국민소환제
國民召還制 / Recall
1. 개요
선거를 통해 선출된 대표를 선거권자들이 투표로 파직할 수 있도록 하는 제도. 주로 자질이 없는 주제에 나라를 망치는 '불량' 대표가 그 표적이다. 지방정부의 대표에 적용하는 경우 주민소환제(住民召還制)라고 부른다.
2. 장점
많은 나라들은 민주주의를 추구하지만 실제로 모든 국민이 자신의 의견을 직접 전개하고 이를 수렴하는 것은 힘들기 때문에, 일반적으로는 국회의원 등 자신들의 의견을 대신해 줄 대표를 선출하고 그들에게 정책결정을 위임한다.
그러나 이 대표들이 반드시 자신들의 의사를 제대로 반영해준다는 보장은 없으며, 오히려 권리를 위임해준 유권자들의 기대를 배반하며 불량행위를 일삼을 가능성도 있는데, 현재 민주주의 체계에서 이들을 벌할 방법은 다음 선거에서 이들을 떨어뜨리는 것밖에 없다.
한국의 예를 들면, 국회의원에 대해서는 국회의 제명과 법원에서의 당선무효형 선고를 통해 그 직을 잃게 할 수 있는 것은 사실이다. 그러나, 국회 제명이 일어난 사례는 매우 드물며 당선무효형 선고도 위에서 언급한 자질 불량 국회의원 중 현행법을 어긴 범법자인 경우에만 효과가 있다. 국회에서 제명되었거나 제명되기 전 사퇴한 경우는 딱 4번으로 국회 오물 투척사건을 벌인 직후의 김두한, 김옥선 파동 당시 김옥선, 김영삼 총재 의원직 제명 파동 당시 김영삼, 성폭행 논란으로 사퇴한 심학봉이 있으며, 그 이석기와 김재연도 결국 제명되지 않았다. 물론 이론상으로 검찰청에서 억지를 써가며 기소를 하거나 국회에서 자체적으로 위의 불량행위를 처벌하는 법을 새로 만들면 되겠지만 그 과정에서 생길 여러 논란은 제외하더라도 현실에서 두 방법 모두 실현 가능성이 낮다. 정확히 말하면 국회의원의 불량 행위를 처벌하는 규정은 있는데 사실상 유명무실한 상태다. 그래서 현재 불량 국회의원을 추방할 방법은 총선밖에 없다.
이 때 국민소환제가 실시되면 유권자의 기대를 저버리고 불량행위를 일삼는 대표들에 대한 제재가 가능할 것이다.
또한 판사, 검사처럼 권력을 갖지만 여러 이유로 인해 국민에게서 선출되지 않는 존재들은 자신들에게 주어진 권력을 남용해 유권자들의 기대를 저버릴 가능성이 크다. 이 때 국민소환제는 국민이 과도한 정보습득 부담을 안지 않고도 판사나 경찰청장, 검사 등 선출되지 않은 권력을 견제할 수 있다는 장점이 있다.
3. 단점
의도는 좋지만 예상되는 부작용이 만만치 않다.
국민소환제를 실시하게 되면 국회의원이든 대통령이든 자리에 공백이 생기니 필연적으로 정치에 혼란을 가져올 수 있다. 국민소환을 한다면 대통령이나 국회의원 등 대표들의 파면을 국민투표/주민투표로 정해야 할 텐데, 어느 정도의 투표율, 찬성률을 기준으로 쫓아낼지가 상당히 애매하기 때문이다. 너무 찬성률이 높게 잡혀있거나 기준이 까다로우면 있으나마나한 법이 되고, 반대로 너무 기준이 넓으면 조금만 인기가 식어도 쫓아내버리기 쉬워서 정치적 악용 가능성이 높다.
또한 주민소환제를 실시하려는 사람들이 있더라도 절차상 여론을 모으고 전달하는 과정에서 시간이나 돈의 한계로 인해 제대로 여론을 모으지 못하고 실패해버리는 반면, 오히려 이 제도의 주요한 타겟이 되는 기득권층이나 소수 이익집단이 이를 역이용해 자신들의 의지를 따르지 않는 지도자를 소환하는 사례가 일어날 위험이 존재한다. 이 제도를 시행중인 미국의 일부 주에서 이러한 비판이 지속적으로 나오고 있다. 특히 여당의 지지자가 야당의 중진 의원들을 야당이라는 이유로 파면한다면 민주주의의 탈을 쓴 독재가 될 것이다. 지금도 헌법학자들은 이런 가능성을 문제로 지적하고 있다.기사
아울러 국민소환제가 소수자 인권을 옹호하는 대표에 대한 탄압의 수단으로 악용될 가능성 역시 있다.
