이원집정부제
二元執政府制 ｜ dual executive system, semi-presidential system
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1. 개요
정부 형태 중 하나다. 이원집정제, 이원정부제라고도 한다.[1] 공화제를 전제로 하며, 행정부 수반의 권한이 대통령(국가원수)과 총리에게 나뉘어 있다.(권력의 절충) 즉, 대통령 중심제와 의원 내각제의 요소가 결합된 두 제도의 '''절충식'''이다. 이러한 의미에서 "분권형 대통령 중심제" 또는 "제약된 의원 내각제"라고도 한다.
권력의 절충 양상에 따라 실제 모습은 매우 다르게 나타나는데, 대통령제와 내각제 중 어느 쪽에 좀 더 가깝냐에 따라 내각제에 가까운 그리스식, 기본적으로 내각제에 가까우나 대통령의 권한이 순수 내각제에 비해서는 좀 더 많은 오스트리아식, 내각제에 비해 대통령의 권한이 매우 강하여 오히려 대통령제에 보다 가까운 프랑스식 등으로 주로 분류된다. 그 밖에 형식적으로는 국가원수(대통령)와 정부 수반(총리)이 별개의 인격으로서 서로 분리된 권한을 가지고 있고, 정부 수반이 내각을 통할하지만, 실제로는 대통령이 총리 인사에 절대적 영향을 미쳐 사실상 대통령중심제처럼 돌아가는 경우도 있는데, 러시아, 아제르바이잔, 타지키스탄, 시리아 등이 그 예시이며, 이런 형태는 대통령중심제에서와 마찬가지로 대통령 1인 독재로 악용될 수도 있다.
이원집정부제는 기본적으로 민주주의 체제의 정상적인 작동을 전제로 하나, 국가통치권의 배분과 운용이라는 부분에 국한해서 본다면 과거 공산당 일당 독재 국가들 및 현재의 중국[2] 그리고 전제주의 국가들의 통치체계도 이원집정부제와 유사한 면이 있다. 아울러 권력의 분산이라는 면에서는 리히텐슈타인이나 일부 아랍 군주국들처럼 입헌군주국과 전제군주국의 중간 형태도 이원집정부제와 비슷한 면이 있다.
독일 바이마르 공화국의 바이마르 헌법 역시 이원집정부제를 취하고 있었는데, 당시의 독일은 의원 내각제를 채택하면서도 민선 대통령에게 상당한 실권을 부여하는 대통령중심제적 요소를 강하게 가미하고 있었다. 하지만 2차 대전 이후 제정된 현재의 독일 헌법(기본법)은 순수 내각제를 채택하여, 대통령은 국가원수의 권한[3]만을 가지고, 행정부 수반의 권한은 총리가 가지고 있다.
현재 이원집정부제가 제대로 시행되는 나라로는 프랑스가 있다. 이는 프랑스 제5공화국이 드골의 신 대통령제에 따라 대통령직이 강해지면서 성립된 것으로, 독일과는 그 방향이 반대라고 볼 수 있다. 특히 행정의 효율성을 위하여 대통령의 권한을 강화하고 의회를 약화했다. 대통령과 의회 사이의 이중 구조를 다른 말로 오를레앙형 내각제라고도 한다. 관련 링크
한국에서 대한민국 제6공화국에서 7공으로의 개헌이 거론될 때 많이 언급되는 체제이다. 개헌 서 대통령 권한의 축소를 공감하는 사람은 많은데, 내각제에 대한 지지는 약하다 보니 다른 대안으로 거론되는 편. 이 때 보통은 분권형 대통령제라고 부른다.
2. 특징
국가에 따라 운영에 차이가 있으나 일반적으로는 대략 다음과 같은 특징이 있다.
- 대통령은 직접선거에 의하여 선출되기에 의회로부터 독립되어 있다.
- 총리는 의회에서 선출되거나, 혹은 대통령이 지명하고 의회의 동의를 구한다. 내각은 의회에 대하여 책임을 진다. 즉 의회는 내각불신임 권한을 가지고 있다. 내각불신임이 행사되면, 이 때 내각 전체(총리 이하 각 부 장관)가 연대책임을 지고 물러난다. 한편 대통령은 의회를 해산할 수 있다.
