국가원수
1. 개요
國家元首 / Head of state[1]
'''국가원수'''는 헌법상 국가의 통일성과 항구성을 상징하며, 외국에 대해서는 국가를 대표하고, 국내에 있어서는 최고의 통치권을 행사하는 기관을 말한다.
2. 특징
국가기관이지만 국가원수 한 사람으로 구성되는 기관이다. 물론 안도라처럼 국가원수가 2명 이상인 경우는 두 사람 이상으로 구성된다.
국가원수의 행정권 중 가장 핵심적인 권한으로 '''군 통수권'''이 있으며[2], 이외에 정부의 관료를 임명하는 등의 권한을 갖는다. 한국에선 대한민국 대통령이 이에 해당한다.
공화국에서는 대통령이 국가원수의 역할을 한다. 그런데 대통령이란 직함이 있음에도 그가 국가원수가 아닌 특이한 경우도 있다. 이란 대통령은 정부수반에 그칠 뿐 국가원수는 아니다. 이란 대통령 위에는 사실상 종신직인 최고지도자(Supreme Leader)가 따로 있는데 그가 바로 국가원수이다. 한편 예전 아일랜드에서는 영연방 소속이던 시절 한동안 대통령과 국왕(즉 영국 국왕 조지 6세)이 동시에 존재하는 초유의 과도기 정치 체제를 도입해서 둘 중 누가 국가원수인지 모호했던 시절이 있다.[3] 지금은 국왕이라는 직위를 폐지해서 완전한 공화국으로 이행하였다.[4]
나라에 따라서는 국가원수가 명목상의 통치권만 가져 실권이 사실상 없거나 아주 적은 실권만 행사하는 경우가 꽤 있다. 내각제 또는 내각제에 가까운 이원집정부제를 시행하는 나라는 국가원수인 군주(입헌군주제일 경우)나 대통령이 실권자가 아니고 따로 정부수반(주로 총리)이 실권을 행사하는 경우가 많다.
이렇게 국가원수에게 통치의 실권이 없을 때 조차도, 국가원수에게 남겨지는 마지막 역할은 '국가 정통성 보위'이다. 극단적으로 말해서 총리가 이끄는 정부가 전쟁에 패배하고 말그대로 나라가 망했을 때, 마지막으로 국가의 운명에 대해 결정할 권한은 (평화시 명목상의) 국가원수에게 남게 된다. 혁명이 일어나거나, 외적이 쳐들어오는 등의 상황에서 차기 집권세력이 마지막으로 하는 행동도 '명목상의 국가원수'와 좋은 말로(?) 협의하여 권력을 인정받는 절차이다.
옛날에는 대부분의 나라에서 이 역할을 군주가 수행했다. 지금의 대부분의 군주들이 실권이 없는 반면 이 당시에는 엄연히 최고 통치자로서의 권한이 있었다. 오늘날에도 민주주의가 성숙하지 않은 몇몇 군주국에서는 명목상 입헌군주제와 내각제를 시행하지만 군주가 총리를 겸하거나 총리가 따로 있어도 힘이 약한 경우도 있다. 사우디아라비아처럼 대놓고 전제군주제여서 국왕이 공식적으로 전권을 행사하는 경우도 있다.
대개 의전에서 국가원수를 상대할 때는 예포 스물한 발을 쏘게 된다. 정부수반의 경우에는 열아홉 발. 대부분은 이런데 미국 같은 경우엔 국가원수에게 열아홉 발을 쏘기도 한다.