그 외에도 국민소환제에 드는 비용 역시 문제로 지적된다. 물론 어차피 민주주의 정치체제 자체가 독재에 비하면 의사결정에 드는 비용이 큰 만큼 이게 큰 단점이라고 할 수는 없겠지만, 들이는 비용에 비해 얼마나 효과가 있느냐는 논의는 제기할 수 있을 것이다.
대다수의 선진국에서도 주민소환만 인정하지 국민소환은 인정하지 않으며[1], 국회의원은 대리자가 아닌 위임자로서 국민의 대표인데 특정 지역구 사람들 만으로 국회의원을 끌어내리는 것은 위헌소지를 가진다. 헌법상 대의제를 기본으로 하는 대한민국에서 특정한 범죄 사유 없이 마음에 안 든다는 이유만으로 특정 대상을 끌어내리는 것은 대의제의 근본을 해칠 수 있는 제도로 평가된다.
여러 국민소환제 반대 의견
4. 국가별 현황
4.1. 대한민국
4.1.1. 지방자치단체 - 가능
주민소환에 관한 법률(국가법령정보센터)
지방자치단체의 장과 지역구 지방의회의원, 교육감을 소환할 수 있다. 이는 헌법에 위배되지 않는다. 헌법의 지방자치 관련 조문에서 임기를 언급하고 있지 않기 때문이다. 그래서 지방자치법은 주민소환제도를 제정할 수 있다.
참고로 헌법 조문(제118조)만 보면 지방의회를 두는 것만 의무화되어 있고, 나머지는 모두 법률 위임으로 되어 있기는 하지만, 헌법재판소의 결정(2014헌마797)을 통해 지자체장을 직선제 선거로 뽑아야 한다는 것까지 헌법상의 권리로서 인정받았다.
일정 비율의 주민 서명을 받아야 주민소환 투표를 실시할 수 있는데, 광역지자체장 / 교육감은 해당 지역 유권자의 10%, 기초지자체장은 15%, 지방의원(기초/광역 동일, 비례대표 불가)은 20%로 규정되어 있다. 주민투표와 같이, 전체 유권자의 1/3 이상 투표를 하지 않으면 개표를 하지 않게 된다. 사실상 자동 부결. 투표율이 33.33...%를 넘고, 거기서 주민소환 찬성표가 과반이면, 주민소환 대상자는 그 직을 상실하게 된다. 여기에서의 유권자는 19세 이상의 지역 거주민이며, 조건을 만족시키는 한국 영주권 취득 외국인도 포함된다.[2]
2020년 현재까지 주민소환 제도에 따라 직이 상실된 예는, 2007년 하남시 주민소환 투표에 의해 시의원직을 상실한 유신목·임문택 前 하남시의원의 사례가 유일하다. 기사 이 때 사실 주목받았던 것은 동시에 실시되었던 김황식 당시 하남시장에 대한 주민소환 투표였는데, 시의원의 사례와는 달리 투표율 33.3%를 만족하지 못해 자동 부결되었다.
그 밖에도 2016년 홍준표 당시 경남도지사에 대한 주민소환이 추진되었던 적이 있으나, 서명자 수가 부족해 투표도 열리지 않은 채로 각하되었다. 기사
박남춘 現 인천시장도 수돗물 문제로 인해 주민소환이 거론되었으나, 아무 일도 없었다.
주민소환을 당한 자의 불이익은 면직당해 보궐선거 출마금지가 끝이다. 탄핵과 달리 파면이 아니므로 연금은 근무기간까지 전액 수령할 수 있고 기타 공무원 임용에 이상이 없다.
4.1.2. 국회의원, 대통령 - 불가능
대한민국에서는 위헌이라는 의견이 다수이다. 범법자가 아닌 이상 대한민국 국회의원과 대통령의 임기는 헌법에 의해 보장되고 있기 때문이다.
여기서 아무런 단서조항 없이 4년이라고만 되어 있다는 것이 국회의원의 임기 보장 근거이다.대한민국 헌법 제42조 - '국회의원의 임기는 4년으로 한다.'
