통일주체국민회의
1. 개요
과거 대한민국에 존재했던 정부기구. 10월 유신으로 설치되었다가 제5공화국이 들어서면서 사라졌다.[2] 국민 주권을 수임[3]하는 기관으로 명목상 헌법 최고기구이지만, 통일을 목적으로 하지도 않았고, 주체적으로 무언가를 하는 것도 아니고, 국민이 관여할 수도 없었는데다, 회의조차 아닌 괴상한 단체이다.
지금은 사실상 민주평화통일자문회의가 그 후신인데, 제5공화국 시기 개정된 헌법에 따라 이론상 헌법 최고 기구였던 통일주체국민회의를 폐지[4]하고, 1981년 평화통일자문회의법(1988년 2월 17일 '민주평화통일자문회의법'이라는 제명으로 개정되어 지금까지 이르고 있다)에 따라 헌법기관이자 대통령자문기구이며 범민족적 통일기구로 축소된 평화통일정책자문회의로 발족, 1987년 민주평화통일자문회의로 바뀌었다. 그나마 지금의 민주평화통일자문회의는 통일 여론 조성을 위한 회의라도 하지 통일주체국민회의는 거수기에 불과했다.
2. 명명 이유
공식적으로는 1972년 '''7.4 남북 공동 성명''' 이후 통일에 대한 기대가 높아지자 '''"통일할 건데, 기왕이면 우리 위주로 통일하는 게 좋지 않겠냐"'''는 의미라고 한다. 하지만 실제로는 유신헌법의 명분으로 7·4 남북 공동 성명을 삼다 보니 무언가 '''남북통일 분위기'''를 피우는 근사한 이름 갖다붙인 것 뿐이다. 박정희는 공동 성명에 큰 관심이 없었으며, 이를 보여주듯 남북공동성명 이후 2년 만에 남북 관계는 급냉각기에 들어갔다. 더불어 김일성도 이 공동성명 이후 신설된 국가주석에 모든 권한이 집중된 새로운 헌법을 채택하고 (당연히 국가주석은 김일성 자신이었다) 주체사상을 이용한 1인 영구 지배체제를 확립했다.
3. 헌법
통일주체국민회의는 유신헌법의 제3장에 규정되어 있었으며(참고로, 제2장이 국민의 권리와 의무, 제4장이 대통령, 제5장이 정부, 제6장이 국회이었다), 그 밖의 다른 장에도 언급되어 있다.
3.1. 제3장 통일주체국민회의
3.2. 제4장 대통령
3.3. 제6장 국회
3.4. 제12장 헌법개정
통일주체국민회의로 인하여 헌법개정 절차가 2개의 방법을 가지게 된다. 하나는 대통령이 제안하고 국민투표를 거치는 것이며, 다른 하나는 국회의원이 제안하고 국회의 의결을 거쳐서 통일주체국민회의의 의결을 거치는 것이다. 제5공화국 헌법으로 바꿀 때 전자의 루트로 개정되었으므로, 후자의 방법은 한 번도 쓰이지 않았다. 사실상 이 방법은 쓸 수가 없다. 국회의원 제안→재적의원 3분의 2 찬성→통일주체국민회의 의결 확정으로 헌법을 바꾸는 루트는 사실상 봉쇄되어 있는 것이나 다름 없는데, 일단 통일주체국민회의에서 선출된 유신정우회 의원이 의석의 1/3을 차지한다. 또 이렇게 통과되면 국민투표로 가는 게 아니라 통일주체국민회의의 의결로 가버린다(…).
4. 문제점
4.1. 한국적 민주주의
'''10월 유신'''으로 유신헌법이 선포되면서 조직되었다.
대통령 직선제를 통일주체국민회의에서 뽑게 되는 간선제로 바꾸는 것이다. 겉모습으로는 국민의 직접선거로 선거인단을 선출하는 미국의 선거인단과 비슷하지만 실제로는 아니었다.
