총리직선제
1. 개요
총리를 의회에서 선출하는 일반적인 의원내각제 국가와 달리 국민의 직접 선거로 선출하는 제도이다. 직선 총리가 대통령제의 대통령과 다른 점은 국가원수로서의 지위가 부여되지 않는다는 것이다.
구체적으로는 대통령 중심제와 비슷하게 권력 구조를 짜되, 국민투표로 뽑히는 실권자가 대통령이 아닌 총리인 형태를 염두에 두고 총리직선제 도입 논의가 오가는 편이지만 꼭 그런 건 아니다. 이스라엘은 한때 총리직선제를 도입했던 나라인데, 논의 초기에는 대통령 중심제와 유사하되 실권자가 대통령이 아닌 총리인 형태로 정국이 운영될 것이라고 예측됐었다. 하지만 이스라엘의 경우 실제 총리직선제를 도입할 때 기존의 내각제적인 요소들이 상당 부분 존치되었다. 그래서 결과적으로 이스라엘식 총리직선제는 당초의 예상과 달리 의원내각제, 대통령중심제, 이원집정부제 등과도 완전히 다른 이스라엘만의 독특한 정치 체제가 돼 버렸다. 이 정치 제도는 정치적 혼란을 일으키는 문제를 야기해서 현재는 총리직선제가 폐지되어 이전의 의원내각제 체제로 돌아섰다.[1]
보통은 내각제를 채택한 국가에서 대통령 중심제+대통령 직선제의 요소를 가져 오기 위해서 이 제도가 논의되는 경우가 100%라고 할 수 있다. 입헌군주국의 경우 군주제를 폐지하지 않는 한 대통령의 존재를 전제로 한 대통령 중심제나 이원집정부제를 도입할 수가 없기 때문에, 대통령 중심제나 이원집정부제의 변형으로서 총리직선제 도입을 논의하기도 한다. 공화국의 경우 내각제가 맘에 안 들면 그냥 이원집정부제[2]나 대통령 중심제[3]로 개헌하면 되기 때문에 총리직선제까지 논의되긴 힘들다고 할 수 있다. 하지만 공화국임에도 유일하게 총리 직선제를 도입했던 이스라엘이나, 제1,2차 세계 대전 직후 왕정을 폐지하고 의원내각제에 입각한 공화정으로 개헌한 뒤에도 총리 직선제에 대한 도입 논의를 했던 이탈리아의 경우를 보더래도 반드시 그런 것만은 아니다. 이 두 나라가 총리직선제를 도입했거나 도입 논의를 했던 건 대통령이 상징적인 국가원수를 맡고 그 밑에서 총리가 정부수반으로서 국정 운영을 책임지는 정부 구조가 해당국가의 정치인과 국민들의 머릿속에 뿌리 깊게 박혀 있었기 때문이었다.
대한민국 국무총리는 선출직이 아니라 대통령에 의한 임명직이다.
2. 현황
2.1. 현재
현재 총리직선제를 시행하는 나라는 존재하지 않는다.
2.2. 과거
2.2.1. 이스라엘
이스라엘에서 총리 직접 선거가 1996, 1999, 2001년 등 세 차례에 시행된 바 있다. 국회의원 선거와는 별도로 총리를 국민이 직접 선출했다. 물론 총리직선제가 실시되던 동안에도 상징적인 국가원수인 대통령은 간선제로 선출되었다. 그리고 직선 총리도 대통령 중심제의 대통령과 달리 국회의원 중에서만 뽑히게 되어 있었다.
이스라엘에서 시행한지 얼마 안 되어서 폐지하게 되었던 이유는 총리직선제 도입 시 기존 제도였던 내각제의 요소들을 거의 철폐하지 않았던 탓에 양자의 부적절한 결합으로 부작용이 잔뜩 발생했기 때문이다. 그렇다고 기존의 내각제의 제도를 폐지하자니 대통령제와 별반 차이가 없다는 문제가 컸다. 대통령 중심제의 기본 원칙은 삼권분립에 있는데 이를 무시하고 입법부와 행정부의 권력 융합을 기본으로 하는 의원내각제에 대통령 중심제와 같은 정치제도를 억지로 끼워 맞추다보니 이러한 문제가 발생한 것이다.