군주제 국가에서는 이런 의전 문제로 상당히 골치가 아프기도 하다. 민주주의가 도입되면서 국민들이 선출하는 국회의원과 그들을 대표하는 총리가 나오는데 의전에선 단지 세습될 뿐인 군주가 더 높게 쳐주기 때문. 일본에서 아키히토가 즉위할 때 앉은 단이 총리의 단보다 높아서 말이 나오기도 했다. 극우나 보수적인 우익들은 당연한 거라고 하지만 자유주의 계열의 우익이나 공화주의자, 좌익 입장에선 반발했다. 집단지도체제인 중국의 경우엔 국가주석 과 국무원총리가 있는데 국가주석의 정치적 힘이 약했던 후진타오 시대에는 사실상 둘 다 국가원수로 취급하기에 외국에선 후진타오 주석과 원자바오 총리 둘 다 예포를 스물한 발 쏴버렸던 적이 있었다. 물론 주석의 정치적 힘이 강했던 장쩌민이나 현재 시진핑의 경우는 국가주석이 유일한 국가원수로 예우받았다.
국가원수가 있지만 따로 대리인을 두는 경우도 있다. 영국과 동군연합인 오스트레일리아·캐나다 등 15개국[5]은 모두 엘리자베스 2세 여왕을 자국의 국가원수로 하고 있다. 그런데 이들 국가들은 평상시에 국가원수가 자국에 체류하지 않고 있기 때문에 국가원수로서의 각종 업무를 대행할 사람이 필요하다. 그래서 국가원수를 대리할 사람을 총독(governor general)으로 추대하는데, 이러다 보니 총독이 사실상의 국가원수처럼 간주된다. 그런데 오늘날은 총독을 영국에서 파견하는 게 아니고, 해당국의 정치 원로 등을 총독으로 추대한다. 그런 데다가 총독은 세습직이 아니며 임기가 정해져 있고(법적으로 정해진 임기가 없으면 대략적으로 재임 기간을 비슷하게 맞춤), 사실상의 국가원수 역할을 수행한다. 결과적으로 말이 총독이지 거의 내각제 공화국의 대통령과 비슷해진다. 그래서 이런 나라들을 (종종 비꼬는 의미에서) 'crowned republic(왕관 쓴/왕권에 기초를 둔 공화국)'이라고도 한다.
2.1. 군주제의 경우
전제군주제인 경우에는 국가원수가 정부수반도 사실상 겸직한다. 옛날에 군주들을 보면 어전회의를 주관하면서 자기 의견을 관철시키기도 했다. 중국의 왕조들은 전통적으로 국왕의 권한이 강한 것으로 유명했다. 그래도 오늘날의 입헌군주제 국가의 군주들과는 차원이 달랐다. 일본은 대놓고 바지사장으로 천황를 걸어놓고 막부에서 통치했으며 한동안은 쇼군이 정부수반뿐만 아니라 거의 국가원수 노릇까지 했다. 근데 일본은 지금도 애매하다. 일본의 헌법이 국가원수를 천황이라고 명시적으로 규정되어 있지 않다. 일본/정치를 읽어볼 것. 영향력은 웬만한 국가원수인 군주들을 압도하는데도 법적으로 뭔가 확실히 못 박힌 바는 없다. 물론 해외에선 국가원수로 간주한다.
군주제는 유럽이나 아랍, 아프리카 등에서도 다르지 않았다. 오늘날에도 사우디아라비아나 브루나이 등이 여기에 해당된다. 북한은 공식적으론 공화국이지만 사실상 이런 전제군주국과 다를 바가 없다.
오늘날의 입헌군주제 국가들에선 군주가 국가원수를 맡으며 국민이 선출한 총리가 정부수반을 맡는다. 영국, 일본, 캐나다, 호주, 뉴질랜드[6], 스웨덴, 벨기에, 노르웨이, 덴마크, 스페인, 네덜란드 등이 이에 해당한다.
드물게 선거로 군주를 선출하는 국가들도 있지만 선거권자가 제한되어 있다.
2.2. 공화제의 경우
공화제의 경우에 대통령제를 도입한 국가의 경우엔 대통령이 정부수반이자 국가원수가 된다. 대한민국, 미국, 인도네시아, 터키, 필리핀 등이 이에 해당한다. 조금 다르지만 정부수반인 국무원 총리와 국가원수인 주석이 거의 비슷하게 이원화된 중국의 경우엔 둘 다 국가원수로 치기도 했었다.[7] 그러나 오늘날에는 대체로 국가주석을 국가원수로 치며 시진핑이 2018년 3월 개헌을 통해 단일영도체계로 당을 장악하면서 총리의 위상은 많이 하락했다.
