도주제
1. 개요
오래전부터 논의돼온 일본의 행정구역 개편 방안 중 하나. 문자 그대로는 일본의 최상위 행정구역을 도(道)와 주(州)로 하는 제도를 가리킨다.[1] 메이지 유신 때 실시된 폐번치현(廢藩置縣/廃藩置県)에 빗대서 '''레이와(令和)'''[2]'''의 폐번치현''' 또는 '''폐현치주'''(廢縣置州/廃県置州) 등으로도 부른다. 단순하게 본다면 옛 고키시치도와 비슷한 식으로 개편하는 것으로 보이지만, 고키시치도가 지정되었을 당시에는 도호쿠 지역조차도 아이누와 유전적으로 가까운 에미시라는 종족[3]이 주거하고 있었기 때문에 세부적으로 보면 차이점이 많기는 하다.
이 떡밥이 한국의 지방행정학계의 일각에도 영향을 미쳐서 나타난 것이 광역시+도 통합론(=광역시 폐지론) 혹은 광역경제권 통합론(5+2 통합론)이다.
전근대의 대마도나 제주도처럼 '도주(島主)'라는 지역 통치자를 인정하는 제도가 아니니 주의하도록 하자.
2. 상세
현행 도도부현(都道府縣/都道府県)들을 몇 개씩 묶어서 한데 통합한 뒤 고도의 자치권을 부여해 중앙집권을 완화하고 지방분권을 촉진하자는 아이디어이다. 이 방안의 지지자들은 유럽연합 소속의 작은 나라 정도의 인구와 경제 규모를 기준으로 통합하자고 제안하고 하고 있다. 물론 도주제를 도입한다고 꼭 연방제가 되는 건 아니고[4] 연방제를 도입한다고 반드시 도주제라는 형태를 취해야 하는 건 아니다. 하지만 아무래도 일본에 연방제를 도입한다면 도주제나 그것과 유사한 형태가 될 가능성이 높다.
도주제라는 명칭은 현 일본의 행정구역 중 유일한 도(道)인 홋카이도(北海道)는 아마 종전의 행정구역을 유지하고 다른 지역만 복수의 도(都)·부·현을 묶어 주(州)로 명명할 가능성이 높아 붙여진 것이다. 다만, 이 개편안이 정말로 시행될 경우 도나 주 중에 한 쪽으로 통일을 하거나, 아니면 도·주 대신에 다른 명칭을 사용할 가능성도 있다.
예를 들어, 다수의 도주제 구획안에서 규슈(九州)는 통째로 하나의 주(州)가 되는 경우가 많다. 그래서 이곳에 생기는 주의 명칭이 九'''州州'''(한국 한자음으로는 구'''주주''', 일본 한자음으로는 큐'''슈슈''')가 될 판이다(...). 솔직히 州가 두 번 중첩되는 건 이상하므로, 만약 이 구획안이 실행될 경우, 이곳의 명칭을 다른 것으로 정하자는 여론이 나올 가능성이 충분히 있다. 과거 율령제에서 큐슈와 그 부속 도서에 설정됐었던 사이카이도(西海道)란 이름을 재활용(...)하는 것도 한 방법일 것이다.[5] 큐슈는 역사가 깊은 지역이라 큐코쿠(九国), 친제이(鎮西), 츠쿠시시마(筑紫島) 등의 다른 이름이 있는데 이걸 활용할 수도 있다.
홋카이도 역시 홋카이도+도로 불러야 하지만 지명인 홋카이도로만 부르고 있는 것을 감안하면 도주제 실시시 그냥 홋카이도로 부를 가능성이 더 높다. 예를 들어 지방 경찰의 경우 오사카 '''부'''경, 아오모리 '''현'''경과 같이 행정구역명을 붙여서 부르지만 유일하게 홋카이도만 '''홋카이도경'''이다. 행정구역명을 새로이 정하는 것에는 명칭을 나눈것에 따른 비효율을 해소하는 목적 또한 포함되어 있으므로 굳이 큐슈도와 같은 예외를 두지는 않을 것이다. 홋카이도 또한 홋카이도주가 될 가능성이 더 높다.[6]
또한 도(道)나 슈(州) 말고 쿠니(
그래서 도주제라는 이름은 어디까지나 잠정적인 명칭이며, 실제 시행에 들어갈 경우 명칭을 논의해서 다른 것으로 명명될 가능성도 없지는 않다. 명칭은 부차적인 것이고 핵심은 지방자치제도를 어떻게 바꿀 것인가에 관한 것이니 명칭 문제는 당장 중요한 이슈가 아니다.
도주제 방안들은 세부 각론에서 기존의 도(都)·부·현을 유지하면서 그 위에 주라는 층위를 두는 방안과 도·부·현을 없애는 방안으로 갈린다.[7] 또 도·주를 대체 어떻게 만들 것이냐에 대해서도 결정해야 하는데, 참고로 대부분의 도주제 방안에서 홋카이도와 오키나와현은 다른 지역과 합치지 않고 단독으로 도·주를 구성하게 하자는 경우가 많은 편이다.[8][9]
도주제는 수시로 정치권과 학계에서 떡밥이 투척되긴 하지만 정말 도입될지는 미지수. 반대 의견도 만만치 않다. 반대 측에서는 효과를 장담하기 어렵다는 것과 억지로 인근 도도부현들을 한데 합치려 들면 주민 반발이 일어나고 합친 뒤에도 이전의 행정구역끼리 다툴 가능성이 크다고 주장하고 있다. 이건 (스케일이 다르지만) 대한민국의 통합 창원시 사례만 봐도 충분히 가능한 이야기이긴 하다. 반대측은 또한 너무 많은 권한을 지방에 위임할 경우 지진·폭우·폭설·화산 폭발 등 재난 대비에서 문제가 생기지 않겠느냐며 우려하고 있다.[10] 결국 가까운 미래에 도입되긴 힘들 듯하다.
