행도 어려웠다.
둘째는 사채 금리가 연리 40~50%로 은행 금리보다 더 높았기 때문이었다. 그러니까 은행에서 돈을 맡기는 것보다 공장이나 회사에 돈을 꿔주는 것이 더 남는 장사였던 것이다. 당시 은행의 금리보다 사채 시장의 금리는 10~20% 정도 더 높았다.[2] 이렇게 되니 사채업자는 물론이고 일반 시민들까지도 자금을 마련하여 회사에 빌려주었다. 그러자 명동과 소공동에는 100여 개 이상의 사채중개업소가 생겨났다.
이러한 사채시장의 성장과 기업의 사채 의존은 날로 갈수록 심각해졌다. 당시 기업들이 쓰는 돈의 30%가 사채였고 그 금리는 연간 30%를 넘었다. 부실 기업들도 속출하여 1969년 5월에는 83개의 기업 중 45%가 부실 기업체로 분류되었다. 부실 기업체가 된 회사들은 제도금융권에서의 지위가 더욱 축소되어 사채에 더욱 의존하게 되었으니 악순환이 계속 이어졌다. 여기에 사채를 빌려준 사람들의 상환 요구와 압력까지 겹치면서 상황은 더욱 나빠졌다.
그러자 정부는 이를 타개하고자 환율을 18% 상승시켰다. 하지만 이는 곧 한계에 직면했다. 1970년 1달러 317원이던 환율이 1971년 1달러 373원으로 늘어났지만, 외국 차관의 상환일이 70년대 초반에 몰려 있었기 때문에 결과적으로 기업의 부담은 늘어났다.
이 때문에 1963년 9%성장을 기점으로 고도성장을 질주하던 한국경제는 70년대에 들어서 경제성장률이 급락해 한국경제에 큰 위기가 닥쳐온다.[3]
게다가 세계경제의 변화도 타격을 안겼다. 2차 세계대전 이후 성장을 거듭하던 미국 경제가 60년대 후반 서유럽과 일본의 경제성장으로 인해 정체 상태에 다다른 것이다. 여기에 베트남 전쟁 참전으로 엄청난 경제적 부담으로 다가왔고 달러화의 약세까지 더해서 불황이 발생했다.
그러자 1971년 8월, 미국은 수입품마다 10%에 달하는 부가세를 매기고 금과 달러의 교환을 중지하기에 이른다. 이로 인해 미국 수출에 의존하던[4] 대한민국은 닉슨쇼크라고 불리는 국제적인 경제위기에 휘말리게 된다.
3. 8.3 조치
이렇게 되자 1971년 6월 전국경제인연합은 박정희 대통령과의 면담을 요청했다. 이 면담에는 김용완[5] 전경련 회장, 신덕균[6]·정주영[7] 전경련 부회장, 박정희 대통령, 김종필 총리, 김학렬 부총리, 남덕우 재무장관 등이 참여했다. 여기서 김용완은 박정희에게 기업들의 상황을 설명하고 자신들을 도와줄 것을 요청하였다. 이에 박정희 정권은 기업인들의 요청을 받아들여 기업의 사채 문제를 해결할 방안을 모색하기로 하였다.
그리고 1972년 8월 2일 오후 11시 40분, 박정희 정권은 긴급명령권을 사용하여 이른바 '8.3 조치'를 전격 발표한다. ''''경제의 안전과 성장에 관한 긴급명령''''이라는 이름 하에 발표된 이 조치로 '''사채들을 동결'''시켜 버렸던 것이다. '''채권자들은 빌려준 돈의 출처를 밝혀야만 받을 수 있다는'''내용이다
이 조치는 8월 3일 0시부터 시행되었고 사채 동결을 위한 일주일 간의 신고 접수가 이뤄졌다. 처음에 주춤하는 눈치였으나 정부가 "신고된 사채에 대해서는 자금출처조사를 하지 않겠다"며 적극적으로 홍보를 하자 곧 신고가 줄을 이었다. 8월 3일부터 8월 7일까지 신고된 사채는 40,677건, 3,456억 원에 달했는데 이는 '''전체 통화량의 약 80%'''이자 국내 여신잔액의 34% 수준이었다. 이는 애초에 신고액이 1800억 정도라고 본 정부의 예상을 2배 가까이 뛰어넘은 것이었다.
