대한민국 국민투표
1. 개요
대한민국의 국가적 중대사항을 결정하고자, 국민에게 직접 의사를 묻는 투표. 간접민주제의 단점을 보완하고자 가미된 직접민주제의 한 형태라 할 수 있다. 대한민국에서는 1987년 6월 항쟁 이후 헌법 개정(개헌)안 국민투표가 마지막이다. 국가가 아닌 지방자치단체가 시행하는 직접민주정치의 한 방식으로 진행된다고 하면 주민투표라고 한다.
국민투표는 선거로 보지 않는다. 선거는 특정 조직의 대표를 선출하는 행위지만 국민투표는 국가적 중대사를 결정하기 위해 국민들의 의사를 묻는 것인 만큼 성격이 다르다. 또한 선거는 공직선거법으로 규율되지만 국민투표는 국민투표법이라는 법이 따로 존재한다. 그리고 공휴일로 지정된 전국단위 선거일과 달리 국민투표일은 2015년 기준 현행 국민투표법상에서는 공휴일로 지정되어 있지 않다. 다만 관례적으로 국민투표일도 선거일에 준하여 임시공휴일로 선포된다. 1962년, 1987년 개헌 국민투표 때도 임시공휴일이었다. 만약 개헌 등으로 국민투표가 시행된다면 제19대 대통령 선거 등의 궐위로 인한 선거처럼 국무회의를 통해 임시공휴일로 선포하고 투표 시작 시간을 오전 6시로 동일하게 하되 투표 종료 시간을 오후 6시에서 오후 8시로 연장할 가능성이 있다.
1.1. 헌법조항
대통령은 필요하다고 인정할 때에는 외교·국방·통일 기타 국가안위에 관한 중요정책을 국민투표에 붙일 수 있다.
① 국회는 헌법개정안이 공고된 날로부터 60일 이내에 의결하여야 하며, 국회의 의결은 재적의원 3분의 2 이상의 찬성을 얻어야 한다.
② '''헌법개정안은 국회가 의결한 후 30일 이내에 국민투표에 붙여''' 국회의원선거권자 과반수의 투표와 투표자 과반수의 찬성을 얻어야 한다.
③ 헌법개정안이 제2항의 찬성을 얻은 때에는 헌법개정은 확정되며, 대통령은 즉시 이를 공포하여야 한다.
1.2. 국민투표법조항
'''국민투표법 제1조(목적)''' 이 법은 헌법 제72조의 규정에 의한 외교·국방·통일 기타 국가안위에 관한 중요정책과 헌법 제130조의 규정에 의한 헌법개정안에 대한 국민투표에 관하여 필요한 사항을 규정함을 목적으로 한다.
2. 상세
대한민국 헌법에서는 대통령이 필요하다고 인정하는 경우 외교·국방·통일 기타 국가안위에 관한 중요정책을 국민투표에 부칠 수 있다.(제72조)
하지만, 대부분의 사안에 있어 정부는 의회의 동의를 얻어 사업을 진행하게 되며, 국민투표에 직접 부의하는 방법은 사용되지 않는다. 정치적인 부담이 막중해지기 때문이다. 만약 A라는 사안이 국민 여론상 찬반이 극명하게 갈리는데 이런 사안을 국민투표에 부의해서 만약에 '''부결'''이 나버린다면? 순식간에 중앙정부는 정치 주도권을 상실, 레임덕에 빠져버리고 대통령의 신임에 악영향을 끼치는 것은 물론 심하면 '''탄핵'''이나 '''쿠데타'''까지 일어날 수도 있기 때문이다. 따라서 행정부가 국민투표에 부의할 만한 사안은 헌법 개정 절차상 강제된 개헌안 정도밖에 없게 된다. 그나마 개헌 역시 행정부에서 말만 꺼내고 제대로 의논하기도 현실적으로 쉽지 않다.
국민투표에서 어떤 사안이 가결되려면 '''총 선거인수의 과반이 참가하여야 투표함을 개함할 수 있으며'''[1][2], '''총 투표수의 과반'''이 찬성해야 한다.[3] 국민투표에 관한 사무는 중앙선거관리위원회가 선거사무와 같이 처리한다.
한국에서 지금까지 있었던 모든 국민투표는 찬성이 과반이었고 반대는 1/3도 넘지 못했다. 이는 6월 항쟁처럼 국민 절대다수가 원하는 정치 개혁을 국민투표에 부쳤기 때문이기도 하지만, 더불어 독재정권이나 쿠데타 세력이 자신들의 집권을 공고히 하기 위해 국민투표를 이용했기 때문이다.