- 전시 또는 기타 국가비상시에 대통령은 긴급명령권을 발동하여 총리와 내각의 동의 없이 행정권을 직접 행사할 수 있다. 이 제도의 장점은 평상시에는 입법부와 행정부의 마찰을 피할 수 있고, 비상시에는 신속한 국정처리가 가능하다는 것이다.[4]
- 대통령직과 의회를 서로 다른 정파가 장악하게 되면 복잡한 상황이 벌어질 수도 있다. 대통령 선거와 의회 총선을 서로 다른 시기에 하면 이렇게 될 수 있는데, 이럴 경우 대통령과 총리가 서로 다른 정파에 속하게 되 이른바 동거정부가 나타나게 된다.[5] 고로 이런 상황을 예방하고자 대선과 총선을 동시 또는 비슷한 시기에 하는 나라도 있다. 그 경우에는 당시의 대세에 따라 한 정파가 모두 승리할 가능성이 높기 때문이다. 프랑스도 이런 이유로 2000년에 대통령 임기를 7년에서 5년으로 축소하여 국회의원과 임기를 맞추고 대선과 총선을 한 달 이내 간격으로 연이어 실시하게끔 법을 고쳤다.
- 프랑스의 이원집정부제에서 대통령직과 의회를 서로 다른 정파가 장악하게 되는 경우 내각이 우선하여 총리가 국정운영을 주도하게 되고, 같은 정파가 장악하게 되는 경우에는 대통령이 강한 권한으로 국정을 주도하게 된다(대통령제에 약하게 내각제적 요소를 가미). 반면 오스트리아의 이원집정부제에서는 대통령과 총리의 권한이 좀 더 명확하게 구분되어 있어 일반적으로 내치를 맡는 총리의 국정운영 주도권이 더 강한 편이다.[6]
3. 행정 권한 배분 문제
흔히 이원집정부제에 대해 대통령은 외치를, 총리(수상)는 내치를 담당하여 행정부 권력을 분리하여 행사하는 체제로 이야기한다. 그러나 외치/내치의 구분은 현실적으로 매우 어렵다. 가령 FTA는 외국과의 교섭을 동반하기에 외치이나 동시에 국내 경제와 밀접하게 연관된 내치이다. 즉 국제화된 현대사회에서 행정에서 내치/외치를 구분하는 것은 의미 없다. 그렇다면 실제 이원집정부제에서 행정부는 권한 배분은 어떻게 이루어지는 것일까? 즉 대통령과 총리의 권한은 어떻게 구분되는가? 이는 국가별로 다를 수 있으나, 이원집정부제를 최초로 도입한 프랑스의 경우를 살펴보면 다음과 같다.
프랑스는 국민에 의해 직접 선출된 5년 임기의 대통령과 의회의 다수파에 의해 선출된 총리가 존재한다. 이 중 행정부 각 부처를 직접 통할하는 자는 총리이며, 대통령은 다만 총리를 통해서 행정부에 영향을 행사할 수 있을 뿐이다. 따라서 드골과 같이 의회 내 다수파에 대하여 강한 장악력을 가진 대통령은 행정에서도 자신이 원하는대로 무리없이 권한을 행사할 수 있지만, 그렇지 못한 대통령의 경우에는 권한이 약할 수밖에 없다. 특히 대통령과 다른 정당/정파에서 의회 다수를 장악하여 총리를 배출하는 동거정부(cohabitation) 상황에서 대통령은 의회 중심주의(의원 내각제) 국가에서 상징적 대통령 이상의 존재가 되기 어렵다.