한편 이 조치에 야당은 크게 반발했다. 야당은 대통령의 조치가 국민의 사유권을 침해하고 있으며, 긴급명령의 정당성에도 의문이 있다며 비판했다. 이에 청와대는 이번 조치가 불가피한 것임을 강조하며 그 필요성을 강조하였다. 결국 1972년 9월 9일 국회는 8.3 조치를 승인하였다.
4. 평가
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8.3 조치는 '''일반적인 시장경제에서는 절대로 일어날 수가 없는 일'''이었다. 그럼에도 이런 반시장적인 정책이 실행된 데에는 당시 열악한 금융 사정으로 인해 수많은 기업들이 40~50%에 이르는 고리사채의 이자폭탄으로 파산의 상황에 몰려 있었기 때문이다. 지금도 알만한 제일제당, 제일모직, 한국비료, 금성사, 현대건설, 대한항공, 효성물산 등이 1969년 10월 조사에서는 부실기업으로 분류됐던 것이 한 반증이다. '''시장을 살리기 위한 반시장정책'''이라는 사채동결조치의 아이러니는 박정희 정부의 국가주도적 경제성장정책의 주요 특징이기도 했다.
이 조치를 '''재벌 그룹들의 기원'''의 계기로 보기도 한다. 오늘날 유수의 대기업들을 이루는 자회사들의 대부분이 이때를 기점으로 탄생하였다. 국가가 사유재산권을 침해한다는 논란에도 기업을 구제해 준 첫 사례로 '대마불사'로도 불려 기업들은 웬만한 어려운 상황에서도 왕성한 투자를 하는 상황으로 되었고 이는 한강의 기적의 기둥 역할을 하였다.[8] 사채시장을 흡수한 금융기관들은 정부의 통제하에 관치금융화하였고, 고사 직전에 있던 당시의 대기업들은 이때부터 반전하여 정부의 지원하에 계열사를 늘려가며 재벌로 성장하게 되었다 실제로 당시 1969년 10월에 부실기업 판정을 받았던 제일제당, 제일모직, 한국비료, 금성사, 현대건설, 대한항공, 효성물산 등은 8.3 조치 이후 급성장하였다. 또한 1970년 어느 은행의 10억 원 이상 대출자 명단에는 최종건, 정주영, 이병철, 구자경, 조중훈, 신현확 등 경제계 인사들의 이름이 들어 있었다.
또한 유신 체제의 경제적인 토대를 마련했다는 평가를 받기도 한다. 서울대학교 교수 한상진은 "유신의 정치적 손실을 보상하기 위해서는 지속적인 경제성장이 필요했을 것이고, 8.3 조치는 바로 이 성장을 정책적으로 이끌기 위한 준비"였다고 주장했다.
4.1. 부정
사채시장은 큰 타격을 받았다. 특히 사채를 빌려준 서민들이 큰 피해를 당했다. '''말이 사채지 당시 사채는 지금의 주식이나 다름없었는데, 신고된 사채의 90%가 소액투자자'''였기 때문이다. 엄청나게 낮아진 금리와 상환 유예는 사채를 빌려준 사람들에게는 큰 타격이었다. 당시 이로 인해 목돈을 마련해 사채에 투자했던 국민들은 큰 손해를 보았다.
4.2. 긍정
- 8.3조치의 효과는 표면적으로 72년 7.2%성장에서 73년 14.8%성장으로 대폭 늘어나는 것으로 즉시 나타났다.
- 세금을 내지 않던 사채시장은 크게 위축된데 반해, 지하금융의 자본이 제도권 금융으로 흡수되면서 장기적으로 자본시장이 정상화되는 계기가 되었다.