일제강점기에 파시즘과 전체주의 분위기 속에서 성장해서 만주군관학교에서 공부한 박정희는 대화와 타협에 의한 의회제도를 시간낭비라고 생각하였으며, 특히 견제와 비판이라는 민주정치의 기본에 대한 이해가 없었기 때문에, 야당을 쓸데없이 발목만 잡는 쓰레기 집단으로 생각했다.
제7대 대통령 선거 때 선거비용으로 700억 원[6]을 뿌리고도 신민당의 김대중 후보에게 불과 95만 표 차이로 간신히 승리한 것이 박정희로서는 대통령 직선제에 대해 염증을 느낀 계기가 되었을 것이다.
4.2. 대의원 구성
통일주체국민회의 대의원은 대략 도시는 1개 동마다 1명, 농어촌은 면마다 1명씩 직접선거로 선출했다. 후보는 여러명으로 대략적인 경쟁률은 2:1 수준이었다. 그러나 출마후보들의 직업을 살펴보면 기업인[7]을 비롯해 예비군 지휘관, 새마을 부녀회장, 반공연맹(현 한국자유총연맹) 지부장, 지역농협 조합장[8], 한국노총[9] 계열 노조위원장 등 '''전형적인 관변 성향 지역유지들이었다.'''
이렇게 정권 입맛에 맞는 후보자만이 나올 수 있었던 것은 후보자 등록 요건이 1. 30세 이상인자라는 조건 외에도, '''2. 평화적인 통일을 위하여 주권을 행사할 수 있는 자'''라는 참 도깨비 방망이와도 같은 조건이 포함되어 있었기 때문이다. 여기에 '''정당표명금지'''라는 조항이 포함되는데, 이건 이전에 정치적 성향을 보인 사람들을 전면 배제할 수 있게 해주는 조항이었다.[10] 이러한 요건과 관권 개입으로 야당 인사의 출마는 원천봉쇄했으며 '''반대운동도 탄압했다.''' 그래서 실질적으로 대의원 선거는 한자리 하고 싶은 지역유지들끼리 도토리 키재기 선거로 흘러갔다.
공식적으로 통일주체국민회의의 대의원들은 정당표명을 금지하고 자신이 누구를 지지하는지도 밝히지 않은 상태에서 일단 후보자 등록에 들어갔지만, 그렇게 할 필요도 없었다. 실제 투표하는 사람들은 이 사람들이 어떤 투표를 할지 뻔히 알기는 하지만, 공식적으로는 어떤 성향을 가져올지도 모르면서 일단 투표하라니까 하는 수준으로 투표하는 모양새가 되었다. 대의원들이 독자적으로 뭔가를 할 수 있다면 지방선거의 의미라도 있었겠지만, 대의원에게는 명목상의 찬반 권한만 있기 때문에 대의원이 각자의 지역을 위해서 뭘 한다는 것은 있을 수도 없었다.
여기까지 만들어두면 이제 후보군들은 박정희 지지라는 사상검증이 끝난 상태이다. 따라서 그 뒤로는 지방선거와 비슷한 형태로 아무런 개입 없이 공정한 양 투표를 시켜도 결과에 문제가 생길 수가 없다. 왜냐면 후보 A=박정희 지지, 후보 B=박정희 지지, 후보C=박정희 지지이기 때문이다. '''누가 되어도 결과는 같다.'''
4.3. 대통령선거 단일후보 만장일치
가장 중요한 기능은 역시 대통령 선거였는데, 후보 등록에는 대의원 200명의 추천이 필요하며, 토론 없이 무기명으로 투표를 했다. 위에서 언급했듯이 이미 대의원 후보자들이 전부 독재정권의 하수인들이었기 때문에 야당 후보는 아예 출마를 할 수가 없었다. 대의원 200명 추천을 받을 수가 없으니까. 따라서 선거는 매번 집권당 단일 후보 한명을 두고 벌이는 찬반투표로 사실상 요식행위였다.