내각제에서는 의회가 내각을 불신임할 권한을 가지고 있는데, 이스라엘은 이 권한을 총리직선제 실시 이후에도 존치시키면서 문제가 생겼다. 국민투표를 통해 소수당에서 총리가 나오면 총리는 내각을 기용해야 하는데, 이 과정에서 다수당(이나 총리를 배출하지 못한 당들)이 의회의 권한인 내각 불신임을 내세워서 내각에 깽판을 아주 제대로 칠 수 있었던(...) 것이다. 물론 역시 내각제에 있는 총리의 의회 해산 권한도 그대로 남아 있었기 때문에 갈등의 골이 극단으로 치달은 의회가 내각 불신임을 선언하거나, 총리가 의회를 해산하고 재총선을 실시하면서 정치판이 아수라장이 되는 효과를 낳게 되었다. 거기에다가 이스라엘은 비례대표제를 시행하여 다당 체제였기 때문에 집권당이 다수당(과반 의석 확보)이 안 될 가능성이 훨씬 높았다.
결국 이스라엘에서도 총리직선제는 정치판에 혼선만 일으키는 제도로 결론을 내버리면서 결국 기존의 의원 내각제로 회귀하게 되었다. 그래서 다른 내각제 국가에서 총리직선제 도입을 논의하는 논문이나 보고서가 나오면, 대개 이스라엘의 사례를 반면교사로 거론할 정도다. 이렇듯 이스라엘의 총리직선제는 다른 나라에서도 정치 실패의 사례로 꾸준히 거론할 정도이니 이스라엘 정치권이 저지른 대표적인 흑역사가 된 셈이다.
하지만 정치적으로 참담하게 실패한 제도가 되었지만 네타냐후 현 총리 등 몆몆 이스라엘의 정계 인사들은 총리직선제의 재실시를 주장하고 있다(...) 하지만 해외 정치 실험의 대표적인 실패 사례로 크게 기록되어버린지라 이스라엘에서 다시 총리 직접 선거가 부활할 가능성은 희박한 게 현실이다.
2.2.1.1. 선거 결과
2.3. 도입 논의
2.3.1. 일본
일본에서는 '''수상공선제'''(首相公選制)라 부르고, 이 제도를 도입하자는 논의 역시 '''수상공선론'''이라 부른다. 의외로 상당히 오랜 기간동안 꾸준히 논의되어오고 있다.
2차 세계대전 종전 직후에 노무라 준지 당시 도쿄대 명예교수가 처음 주장한 것으로 알려져 있으며, 1982년부터 1987년까지 총리를 지냈던 나카소네 야스히로는 1961년에 총리직선제를 주장하기도 하였다.
2001년 당시 총리였던 고이즈미 준이치로 역시 국민의 지지에 편승하여 총리직선제를 주장하였다. 뿐만 아니라 아예 개인 산하 자문기관으로서 '수상공선제를 생각하는 간담회'라는 모임을 조직하였고, 이 모임은 2002년 총리직선제 도입 시나리오를 고이즈미 당시 총리에게 제출하였다.
현재 일본 유신회가 개헌을 이 쪽으로 내걸고 있다.
다음은 당시 제출한 도입 시나리오다.
- 국민의 직접 투표로 총리를 지명 : 총리와 부총리가 러닝메이트제로 출마하여 국민의 직접 투표를 거치며 임기는 4년, 최대 2회까지 연임 가능하다. 선거는 중의원 의원 총선거와 동시에 실시. 미국의 대통령 중심제를 거의 그대로 이식하되 대통령·부통령이 아닌 총리·부총리를 국민 직선으로 뽑는 방식이라고 생각하면 된다.[4]
- 의원 내각제를 전제로 한 총리제 : 개헌을 통해 중의원 의원 총선거에서 각 정당이 여당이 될 때 재임하게 될 총리 후보를 결정하게 하고 선거를 치르는 방식을 채택한다. 유권자들에게 총선으로 총리가 결정될 수 있다고 강조하는 효과는 있지만 사실 기존과 근본적인 차이는 없으니 엄밀한 의미에서 총리직선제라고 보기 애매하다.