- 8.3조치 이전에는 돈을 빌리고 싶어도 은행권에는 돈이 없어서 삼성/현대 같은 대기업 사주들 마저도 사채시장의 물주를 직접 찾아다니며 고리사채에 회사 운명을 맡겨야 했다. 기업 입장에서 이 조치는 기적이나 다름없었다. 또한 물가상승률 대비 낮아진 금리로 인하여 기업들의 자금사정도 크게 개선되어 8.3조치 이후 기업들은 큰 성장세를 보이게 되고, 이를 바탕으로 계열사를 확대해나가게 되어 지금도 존재하는 굴지의 대기업들이 되었다.
1963년~1971년까지 연평균 10.5%성장을 하였으나[10]여전히 국민은 가난한 형편이다 보니 이때 은행에는 저축된 돈이 없어서[11]기업들은 암시장의 사채들을 썼다. 현대그룹조차도 부도와의 싸움을 벌이고 있었다. 대부분 정계나 조폭 등 실력자들의 검은 돈이 대부분임을 보여주고 있는 것이다.[12]
소액채권자들을 보호하기 위해 30만 원 미만은 즉시, 50만 원 미만은 6개월, 1백만 원 미만은 1년 6개월, 2백만 원 미만은 3년, 300만 원 미만은 4년이면 동결에서 해제하는 조치를 내렸다.https://newslibrary.naver.com/viewer/index.nhn?articleId=1972081100099201004&editNo=1&printCount=1&publishDate=1972-08-11&officeId=00009&pageNo=1&printNo=1980&publishType=00020
왜 어떤 나라는 부유하며 어떤 나라는 가난한 상태로 정체되어있는지 근본 원인을 분석하여 세계적인 베스트셀러 반열에 오른국가는 왜 실패하는가에서 대한민국은 많은 대중들이 재능과 기술을 최대한 발휘하고 그들이 원하는 선택을 할 수 있도록 경제활동 참여를 이끌어내는 사유재산, 불편부당한 법제, 기울어지지 않은 운동장을 제공하는 공공서비스, 새로운 기업의 진입 허용, 직업선택의 자유를 보장하는 포용적(inclusive) 경제제도를 처음부터 지속적으로 유지해 성공한 나라가 되었다는 대표적 사례로 손꼽는다. 이 과정에서 성공적인 기업에 대출과 보조금을 몰아주어 온 나라의 경제성장에 힘을 기울였다고 언급이 나온다. 부정파들이 막연히 생각하는 대로 집단적으로 채무를 불이행했다면 책의 소개에 의하면 정체와 빈곤의 수렁에 빠지도록 하는 착취적(extractive) 경제의 특징을 보여준다.
집단적으로 약속한 채무를 일방적으로 깨뜨렸다면 이는 시장에 돈을 빌리면 언제든 무효화되어 몰수당할 수 있다는 공포감이 제대로 각인되어 민간이 자율로 결정해 엄청난 투자가 활성화되어 뒷받침된 1970년대 경제발전은 성립될 수 없었다. 설비투자에 따르면 1970년대 설비투자 증가율은 연평균 23%라는 경이적인 수치였다. 위기에 처해 있던 기업들을 구제하여 왕성한 설비투자가 이루어진 덕분에 1973년 전무후무한 '''14.8%'''라는 경제성장률을 달성하여 이듬해 터진 오일쇼크에 버틸 체력을 길러 전국 기업이 모조리 쓰러져 한국경제가 무너질 수 있었던 상황을 예방하였다는 평가도 있다.
그리고 기업의 재무구조에 개선을 가져와 기업의 부채율은 1971년 394.2%에 달했으나 1972년 313.2%, 1973년 272.7%로 하락하여 중화학공업 추진의 기반을 닦았다는 평가도 있다.