2.1. 관련 판례
대통령에 대한 재신임을 국민투표로 물을 수 없다. - 2004헌나1
대통령을 대상으로 하는 국민소환제를 불인정한 판례이다. 이런 판례가 존재하는 건 노무현 대통령이 이를 표명했기 때문이다. 재미있는 것은 이 국회 시정연설조차 위헌 시비가 났는데 시정연설은 의견 표명일 뿐 공권력 행사가 아니라고 봐서 각하되었다는 점이다.헌법 제72조의 국민투표의 대상인 ‘중요정책’에는 대통령에 대한 ‘국민의 신임’이 포함되지 않는다.
선거는 ‘인물에 대한 결정’ 즉, 대의제를 가능하게 하기 위한 전제조건으로서 국민의 대표자에 관한 결정이며, 이에 대하여 국민투표는 직접민주주의를 실현하기 위한 수단으로서 ‘사안에 대한 결정’ 즉, 특정한 국가정책이나 법안을 그 대상으로 한다. 따라서 국민투표의 본질상 ‘대표자에 대한 신임’은 국민투표의 대상이 될 수 없으며, 우리 헌법에서 대표자의 선출과 그에 대한 신임은 단지 선거의 형태로써 이루어져야 한다.
신행정수도 건설에는 국민투표가 필요하다 - 2004헌마554
대한민국의 수도가 서울이라는 관습헌법을 인정한 뒤, 수도를 바꾸는 것은 개헌에 해당하므로 국민투표를 거쳐야 한다는 취지의 판결이다.서울이 우리나라의 수도인 점은 불문의 관습헌법이므로 헌법개정절차에 의하여 새로운 수도 설정의 헌법조항을 신설함으로써 실효되지 아니하는 한 헌법으로서의 효력을 가진다. 따라서 헌법개정의 절차를 거치지 아니한 채 수도를 충청권의 일부지역으로 이전하는 것을 내용으로 한 이 사건 법률을 제정하는 것은 헌법개정사항을 헌법보다 하위의 일반 법률에 의하여 개정하는 것이 된다. 한편 헌법 제130조에 의하면 헌법의 개정은 반드시 국민투표를 거쳐야만 하므로 국민은 헌법개정에 관하여 찬반투표를 통하여 그 의견을 표명할 권리를 가진다. 그런데 이 사건 법률은 헌법개정사항인 수도의 이전을 헌법개정의 절차를 밟지 아니하고 단지 단순법률의 형태로 실현시킨 것으로서 결국 헌법 제130조에 따라 헌법개정에 있어서 국민이 가지는 참정권적 기본권인 국민투표권의 행사를 배제한 것이므로 동 권리를 침해하여 헌법에 위반된다.
국민투표 실행은 대통령의 재량에 달려 있다. - 2005헌마579
헌법 제72조는 국민투표에 부쳐질 중요정책인지 여부를 대통령이 재량에 의하여 결정하도록 명문으로 규정하고 있고 헌법재판소 역시 위 규정은 대통령에게 국민투표의 실시 여부, 시기, 구체적 부의사항, 설문내용 등을 결정할 수 있는 임의적인 국민투표발의권을 독점적으로 부여하였다고 하여 이를 확인하고 있다. 따라서 특정의 국가정책에 대하여 다수의 국민들이 국민투표를 원하고 있음에도 불구하고 대통령이 이러한 희망과는 달리 국민투표에 회부하지 아니한다고 하여도 이를 헌법에 위반된다고 할 수 없고 국민에게 특정의 국가정책에 관하여 국민투표에 회부할 것을 요구할 권리가 인정된다고 할 수도 없다.
2.2. 현재 상황
'''2016년 1월 1일부터 법적으로 국민투표의 시행이 불가능하다'''. 기사
'''국민투표법 제14조(투표인명부의 작성)''' ①국민투표를 실시할 때에는 그때마다 구청장(自治區의 區廳長을 포함하며, 都農複合形態의 市에 있어서는 洞地域에 한한다)·시장(區가 設置되지 아니한 市의 市長을 말하며, 都農複合形態의 市에 있어서는 洞地域에 한한다)·읍장·면장(이하 "區·市·邑·面의 長"이라 한다)은 국민투표일공고일 현재로 그 관할 구역 안에 주민등록이 되어 있는 투표권자 및 「재외동포의 출입국과 법적 지위에 관한 법률」 제2조에 따른 재외국민으로서 같은 법 제6조에 따른 국내거소신고가 되어 있는 투표권자를 투표구별로 조사하여 국민투표일공고일로부터 5일 이내에 투표인명부를 작성하여야 한다.