최근 대한민국 정치체제의 문제점과 국회의원의 고질적인 인격, 자질 문제가 하나 둘 드러남에 따라 개헌안에 반드시 대통령이나 국회의원 국민소환제를 넣어야 한다는 여론이 들끓고 있다. 특히 국회의원은 더욱 그렇다. 그러나 국회에서 논의되는 개헌 문제에는 권력 분산에 중점을 둘 뿐 국민소환제에 대한 언급은 거의 전무하다.
한편 최순실 게이트 이후로 까다로운 대통령 탄핵 절차를 이유로 대통령도 국민소환제의 대상이 되어야 한다는 주장도 적지 않다. 한국의 대통령 탄핵 절차는 꽤 까다로운 편이고 노무현 대통령 탄핵소추 및 심판 때처럼 되려 역풍을 맞는 경우도 있기 때문에 아무리 대통령을 혐오하다시피하는 국회의원이라도 정작 탄핵에 대해서는 꽤 신중할 수밖에 없다.
2017년 12월 8일 김병욱 더불어민주당 의원은 국민소환제도(Recall, Volksabberufung)를 골자로 하는 '국회의원의 국민소환에 관한 법률안'을 대표 발의했다.기사 또한 더불어민주당 박주민 의원은 더 나아가 직전 총선 전국평균투표율의 100분의 15 서명으로 청구 요건을 대폭 낮추고, 자신의 지역구가 아닌 국회의원도 소환할 수 있도록 했다.참고 이들의 논지는 '국회의원의 임기는 4년으로 한다'라는 헌법의 조항 때문에 국민 소환제가 위헌이라면, 국회의원 2/3 동의시 가능한 국회의원 제명과 당선 자체가 무효가 되는 선거법 위반을 제외하고 금고 이상의 판결을 받게 되면 의원직을 상실하는 현재의 법률 역시 위헌으로 판정되어야 하기 때문에 국민 소환제 역시 현행 헌법에서 시행 가능하다는 것이다. 그러나 실제로는 제명 역시 국회의원의 임기와 마찬가지로 헌법에 규정된 사항이라(헌법 64조3항) 위헌여부를 따질 대상은 아니다.
문재인 대통령이 발안한 10차 개헌안에는 국민소환제가 포함되었다. 개헌안 국민소환제 발언 더불어민주당은 국민소환제를 제21대 국회의원 선거 공약으로 내놓았다.
4.2. 미국
캘리포니아주에서는 정경유착으로 오염되었던 정치판을 견제하기 위해 도입했다. 아무래도 이미 선출된 대표자를 갈아치우는 방법이기 때문에 절차가 상당히 까다롭고 유권자 과반수가 동의하지 않으면 소환이 무산된다. 이것도 일부 주정부에서만 가능하고 연방정부에는 이런 제도가 없다. 이미 선출된 대표자가 유권자들을 무시할 수 없도록 할 수 있는 장점이 있지만 절차가 복잡해서 평범한 시민이 진행하기에는 벅차다는 단점이 존재한다. 반대로 돈과 인력이 빵빵한 재력가나 대기업들은 돈을 조금만 투자하면 쉽게 소환제를 악용할 수가 있다. 이는 단순히 국민소환제뿐만 아니라 주민 발안권(Initiative)과 주민 투표(referendum)에서도 고스란히 떠오르는 문제점이다.
4.3. 대만
헌법에서 투표로 선출된 정치인을 유권자가 파면할 권리를 규정하고 있으며, 이에 따라 입법위원(국회의원), 지자체 단체장, 지자체 의원에 대해 일종의 국민소환제가 있다. 지역 주민 중 1%의 발의, 10%의 서명으로 파면안을 제출하여 투표에 부칠 수 있으며 투표율이 25% 이상이고 파면 찬성표가 반대표보다 많으면 파면되는데 국민소환제와 비슷한 역할을 한다. 그렇다고 해당 정치인이 선거 종료 즉시 파면되는 것은 아니다. 중앙 선거관리위원회에서 해당 정치인에게 투표 결과를 통지하면(물론 그 이전에 해당 정치인도 선거 결과를 알고 있겠지만) 해당 정치인은 결과에 승복할지 결정할 수 있고, 만약 결과에 불복할 경우 6개월 내에 법원에서 최종 판결을 내린다.