실제로 첫 회 실시된 1972년 제8대 대통령 간접선거에서는 총 2359명의 통일 주체 국민 회의 대의원 가운데 2명의 표가 '''무효''' 처리됐다. 후보는 당연히 박정희 하나뿐. 그 기권도 '''박정희의 한자를 잘못 쓴 게 원인이었다.''' 반대는 물론 없었다. 그 뒤에도. 이름을 잘못 쓰지 않았다면 100%가 되었을 것이다.
1978년 7월 6일 9대 대통령 박정희 선출 (투표 2,578명, 찬성 2,577표, 무효 1표[11])
1979년 12월 6일: 제10대 대통령 최규하 선출 (투표 2,549명, 찬성 2,465표, 무효 84표)
1980년 8월 27일: 제11대 대통령 전두환 선출 (투표 2,525명, 찬성 2,524표, 무효 1표)
계속해서 이런 식이었다.
4.4. 민주주의 파괴
의장은 '''현직 대통령이 맡았고''', 통일 관련 중요 정책의 결정이나 변경 사항이 있을 경우 재적 대의원 과반수의 찬성을 얻어 바꿀 수 있었다. 국회의원 정수의 1/3 선출, 헌법개정안의 최종 확정 등 막강한 권력을 행사하였다. 하지만 실상은 몇 년에 한 번 체육관에서 박정희 대통령 선출안과 박정희가 지명한 유신정우회 국회의원 명단을 거의 만장일치 박수로 통과시키는 거수기에 불과했다. 1년에 한 번 모여서 김정일, 아니 이제는 김정은이 제안한 모든 안건을 찬반여부 당원권 들면서 의견표시(?) 그 이후 만장일치 박수로 통과시키는 북한의 최고인민회의와 똑같았다. 그렇게 통일주체국민회의로 입법과 행정을 다 해먹었다. 정권에 장악된 지 오래인 사법계[12]는 말할 것도 없으니 삼권분립은 이로서 완벽하게 붕괴된 셈.
유신정우회에 관해서는 대통령이 추천한 국회의원 명부 전체에 대해서 찬반투표를 했다. 만일 사람 한 명마다 찬반 투표를 했다면 그나마 의미가 있었겠지만, 명단 전체를 통으로 찬반투표를 하니, 눈가리고 아웅이다. 하나씩 뽑건 통으로 뽑건 반대표가 나왔을 것이라고 기대하기는 어렵지만.
장충체육관에서 통일주체국민회의 대의원들이 모여서 투표를 하여 뽑았기 때문에 '''"체육관 대통령"'''이라고도 불렀다. 제8, 9대 대통령 박정희와 10대 대통령 최규하, 11대 대통령 전두환을 이 방식으로 선출했고 제5공화국에서는 선거인단에서의 선출방식으로 바뀌면서 폐지되었으나 간선제의 방식은 그대로였다.
4.5. 부속법률의 문제
유신헌법의 헌법부속법률로, 아래와 같은 희한한 규정들이 있었다.
대의원은 '발언'을 하고 싶으면 미리 대통령의 허가를 받아야 했다
대통령 선거와 헌법 개정안 이외의 안건에 관한 투표는 대통령이 "이의 있으면 일어나봐."라고 하거나, "이의없지? 넘어가자."라고 할 수 있었다.[13]
참고로, 국회법에 의하면, 투표의 수가 명패의 수보다 많을 때에는 재투표를 한다. 즉, 그 경우에는 투표 자체가 잘못되었으므로 투표의 결과에 상관 없이 그렇게 한다.
국민회의의 의사진행에 관한 모든 절차는 법령에 규정이 있는 경우를 제외하면 대통령이 결정한다. 그리고 이 결정에 대해서 누구든지 이의를 제기하거나 의견을 진술할 수 없다.