이와 같은 조치는 분명 특혜이다. 한겨레는 이 조치가 시장경제에 반한 것이라고 비판하는 이승윤 전 경제부총리의 인터뷰 자료를 인용한다. 이승윤은 “금융공황이 온다. 그러니까 이자 탕감해줘야 한다. 이건 잘못된 습관을 길러주는 거다”고 하며 8.3조치를 비판한다. 전 재무부 차관 김흥기는 “사채동결 그게 8.3 조치인데 그거 우리나라만이 가능한 얘기야. 기업한다고 말이야 전부 빚을 써놓고 못하겠다고 동결이다. 그런 게 어디 있어?”라고 말한다.
한마디로 기업에 대한 특혜였다. 기업들은 그동안 사채시장에서 많은 돈을 빌렸기 때문에 상환을 두고 고심하고 있었다. 이 조치로 부담이 크게 줄어들었거나 사라졌기 때문에 기업 입장에선 기적이나 다름없었다. 또한 물가 상승률에 비해 낮아진 금리로 인하여 기업들은 사실상 금리가 없는 상태에서 돈을 빌려 쓸 수 있었다. 그리하여 기업들은 다시금 크게 성장하게 되었던 것이다. 이 조치의 타당성은 1971년 1분기~3분기까지 25% 48% 41.7%를 기록하던 설비투자증가율이 71년 4분기 -6.9% 72년 1분기 0.1% 2분기 2.6% 3분기 -3%를 기록하였다. 그대로 두었다면 전국적인 줄도산이 났을 상황이었다. 8.3 조치의 효과는 즉시 나타나 72년 4분기 42%로 뛰어올랐다.
사채에 의존할 수밖에 없는 상황에서 사채 이자율은 폭등했으며, 이 상황에서 정부가 ‘시장원리’를 적용했다면 당시 위기를 겪고 있던 대부분의 기업은 파산했을 것이다. 8.3조치 이전 많은 기업들은 이미 파산하고 있었다. 이에 대한 해결책으로서 박정희 정부는 ‘한국경제인협회’의 요구를 수용하여 사채시장을 억압하고 기업의 금융부담을 대폭 완화했다. 제대로 된 국가라면 당연히 그렇게 해야 한다. 사채업자의 이익을 위해 기업을 파산시키는 것이 시장원리라면 그런 시장원리는 배격해야 마땅하다.
이것은 이승윤의 주장처럼 도덕적 해이를 만들고 김흥기의 주장처럼 다른 국가들에는 없는 것은 아니다. 당대의 정부가 무역금융에 한하여 음의 금리를 적용한 것은 달러를 벌기 위한 매우 적극적인 조처였다.달러를 벌어야 원료, 중간재를 수입해서 조립가공품을 생산을 할 수 있었다.
더불어 만기가 돌아오는 외채를 상환해야 다시 외채를 끌어들여 투자를 할 수 있는 상황이었다. 무역 특혜 금융을 통해 무역을 촉진한 것은 당대의 경제성장을 위한 제대로 된 정책이었다. 당시 한국의 주요 수출품은 대부분 1차 상품이나 경공업 제품이었다. 기술적 경쟁력이 거의 없었다.
무역 특혜를 통해서라도 기업들에게 동기부여를 해야만 했다. 뿐만 아니라 60년대 말 차관 도입으로 인한 민간기업들의 부실은 국가정책과도 밀접히 관련되어 있었다. 이 시기 차관 도입 민간기업 43%가 부실기업이었는데, 이들은 대부분 ‘수입 대체 중화학공업’에 투자한 기업들이었다. 이들 기업은 한국 경제의 중공업화를 위한 초기 단계에 필요한 투자를 담당한 기업들이었다. 국가의 전략에 따른 중화학 공업화를 위한 계획과 관련된 것이었다. 결과적으로 차관 도입이 무모했고, 과잉중복투자로 인해 채산성 위기가 왔다. 현금흐름의 압박을 받는 기업들은 사채에 의존해서 유지되었다.
5. 여담
김형욱 전 중정부장은 자신의 재산을 사채에 사용했다가 이 조치로 인하여 큰 손해를 보았다고 한다.