프랑스에서는 미테랑 대통령 집권 1기 중후반기 때 동거정부 상황이 발생하여 대통령과 총리의 권한 배분이 문제가 되었으나, 핵무기 통제권, 외무, 국방 장관 임명 등 극히 일부(주로 외치)를 제외한 거의 모든 기능(주로 내치)을 총리가 행사하는 것으로 마무리 되었다. 미테랑의 집권 2기말, 자크 시라크 대통령의 집권 1기 중반에 동거 정부 상황이 재출현했을 때도 그 때의 전례를 따랐다. 따라서 동거정부 상황에서 실질적 행정 수반은 의회의 신임을 받은 총리가 되는 것이다. 당시 동거정부 시기에는 G7 정상회담 같은 국제회의에 프랑스 대표로 대통령과 총리가 모두 참여하였다. G7에서 주로 논의하는게 안보와 경제 문제인데, 경제는 행정의 실권을 쥔 총리가 나서야 하고, 국제안보 문제에선 핵무기 통제권과 외무/국방장관 임명권을 쥔 대통령을 무시할 수 없기 때문이었다. 결국 정상회담인데 대표가 두 명이라는 상황이 발생. 이 때문에 프랑스에서 동거정부가 출현하면 외국에서도 상당히 난감해하곤 했다. 결국 프랑스는 2002년 국민투표를 통해서 대통령과 국회의원의 임기를 5년으로 일치시키고 대선과 총선을 두달 이내의 간격으로 연이어 치르게끔 하였고 그 이후에는 대선에서 승리한 대통령이 이끄는 정당이 총선에서도 승리(여대야소)하는 경향을 보이고 있다. 따라서 동거정부는 앞으로 나타나기 어려워 사실상 대통령 중심제에 가까워질 것으로 보인다.
러시아식 이원집정부제에 보면 대통령은 외교 국방 국가안전 내무 법무 분야의 권한을 주고 나머지는 하원이나 국회에서 여당이나 다수당의 당대표를 총리로 선출하여 대통령 직속부서를 제외한 나머지 부서의 각료를 선출하는 방법이 있고 외교 권한은 양자회담이나 전세계적 정상 회담은 대통령이 맡고 지역별의 정상회담은 총리가 맡는 방법이 있다.
4. 채택 국가
- 유럽
- 프랑스: 대표적인 이원집정부제 국가. 다만, 대통령의 임기가 7년에서 5년으로 조정된 이후에는 대선과 총선이 비슷한시기에 치뤄졌는데 이때는 시민들이 정부에 대한 기대감 때문에 총선에서 여대야소 의회를 만들어준다. 그래서 극히 이례적인 경우를 제외하고는 총리와 대통령의 당적이 일치했기 때문에 사실상 대통령중심제 국가나 다름이 없다고 평가하는 사람도 있다.
- 오스트리아: 대통령을 국민 직선투표로 선출하긴 하지만, 실질적인 권한은 대부분 총리에게 있기 때문에 사실상의 내각제 국가로 분류되기도 한다.
- 포르투갈
- 핀란드: 원래는 프랑스와 더불어 대표적인 이원집정부제 국가였으나, 수 차례의 헌법 개정을 거치면서 점진적으로 대통령의 권한을 축소해서 현재의 정부형태는 사실상 내각제 (혹은 내각제에 가까운 이원집정부제) 라고 보는 분석이 많다. 실질적인 이원집정부제가 행해진 시절에 대통령은 외교만을 전담했다.[7]
- 러시아: 대통령의 권한이 상당히 강력해서 사실상 대통령중심제처럼 운영된다. 그리고 외무부, 국방부, 비상사태부, 내무부, 법무부는 행정부에 속하기는 하지만 총리가 관할하지 못하는 대통령 직속 부서다.
- 루마니아
- 아제르바이잔: 알리예프 가문 치하의 독재국가라서 사실상 대통령중심제나 다름없다.
- 우크라이나
- 폴란드
- 불가리아
- 리투아니아: 내각제로 분류되기도 한다.
- 북중미
- 아시아
- 중화민국(대만): 총리에 해당하는 행정원장이 행정수반이라 이원집정부제로 분류하기는 하나 행정원장의 인사권을 총통(대통령)이 독점하므로 대통령중심제나 다름없이 운영된다. 2008년부터는 국회의원 선거와 대통령 선거를 통합해서 치르기 때문에 별 의미가 없기도 하고.
- 몽골
- 타지키스탄 : 이쪽도 헌법상으로만 그렇지 사실상 대통령이 독재한다.
- 팔레스타인
- 동티모르
- 스리랑카: 영연방 회원국, 스리랑카처럼 영연방 회원국인데 이원집정부제를 채택한 곳은 영국 국왕이 국가 원수가 아니라 자국의 대통령이 국가원수가 된다.