2014년 7월에 헌법재판소에서 국민투표법 14조 1항 내용 일부가 외국에 거류 중인 대한민국 국민의 국민투표 참정권을 보장하지 않기 때문에 위헌이라고 보아 헌법 불합치 결정을 하였는데, 유예기간인 2015년 12월 31일이 지나도록 국회에서 개정작업을 하지 않아 해당 항목이 무효화되었기 때문. 하필 14조 1항의 내용이 투표인명부의 작성에 대한 내용이라, 14조 1항의 전체 내용이 무효화된 지금의 상황에서는 법적으로 투표인명부의 작성이 불가능하기 때문에 국민투표를 시작할 수가 없다. 즉 국민투표를 실시하기 위해서는 일단 국민투표법이 국회에서 개정되어 해당 조항이 고쳐져야 한다.[4]국민투표법(2009. 2. 12. 법률 제9467호로 개정된 것) 제14조 제1항 중 ‘그 관할 구역 안에 주민등록이 되어 있는 투표권자 및 「재외동포의 출입국과 법적 지위에 관한 법률」 제2조에 따른 재외국민으로서 같은 법 제6조에 따른 국내거소신고가 되어 있는 투표권자’에 관한 부분은 헌법에 합치되지 아니한다.
위 법률조항 부분은 2015. 12. 31.을 시한으로 입법자가 개정할 때까지 계속 적용된다.
헌재 2014. 7. 24. 2009헌마256, 2010헌마394(병합) 결정 주문 제1항
그래서 2018년 상반기 개헌 정국 때 임종석 대통령비서실장이 국민투표법 개정이 필요하다고 말했던 이유이기도 하다.
그러나 국회가 중앙선거관리위원회가 제시한 4월 23일 처리라는 기한을 넘기며, 선관위 관계자는 지방선거에서의 동시투표를 위해서는 최소 준비기간 50일이 필요하다는 입장에 변함이 없음을 밝히며 2018년 지방선거와 동시 개헌은 무산되었으며, 따로 개헌 시기를 정할 경우에는 제21대 국회의원 선거와 제20대 대통령 선거 사이 시기가 예상된다.
개헌 정국이 끝난 20대 국회 임기 만료 시기까지도 국회(행안위)가 일을 하지 않아서 국민투표법은 반쪽짜리 법 상태에 놓여 있다. 이런 와중에 국민투표법은 여전히 그대로 둔 채 2020년 3월 국회에서 헌법국민발안제 도입을 위한 원포인트 개헌안을 내놓았다. # 하지만 헌법국민발안제 도입을 위한 원포인트 개헌안 본회의 처리 가능성이 낮아졌고 20대 국회 임기 만료와 함께 자동폐기될 가능성이 높아지면서 국민투표법 개정안 처리도 무산될 가능성이 높아졌다. 이후 21대 국회는 더불어민주당이 압도적인 의석을 확보하여 단독으로 패스트트랙을 처리 가능한 수준의 우위를 획득했는데, 더불어민주당의 의향대로 관련 법이 재입법될 가능성이 있다.
3. 역대 국민투표
현재까지 국민투표는 모두 임시공휴일로 지정되었다.
- 1962년 12월 17일(월): 제3공화국 헌법 관련 국민투표. 최초의 국민투표
- 1969년 10월 17일(금): 박정희 대통령 3선 개헌 관련 국민투표.
- 1972년 11월 21일(화): 제4공화국 유신 헌법 관련 국민투표
- 1975년 2월 12일(수): 제4공화국 유신 헌법 찬반 및 대통령 재신임 국민투표
- 1980년 10월 20일(월): 제5공화국 헌법 관련 국민투표
- 1987년 10월 27일(화): 제6공화국 헌법 관련 국민투표
6번의 국민투표 모두가 군사정권과 관련이 있고, 특히 1962년부터 1975년까지는 13년간 4번이나 국민투표가 남발되었다. 이 때문에 웬만해서는 국민투표를 하지 않으려는 경향이 강하다.