현재까지 이 과정을 통해 파면당한 주요 정치인은 한궈위 가오슝 시장 단 한 사람 뿐이다.[3] 2020년 6월 6일 주민소환투표가 실시되었고 파면 동의 기준[4]을 충족해 시장직을 상실했다. 한 시장은 당일 17시 30분에 진행된 기자회견에서 그간 보여준 시민들의 지지와 함께 고생한 시정부 구성원들에 대한 감사를 표명하였으며, 결과에 승복하고 시장 직에서 물러나겠다는 요지의 인터뷰를 진행하여 최초로 주민소환제에 의하여 파면당한 정치인이라는 불명예를 안게 되었다.
한궈위는 입법위원(국회의원) 시절 훙슈주 등과 함께 1994년 핵폐기물 처리장 설치 문제로 소환됐던 적이 있었는데, 본래 1/3 투표율이었으나, 당시 입법원 다수를 차지했던 국민당이 터무니없이 과반수 투표, 과반수 찬성으로 개정안을 날치기로 통과시켜서 각하되었다. 이후 2014년 해바라기 운동 때 중국과의 무역 협정에 찬성한 국민당 입법위원들 중 차이정위안(蔡正元) 등 3명을 소환하려고 했는데 바로 그 높은 문턱에 걸려 투표율이 절반이 안 되어서 각하되었고, 이를 계기로 선거파면법이 개정되어 지금의 1/4 투표율이 되었다. 그러나 해바라기 운동을 이끈 시대역량의 입법위원 황궈창(黃國昌)이 동성 결혼 법안 및 성 평등 교육 법안이 문제가 되어서 소환당했는데, 1/4 투표율이 되지 않아서 파면되지는 않았다.
대만은 재밌게도 총통(대통령)과 부총통(부통령)에 대해서도 파면안을 제출할 수 있는데 이것도 일종의 국민소환제라 할 수 있겠다. 입법위원 1/4 이상이 발의하고 2/3 이상의 찬성이 있을 때 파면 투표에 부칠 수 있으며, 투표율이 50% 이상이고 찬성표가 더 많으면 파면된다. 현재까지 이 과정을 통해 파면당한 총통, 부총통은 없다. 2006년에 중국 국민당에서 천수이볜 총통에 대해 파면안을 제출한 적이 있으나 입법원에서 부결되었으며, 마잉주 총통에 대해서도 민주진보당에서 파면하려는 움직임이 있었으나 실현되지는 않았다.
4.4. 영국
2015년 닉 클레그[5] 부총리가 주도한 법안으로 지역구 주민의 10%가 청원에 서명하면 보궐 선거가 열리게 된다.
2019년 두 차례 보궐선거가 열리는데 한 번은 과속으로 기소된 후 경찰 조사에서 거짓말을 한 혐의로 징역 3개월을 선고받은 노동당[6] 피오나 오나산야 의원, 그리고 의정활동비를 이중청구해 벌금 £1,500와 사회 봉사 50시간을 선고 받은 크리스 데이비스 보수당 의원이 있다. 특히 오나산야 전 의원은 법이 통과된 후 적용받는 첫 의원이라는 불명예를 얻었다.
[1] 미국만 보더라도 소환투표 사례가 주지사나 시장, 주의회 상하원의원 뿐이고, 연방 상하원의원을 소환투표에 부쳤던 사례는 전무하다.[2] 본디 대한민국 전국동시지방선거의 선거권 연령과 동일했지만, 「공직선거법」 개정으로 선거권 연령이 하향 조정된 것과 달리, 주민소환을 규정하는 「주민소환에 관한 법률」은 개정되지 않아 차이가 생겼다. 차후 해당 법률도 개정될 것으로 보인다.[3] 좀 더 정확하게 따지자면 파면투표를 통하여 파면당한 최초의 선출직 공직자는 2017년 8월 26일 파면투표로 인하여 파면당한 핑둥 현 난주 향 수위안 촌 촌장인 천밍룬(陳明倫)이다. 하지만 이 사람은 촌리 단위 선출직(한국의 동장 급)이고 한궈위는 총통 선거에도 나간 중앙 정치인이라서 무게감이 달랐기에 별로 주목받지 못한 사례였던 것 같다.[4] 파면 동의 57만 4996표(시 유권자의 25%) 이상[5] 전직 자유민주당 대표이자 데이비드 캐머런 연립 정부 당시 부총리로 2017년 의원직을 잃고 현재는 페이스북에 스카웃되었다.[6] 2018년 12월 당에서 제명되었다.