2.2.1. 의원내각제의 경우
내각제 또는 내각제에 가까운 이원집정부제를 도입한 공화국의 경우 대부분 대통령을 명목상의 국가원수로 둔다. 이 경우 대통령은 존재감도 떨어지고 실권도 많지 않아 상징적인 존재다. 주로 사회적으로 명망 높은 인물을 대통령 자리에 앉혀 국가통합의 상징으로 삼는 경우. 의원내각제의 군주와 비슷하다. 독일, 오스트리아, 방글라데시, 불가리아, 크로아티아, 그리스, 헝가리, 인도, 아이슬란드, 아일랜드, 이라크, 이스라엘, 이탈리아 등이 이에 해당한다.
그러나 내각제를 채택한 공화국이 모두 이런 형태인 건 아니다. 남아프리카 공화국의 경우, 정부수반이 곧 국가원수의 역할을 겸한다. 그래서 총리라는 직함 없이 국가원수 겸 정부수반의 직함을 대통령이라고 하고 있다. 미국 같은 대통령제 국가와 권력구조는 다르지만, 대통령제 국가의 대통령처럼 국가원수와 정부수반을 겸한다는 공통점을 가진다.
2.2.2. 이원집정부제의 경우
대통령중심제와 의원내각제의 완전 중간 형태인 경우는 사실상 없기 때문에 이원집정부제(또는 이원정부제, 분권형 대통령제)라고 분류되는 국가라도 대통령중심제에 가깝거나 의원내각제에 가까운 게 일반적이다. 후자에 속하는 나라들의 경우 학자에 따라서는 이원집정부제가 아니라 의원내각제로 분류하는 경우도 많다.[8]
내각제에 가까운 이원집정부제 국가라면 상징적인 국가원수인 대통령 밑에 실권자 정부수반인 총리가 있는 형태를 취한다. 반면 대통령중심제에 가까운 이원집정부제 국가에서는 형식상으로는 대통령이 국가원수로서 국방과 외교를 책임지고 총리가 정부수반으로서 경제와 내무를 담당한다고 '''말'''은 하지만,[9] 실제론 대통령이 국가원수와 실질적인 정부수반을 겸하는 것처럼 국정이 운영되며 총리가 오히려 상징적 존재가 되어 대통령을 보필하는 최고위직의 보좌관처럼 된다. 프랑스가 대표적인 케이스이다. 다만 프랑스의 헌정 체제에서는 대통령과 총리의 정당이 불일치하는 동거정부 상황에선 대통령이 상징적 존재로 밀려나고 총리가 실권자처럼 돼서 이때만 잠시 내각제처럼 바뀐다.[10] 이 밖에도 몽골, 스리랑카, 팔레스타인 등이 이원정부제를 채택하고 있다.
2.2.3. 대통령중심제에 총리직을 둔 경우
대통령중심제에서는 대통령이 국가원수와 정부수반을 겸임하므로 이 체제 하에 총리를 둘 경우 총리는 행정부의 2인자(만약 부통령까지 있으면 3인자로 밀린다)로서 대통령을 보좌하는 역할이 된다. 그래서 총리라는 존재가 대통령이 정치적 고려에 따라 안배하는 상징적인 직위가 돼 버리는 게 일반적이다.
이런 제도를 채택한 나라는 꽤 있지만 G20 국가 중에서는 대한민국뿐이다.