- 시리아: 아사드 일가와 바트당 독재가 이뤄지고있는 국가지만 형식상으로는 이원집정부제.
- 아프리카
5. 기타
- 외국어 표기는 아래와 같다.
[1] 강원택 교수는 이원집정부제가 권위적인 냄새가 난다며 이원정부제라는 용어를 주장했다. 일단 이 문서의 제목은 이원집정부제이지만, 이원집정부제가 옳은 번역이냐 아니냐 국내 학계에서 논란이 있으며 틀린 번역이라고 보는 측에서 주로 미는 번역어가 분권형 대통령제다. 이는 semi-presidential system을 염두에 둔 번역어인데, 직역해서 반대통령제라고 하면 대통령을 희화화할 때 쓰는 표현인 '반쪽짜리 대통령'을 연상시키기 때문에 이걸 피하고 대신 대폭 의역해서 나온 게 분권형 대통령제라는 용어이다. 사실 이원집정부제라는 단어가 원래 우리나라에서 없었던 단어이기 때문에 이런 얘기가 나오는 것이다.[2] 중국은 집단지도체제를 취하면서도 통치권이 주로 국가주석과 총리로 배분되어 있으므로, 이원집정부제에 과두정의 성격이 혼용되어 있다.[3] 대한민국의 경우, 대통령이 국가원수의 지위에서 갖는 권한으로는 대외적 국가 대표권(외국과의 조약체결 및 비준권, 외교 사절의 신임·접수·파견권, 선전포고권, 강화권, 외국승인권 등), 국가 및 헌법 수호권(긴급재정경제 처분 및 명령권, 긴급명령권, 계엄선포권, 위헌정당해산제소권 등), 국정 조정권(국회 임시회 소집 요구권, 국회 출석 및 발언권, 법률안 거부권 및 공포권, 사면권, 헌법 개정안 제안권, 국민투표 부의권, 훈장 및 영정 수여권 등), 헌법기관 구성권(국무총리, 대법원장, 헌재소장, 감사원장, 대법관 임명권 등)이 있다. 대한민국 대통령이 갖는 나머지 권한은 행정부 수반으로서의 지위에서 갖는 권한이다.[4] 그러나 이원집정부제 성향이 강하던 바이마르 공화국이 바로 이것 때문에 무너졌다. 당시 주요 정파의 대립으로 의회가 선출한 내각이 제대로 작동하지 않자 파울 폰 힌덴부르크 대통령이 의회에 지지세력이 전혀 없는 프란츠 폰 파펜과 쿠르트 폰 슐라이허를 연달아 총리로 임명한 다음에, 주요 법률안을 의회통과없이 대통령 비상대권으로 발동시키는 이른바 포고령 통치를 강행하였다. 결국 마지막에는 원내 1당으로 올라선 나치당의 아돌프 히틀러를 총리로 임명하였다. 그러다가 고령의 힌덴부르크가 사망하자 바로 히틀러가 대통령이 돼서 수권법을 강행하고 나치일당독재체제를 수립하였다.[5] 실제 프랑스, 핀란드, 루마니아, 우크라이나 등 여러 국가에서 좌파 대통령에 우파 의회, 그 반대로 우파 대통령에 좌파 의회라는 상황이 여러번 벌어져서 좌-우파 동거정부가 출현하기도 했다.[6] 오스트리아는 형식상 이원집정부제라 분류될 뿐, 대통령의 역할이 입헌군주제의 군주(국왕)와 같이 상징적인데에 국한되어 있다. 내용상으로 오스트리아는 내각제로 보는 것이 합당하다.[7] 이 시기를 대표하는 대통령이 오늘날까지 핀란드 국민들의 존경을 받는 우르호 케코넨이다. 냉전이라는 특수 상황에다가 케코넨의 외교력에 대한 국민들의 절대적 신임이 있었기에 이런 독특한 제도가 유지될 수 있었던 것일지도 모른다. 그리고 지금은 냉전은 종식되었고 케코넨 같은 걸출한 인물이 없어 사실상 내각제로 바뀐 것이라고도 볼 수 있다.