- 각 정당 내의 당 대표 선출을 일반 국민이 참여할 수 있도록 한다. 헌법 개정 없이 각 당의 당헌에 이를 의무화하도록 하게 하는 방식으로도 실행 가능하다. 각 당별로 당 대표 선거를 오픈 프라이머리로 실시하여 국민들이 관여하게 하자는 얘기이긴 한데 역시 엄밀한 의미에서 총리직선제라고 보기는 애매하다.
2.3.1.1. 찬성론
- 일본에서 파벌, 정치 투쟁, 정국 불안정 등의 문제가 발생하는 것은 영국식 의원 내각제가 일본에 부적합한 데에서 기인한다.
- 총리직의 안위가 의회의 정쟁에 영향을 받지 않으므로 안정적 국정 운영을 가능하게 한다.
- 민의에 부합하므로 민주주의의 기본 원칙 중 하나인 주권재민을 강화할 수 있다.
- 국민의 정치 의식과 책임감 향상
- 소수당이라도 총리가 될 수 있다.
- 제도 시행에 따라 국회의원이 아니더라도 인재를 발굴할 수 있게 된다.(이 경우 총리 입후보 자격에 대해서는 여러 논의가 있다.)
- 총리 선출을 국민들이 지켜보면서 지도자로써의 자질을 살펴볼 수 있다.
- (반대파들의 주 논지인 천황과의 지위 충돌에 대한 반론) 천황은 역사와 문화적 배경을 바탕으로 한 정신적 통합의 상징이고, 직선제 총리는 단순히 행정권의 집행을 위임받은 사람이기 때문에 전혀 겹치지 않는다.
2.3.1.2. 반대론
- 강한 정통성 부여로 인해 일본과 일본 국민통합의 상징인 천황의 지위와 정면으로 충돌한다.
- 입법부와 행정부의 관계가 소원해지게 될 가능성이 높아지고, 그렇게 되면 국정 운영이 마비된다.[5]
- 파벌, 정쟁, 정국 불안정 등의 요인이 의원 내각제에 의한 것이라고 보는 것은 논점이 빗나간 것이다. 앞에서 말했던 요인의 원인은 의원 내각제라는 제도 자체의 문제가 아니라 정당 또는 관료 기구 내부의 문제일 가능성도 있다.
- (미국식 대통령제와 비슷한 방식의 직선제를 반대하는 논거) 미국식 대통령제는 영국식 의원 내각제보다도 일본에 부적합하다.
- 포퓰리즘으로 흘러갈 가능성이 크다. 대통령 중심제+대통령 직선제의 단점으로 국외자(局外者), 쉽게 말해 정치권 경험이 거의 없는 인물이 포퓰리즘으로 인기를 얻어 뜬금포로 집권하기 쉽다는 점이 지적된다. 내각제에서는 집권하려면 다수 의석을 확보해야 하기 때문에 허들이 높지만, 대통령 중심제+대통령 직선제는 단 한 명만 당선되면 집권할 수 있기 때문에 상대적으로 허들이 낮다고 볼 수 있다. 도널드 트럼프가 국외자가 뜬금포로 집권한 전형적인 케이스이다.[6] 총리직선제도 동일한 상황이 벌어질 수 있다. 의원내각제는 총리가 되고 싶다면 일단 금뱃지부터 달아야한다. 집권 여당의 지지를 받아야 하니 당권도 쥐고 있어야 하고 그러려면 초선이나 재선 정도로는 어림도 없고 비례대표에만 기웃거리는 사람을 당에서 인정해 줄 리도 없으니 지역구 당선과 이후의 확실한 지역구 유지 역량을 보여주는 것도 필수. 그야말로 정치계의 고인물이 아니라면 도전하기 힘들다.