2.3. 국가연합이나 국제 기구의 경우
국가연합이나 각종 국제 기구에서도 명시적이진 않더라도 한 국가의 국가원수나 정부수반에 대응되는 수반들이 존재한다. 유엔의 경우 유엔 사무총장이 국가원수와 정부수반에 모두 해당된다고 볼 수 있다. 유럽연합의 경우 연합 자체가 하나의 의원내각제 공화국에 가까운 형태로 운영되는데 유럽이사회 의장이 상징적 국가원수인 대통령, 유럽연합 집행위원장이 실권을 쥔 정부수반안 총리에 대응된다. 영연방의 경우 영국 국왕이 겸임하는[11] 영연방 원수(Head of the Commonwealth)가 국가원수에 대응되고, 영연방 사무총장이 정부수반에 대응된다고 볼 수 있다. 보통은 유엔처럼 사무총장만 있으면 사무총장이 국가원수 겸 정부수반에 해당되는 것으로 간주하는데 원수직을 별도로 두고 있는 영연방이 특이한 케이스이다.
2.4. 자치 정부의 경우
강한 자치권을 가진 구성국이나 주(州) 등의 자치 정부에서도 독립국과 비슷한 정부 구조를 지녀서 국가원수와 정부수반에 대응되는 직위를 두기도 한다. 특히 영연방 왕국 중 연방제 국가인 캐나다와 오스트레일리아의 경우 주와 준주에서 영국 국왕이 국가원수, 주 총독이 국가원수 대리, 주 총리가 정부수반 같은 모양새를 띈다.
3. 주요 국가의 국가원수 목록
''2021년 1월 22일 기준''
명목 GDP 30위권 내 국가원수[12]만 표기한다. 해당 국가들의 정부수반은 정부수반#s-3 문서를 참고할 것. 그 외 모든 국가원수는 국가원수 및 정부수반 목록 참조.
■는 '''국가원수 겸 정부수반''' / 국가원수와 정부수반이 다른 경우 중 ■는 '''실권 국가원수''', ■는 '''비실권 국가원수'''.
3.1. 개별 국가원수 문서 일람
- 대한민국 대통령
- 미국 대통령
- 중화인민공화국 주석
- 일본 천황
- 독일 대통령
- 영국 국왕
- 프랑스 대통령
- 브라질 대통령
- 러시아 대통령
- 교황
- 스페인 국왕
- 중화민국 총통
- 싱가포르 대통령
- 사우디아라비아 국왕
- 아르헨티나 대통령
- 태국 국왕
- 스웨덴 국왕
- 덴마크 국왕
- 노르웨이 국왕
- 네덜란드 국왕
- 벨기에 국왕
- 말레이시아 국왕
- 부탄 국왕
- 룩셈부르크 대공
4. 관련 문서
[1] 관용적으로 state 앞에 관사 a나 the를 붙이거나 states로 쓰지 않는다.[2] 실제로 군대에서 공식적으로 대통령을 돌려 말할 때에도 쓴다. '''대통령 방문계획'''이 아니라 '''국군통수권자 방문계획''' 등의 제목으로 말하는 경우가 많다.[3] 당시 아일랜드는 대외적으로만 국왕이 자국을 대표하게 하고 나머지(즉 대내 정치)는 대통령이 대표하게 하였다. 즉 당시 아일랜드를 대외적 측면에서 보면 국왕이 국가원수인 군주국이었지만 대내적 측면에서 보면 대통령이 국가원수인 공화국인 기묘한 상황에 놓여 있던 것이다. 이것은 대영제국에서 벗어날 기회를 엿보던 아일랜드가 에드워드 8세의 불명예 퇴위를 기회로 국왕의 역할을 그냥 영연방과의 연줄을 유지하는 정도로만 축소시키고 향후 공화국으로 이행하기 위해 대통령직을 동시에 도입하였기 때문에 형성된 특이한 체제였던 것이다. 