여담으로 이 도주제 떡밥은 대한민국에서 도 존치론자들이 도 폐지 논의에 반대하는 논거로 쓰기도 한다.
일본의 'PHP 연구소'라는 곳에서 출판한 책을 한국지방행정연구원에서 2010년에 번역한 '지역주권형 도주제 안내서'를 보면 일본의 도주제에 대한 주장이 소개되는데, 내용이 상당히 황당하다.
한편으로는 일본 정부내에서의 도주제 시행에 대한 의미있는 논의는 사실상 2000년대 이후로 거의 진전이 없는 상황인데, 이는 이미 일본 정부가 2000년대에 이른바 헤이세이의 대합병이라고 부르는 대규모 기초지자체 행정구역 개편을 추진한 이후, 헤이세이의 대합병을 통해서 지방 분권화를 달성했다고 평가하고 이 이상 행정구역개편을 추진하고 있지 않기 때문이다.
3. 기타
- 이도 도시조 효고현지사, 사토 에이사쿠 전 후쿠시마현지사[11]와 니시카와 잇세이 전 후쿠이현지사 3명 도주제에 반대하는 입장을 밝혔다. 반면 니사카 요시노부 와카야마현지사는 찬성하는 입장이다.
[1] 다만 도와 주가 아닌 다른 것이 될 수도 있다. 뒤에서 설명한다.[2] 헤이세이(平成) 시대 내에 이 제도를 시행하지 못한 채 차기 덴노가 즉위하였다.[3] 엄밀히 말하자면 도호쿠 지역에 주거하고 있던 아이누계 종족들을 에미시라고 싸잡아 부른 것에 가깝기는 하지만.[4] 연방국가가 아닌 단일국가여도 지방에 비교적 강한 자치권을 부여할 수는 있다. 영국이나 스페인이 대표적인 케이스.[5] 근데 사이카이도란 이름을 안 쓴 지 오래돼서 마치 홋카이도의 짝퉁처럼 인식될 우려가 있다(역사적으로는 그 반대이지만...).[6] 물론 이렇게 되면 도주제가 아니게 되므로 상술하지는 않으나, 쿄토의 경우 원래 지명은 그냥 수도를 의미하는 쿄였다. 서울과 비슷한 사례. 그리고 행정구역명 도가 붙음으로서 쿄토로 불리다 행정구역명이 부로 변경이 됨에 따라 쿄토부가 되었다. 이 경우를 토대로 보면 홋카이도 역시 홋카이도주가 될 가능성이 더 높다.[7] 따라서 전자의 경우 위에서 말한 '헤이세이의 폐번치현'이나 '폐현치주' 같은 표현과 맞지 않는다. 기존 행정구역 단위를 폐지하진 않기 때문.[8] 단 류큐 독립론자들은 역사적 이유에서 오키나와 현 + 아마미 군도(현재 가고시마현 소속)를 류큐 주로 편성할 것을 주장하는 경우가 많다. 아마미 군도는 옛 류큐 왕국의 영토였기 때문. 하지만 아주 오래 전에 류큐 왕국의 지배권에서 벗어나 오키나와 현과 지역적 동질성을 못 느끼는 아마미 군도의 주민들이 여기에 동의할 가능성은 매우 희박하다. 게다가 아마미 군도는 제2차 세계 대전 이후 잠시 미 군정 하 류큐 지역의 일부로 편성됐었는데 이때 오키나와쪽의 인구가 많아 제대로 자신들의 의견이 미국에 반영이 안 되자 일본 복귀 운동을 벌인 적이 있다. 그래서 오키나와 현보다 훨씬 일찍 일본에 복귀했다. 자세한 내용은 아마미 군도 문서를 참고할 것.[9] 그리고 일본 정부가 '류큐' 주라는 이름을 붙이게 허용할지도 의문이다. 애초에 류큐라는 이름은 명나라가 삼산의 왕들을 책봉하면서 붙인 이름이라, 일본 정부가 명나라의 뒤를 이은 청나라의 종주권 주장을 회피하기 위해 오키나와현이라는 다른 이름을 붙였다는 게 정설이다. 따라서 도주제가 도입될 경우 중국의 영유권 주장을 회피하기 위해 류큐라는 명칭을 회피해 오키나와 주로 명명하려고 할 가능성이 높다. 그리고 중국 문제가 아니더라도 일본 정부 입장에서는 류큐 독립론자들이 주장하는 류큐라는 이름을 굳이 쓰게 해서 그들에게 날개를 달아줄 이유가 전혀 없다. 역사적으로 류큐는 일본이 완전히 지배하지 못할 때 쓰던 이름이었으며(류큐 왕국=독립국인데 일본이 간섭, 류큐번=일본이 영토로 선언했지만 아직 왕이 존재하고 청나라와의 외교를 유지함, 미국 통치기 류큐=일본이 지배하지 못함) 오늘날도 오키나와보다 류큐라는 이름을 앞세우는 이들은 독립론자이다. 반면 오키나와라는 이름은 일본의 일개 지방일 때 쓰였다. 그러므로 류큐 독립을 원치 않는 일본 정부 관계자, 정치인들이라면 당연히 오키나와라는 이름을 유지해서 독자성을 희석시키려 들 것이다.[10] 물론 이 문제점을 감안해서 도주제를 시행하더라도 재난 대비 문제는 중앙 정부에 권한을 집중시키는 방향으로 정책을 짜서 보완하는 것도 가능할 것이다.[11] 전 외무대신 겐바 고이치로의 장인. 일본 총리를 지냈던 사토 에이사쿠와는 동명이인이다.