2.3.2. 그 외 국가
현재 여러 의원 내각제 시행 국가에서 도입 논의가 나오고 있다.
이탈리아에서는 1996~1997년에 총리 직선제를 공식 검토했었다. 국회에서 상·하원 합동 위원회를 만들어서 논의했으나 각 당이 합의에 이르지 못해 총리 직선제 도입은 무산되었다. 당시 이스라엘에서 총리직선제가 시행 중이었으니 이스라엘의 영향을 받았다고 볼 수 있다.
영국에서는 총리 직선제 도입 논의가 간헐적으로 있었고, 2011년에는 의회 내 '정치·헌정 개혁 위원회'에서 발행한 보고서에 총리직선제 도입을 검토하는 부분이 포함되었다. 단 이 부분은 보고서의 주요 주제는 아니고 그냥 총리의 권한에 대해 논의하면서 가능성을 살짝 언급한 수준에 불과하며 그마저도 도입에 부정적인 입장이다. 특히 이스라엘식은 절대 안 된다고 못 박고 있다.
네덜란드의 소수 정당[7]인 민주66(Democraten 66)이 오래 전부터 총리직선제 도입을 주장하고 있다고 한다.
태국의 경우, 2014년 12월 8일 국립개발연구소(NIDA)가 발표한 여론조사에서 응답자의 66.8%가 총리 직선제를 지지한다고 응답했다. 이어서 12월 9일 국가개혁위원회(NRC)[8]는 선거와 관련한 부정부패를 막기 위해 총리뿐만 아니라 각료들도 죄다 직선제로 뽑을 것을 제안했다(...). 당연히 이것은 너무 나간 주장이라 정치권과 전문가들 사이에 논란이 일어났다고 한다.
[1] 남미 국가인 우루과이 역시 이스라엘의 총리직선제와 비슷하게 1950년대 대통령제를 없애고 '정부 국가평의회' 제도를 통한 직접민주제 체제로 국가를 운영했으나 그 과정에서 여러가지 단점과 정치력 약화 등이 발생하면서 1967년 헌법 개정을 통해 직접민주제 체제를 폐지하고 다시 대통령 중심제로 개헌하고 말았다. [2] 예를 들면 샤를 드 골 주도 하에 이원집정부제 개헌을 한 프랑스가 이런 경우에 속한다. [3] 예를 들어 레제프 타이이프 에르도안 주도 하에 대통령 중심제 개헌을 한 터키가 이런 경우에 속한다. [4] 단 미국은 연방 하원의원의 임기가 2년 뿐이라 대선과 동시에 치르는 경우도 있고 대통령 임기 중간에 치르는 경우도 있다. 또한 연방 상원의원의 임기는 6년이되 2년마다 의석의 3분의 1씩 선거를 실시한다. 그래서 결과적으로 미국은 2년마다 대선+연방하원 의원 선거+연방상원 의원 ⅓ 선거와 연방하원 의원 선거+연방상원 의원 ⅓ 선거(중간선거)가 번갈아 실시된다. 하지만 간담회 측의 제안대로라면 중의원 의원 총선거는 항상 총리 선거와 동시에 실시되게 되고 참의원 의원 통상선거는 이 일정을 무시하고 기존대로 실시하게 되기 때문에 선거 주기에 미국과 차이가 생긴다.[5] 앞에서도 말했듯이 이스라엘에서 얼마 가지 못하고 폐지되어버렸던 가장 큰 이유다.[6] 물론 이런 경우를 막겠다고 허들을 올리다 보면 드와이트 D. 아이젠하워 같은 대통령을 얻을 가능성도 함께 사라진다.[7] 소수 정당이긴 해도 연립정부에 끼어서 부총리를 배출하기도 하는 오래된 정당이다. 2018년 9월 기준 네덜란드 부총리도 민주66 소속이다.[8] 쿠데타로 정권을 장악한 군부가 설치한 기관이다.