당시 아일랜드는 기존 아일랜드 자유국이라는 국호를 그냥 에이레/아일랜드로 바꾸고 자국이 공화국인지 군주국인지 명시하지 않은 채 국왕과 국왕의 아일랜드 현지 대리인인 총독직을 삭제하고 대통령직을 신설하는 것을 골자로 하는 헌법 개정을 단행한 뒤, 후속 조치로 '''법률'''을 만들어 국왕이라는 존재가 대외적으로 아일랜드를 대표한다고 규정하였다. 물론 내각제이므로 국가원수가 누구든 실권을 쥔 정부수반은 아일랜드 총리였다.[4] 앞 주석에서 설명했듯이 당시 아일랜드 헌법에서는 국왕의 존재가 이미 지워진 상태였고 단지 법률로 국왕이라는 존재를 규정하고 있었다. 제2차 세계대전이 끝난 뒤 아일랜드는 정치권의 논쟁을 거쳐 국왕의 존재를 규정한 법률를 삭제해 국왕의 존재를 지우고 자국이 의심의 여지가 없는 공화국임을 명시하는 법률을 제정한다. 당시 영연방 회원국들은 현재와 달리 의무적으로 영국 국왕을 자국의 국왕으로 해야 했기 때문에 아일랜드는 1949년 영연방에서 탈퇴 처리돼 완전히 영국과 남남이 되었다. 그런데 정작 그해 인도가 영국 국왕을 자국의 군주로 하지 않아도 영연방 회원국으로 남을 수 있게 해 달라고 요구한 게 받아들여져 자국이 영국 국왕을 모실 의무가 폐지된다(...). 따라서 현재 영연방은 영국 국왕을 자국의 군주로 하지 않아도 회원국일 수 있고 또 실제로 그런 회원국이 훨씬 더 많은 상태이지만, 아일랜드는 뿌리 깊은 반영 감정 때문에 영연방에 재가입하지 않고 있다.[5] 영국과 이들 15개국을 각각 영연방 왕국(Commonwealth realm)이라고 부른다. 그냥 영연방이라고 하지 않고 영연방 '왕국'이라고 하는 이유는 오늘날 영연방 회원국 중에 영국과 동군연합이 아닌 나라가 더 많기 때문이다.[6] 영국과 동등하게 캐나다, 호주, 뉴질랜드도 영국의 군주를 자신들의 국가원수로 삼는다.[7] 주석은 군사, 외교, 정치를 다루고 총리는 내무를 주로 다룬다. 비교하자면 미국의 국무장관이 부통령과 직위가 합쳐지고 사실상 대통령과 동등해진다고 생각하면 된다.[8] 대한민국에서 이원집정부제 개헌을 미는 학자나 정치인들이 자꾸 이원집정부제 국가의 수를 늘려서 세려는 경향이 강한데, 정작 당사국에서는 자국이 내각제 국가라고 설명하는 경우가 많아서 논란이 되기도 한다. 대표적인 사례가 대통령을 국민 직선으로 뽑지만 실권이 적은 오스트리아이다. 그래서 이원집정부제나 분권형 대통령제 채택 국가의 수를 늘려 말하는 속내는 오스트리아처럼 사실상의 내각제를 도입하고 싶은데 대한민국에선 국민 다수가 내각제에 부정적이니 내각제가 아닌 척 약을 파는 게 아니냐는 일침도 나오며, 실제 개헌 논의 때마다 정치권에서 비슷한 공방이 오고 간다.[9] 참고로 핀란드는 이원집정부제 국가였던 시절 외교에 대해서만 대통령이 실권을 행사하고 다른 업무는 전부 총리에게 실권이 있었다. 현재는 사실상 내각제로 이행하여 외교를 포함한 모든 업무의 실권이 총리한테 있다.[10] 애초의 프랑스의 현 이원집정부제 도입 과정이 샤를 드 골을 위한 맞춤 양복(독일 출신 정치학자 카를 뢰벤슈타인의 말)을 만드는 수준이었기에 이런 일이 일어난 것이다. 나쁘게 말하자면 프랑스의 이원집정부제는 내각제에서 갑자기 사실상 대통령중심제로 작동하는 제도로 바꾸는 과정에서 탄생한 땜질이었는데, 형식상 남아 있던 과거의 내각제적 요소가 동거 정부라는 특수 상황에서 갑자기 위력을 발휘하는 것이다. 참고로 현재는 다시 헌법을 고쳐서 대통령 선거와 총선 시기를 거의 일치시켜(한 달 간격) 새 대통령의 소속 정당이 1당이 되게끔 유도해 동거 정부가 출현할 가능성을 사실상 봉쇄했다.[11] 자동으로 겸임하는 건 아니고 관례상 겸임하는 것이다. 그래서 차기 영연방 원수가 찰스 왕세자가 되는 게 적절할지를 놓고 논란이 이어지다가 결국 영연방 정상회의(CHOGM)에서 가까스로 찰스 왕세자를 차기 원수로 내정하였다.[12] 명단은 2020년 9월 기준, 명목 GDP는 2020년 기준[13] 현행 일본국 헌법에서는 천황이 국가원수인지 여부가 명시되어있지 않고 그냥 상징이라고 되어있지만(상징천황제) 실질적으로 국가원수라고 간주된다. 일본 총리의 공식직함은 내각총리대신(大臣)이다[참고] A B 엘리자베스 2세는 영연방 회원국들 중에 영국을 포함한 16개 영연방 왕국의 국왕이다. 단, 영국 이외의 15개국에서는 해당국의 명사(名士)를 국왕의 대리자인 총독으로 추대하고, 총독이 국왕을 대리해 '''사실상의 국가원수''' 노릇을 한다. 참고로 영연방 전체가 엘리자베스 2세를 국가원수로 하는 건 아니며, 16개국 이외의 회원국들은 각각 대통령이나 자기네만의 독자 군주를 국가원수로 하고 있다. 엘리자베스 2세는 전 영연방 차원에서 통용되는 '''영연방 원수'''(Head of the Commonwealth)라는 상징적인 칭호를 따로 가지고 있는데 이는 각 회원국의 국가원수 직함과는 별개이니 주의할 것.[14] 극도로 지방 분권화된 정부 구조를 가지고 있는 스위스는 독특하게 7인으로 구성된 연방평의회가 국가원수 겸 정부수반 역할을 한다. 이 7인이 1년마다 번갈아가며 대표자인 대통령직을 맡는데, 대통령 자체가 국가원수 겸 정부수반인 게 아니고, 7인으로 구성된 연방평의회가 통째로 스위스의 국가원수 겸 정부수반이니 주의가 필요하다. 참고로 부통령도 있는데, 그는 그 다음 해에 대통령이 될 사람이다. 결국 스위스의 대통령과 부통령은 단독으로 국가원수·국가부원수의 역할을 하지 않고 연방 각의라는 기구의 대표·부대표의 역할을 하고 있는 셈이다. 따라서 이 두 직위는 다른 나라와 달리 (vice) president의 원래 의미인 의장·부의장에 가깝다고 볼 수 있다. 편의상 여기에는 연방평의회 대표인 대통령만 실었다.[15] 일본 천황과 비슷한 직위이나, 비정치적면에서 가장 강력한 권력을 쥐고 있는 직위이기도 하다.[16] 이 사람은 대통령이나 군주가 아니라 '''최고지도자'''(라흐바르)이다. 신정국가인 이란의 특성상 대통령의 지위는 최고지도자 밑에 있다. 따라서 다른 나라의 대통령과 달리 정부수반일 뿐 국가원수는 아니다.[17] 아랍에미리트(UAE)를 구성하는 토후국(emirate) 중 하나인 아부다비의 군주가 관례적으로 UAE의 대통령을 겸하기에 UAE는 사실상 군주국이다. 관행상 대통령으로 번역하기는 하지만 그냥 원래 의미인 의장으로 옮기는 게 나은 번역일 수도 있겠다. 비슷하게 19세기에 독일 연방의 의장(president)은 오스트리아 황제가 겸임했고 북독일 연방의 의장은 프로이센 국왕이 겸임했었다.