통일주체국민회의법[14]
5. 평가
당시 고등학교 교과서는 북한의 선거제도를 비판하고 있었는데, '''후보는 한명이며, 실질적으로 반대를 할 수 없다는 점'''을 비판했다. 사실 다른 부분은 없었다. 물론 딱 하나 다른게 있었다면 지역구 국회의원은 야당후보를 뽑을 수 있었다는 것 정도인데 실질적으로 거의 도움이 안되었다. 그렇지만 그렇기에 박정희 정권 말기에는 유신정우회를 포함해서 여당이 과반수를 간신히 유지할 수 있었다. 당시 이를 이용하여 정권을 비판하는 지하 유인물이 나오기도 했는데, 제9대 대통령 선거가 체육관 선거로 진행되자, 재야 민주 단체인 한국인권운동협의회에서 이를 비판하는 유인물을 만들어서 뿌렸다. '유신헌법 철폐', '긴급조치 해제' 등 정권을 직접적으로 비판하는 내용을 쓰면 잡혀간다는 점을 교묘히 우회해서, 유인물 앞면에는 당시 반공 교과서에 수록된 "북한 애들은 선거를 형식적으로만 하며 빨갱이 국가는 100% 찬성률이 나옴"이라는 부분을 집어넣고, 뒷면에는 '''99%의 찬성'''으로 박정희가 재선된 '''1978년 당시 신문기사를 가감없이 그대로 실어 놓은 것'''. 당시의 검열을 통과한 신문 기사와 정부에서 발행한 반공 교과서의 내용을 그대로 실어 놓았기 때문에 당시의 긴급조치법으로도 이 유인물 및 제작한 사람들을 처벌할 수 없었다.
공산국가에서도 형식상 선거를 치른다. 그러나 그 선거는 민주주의국가에서 실시하고 있는 선거와는 다른 '''일종의 사기행위'''이다. ……우선 공산국가의 선거에서는 '''단 한사람의 입후보자'''에 대하여 찬성이냐 반대냐 하는 것을 표시할 수 있을 뿐이다. 그러나 유권자는 '''찬성할 수 있는 자유는 있어도 반대할 수 있는 자유는 없다.''' 선거라고 하는 것은 글자 그대로 많은 사람 중에서 적격자 한사람을 고르는 선택행위인데 입후보자가 한사람밖에 없다는 것은 '''벌써 선거로서의 의미가 없는 것이다.''' 그들의 선거 결과는 항상 99% 이상의 투표율과 99% 이상의 찬성으로 나타난다. 이런 선거 분위기 속에서 반대를 한다는 것은 상상조차 할 수 없는 일이다. 따라서 공산당의 명령에 복종해야 할 의무만이 있을 뿐 다른 어떤 권리도 인정되지 않는 것이 바로 공산주의 국가들임을 알 수 있다.
— 대한민국 문교부가 발행한 중학교용 교과서 《승공통일의 길 2》47, 52, 53쪽에 출처
조갑제의 저서 <유고>(1987)에서는 이 유인물을 이렇게 평가하고 있다.통일주체국민회의는 6일 상오 서울 장충체육관에서 오는 84년까지 재임할 임기 6년의 제9대 대통령을 선출한다. 국민회의는 6일 상오 10시 개회식을 한 뒤 단일후보인 박대통령에 대한 제9대 대통령 선출 투표에 들어간다.
— 7월 6일 《한국일보》 1면
제2대 통일주체국민회의 제1차 회의는 6일 상오 10시 서울 장충체육관에서 개회식을 갖고 현 박정희 대통령을 제9대 대통령으로 선출했다. 제2대 국민회의 대의원 2583명 가운데 2578명이 참석, 박정희 후보가 2577표(무효 1표)를 얻어(99.9%) 임기 6년의 제9대 대통령으로 당선됐다.
— 7월 7일 《한국일보》 1면)
유신시대에 나온 수많은 지하 유인물 중에서 이것만큼 간결하고 탁월하며 뚜렷한 메시지를 제대로 전달하고 있는 것은 없다. 객관성과 함축성, 유신체제의 본질을 까발린 간결성·해학성으로 해서 이 전단은 '''예술적 감동'''마저 주고 있다. 이 전단을 지하유인물 가운데서 베스트셀러로 만든 것은 안전성 덕분이었다. 여기에 인용된 것은 모두 유신체제에 편입된 제도언론과 관제 교과서였기 때문에 법으로 옭아맬 아무런 꼬투리도 찾을 수 없었던 것이다. 더구나 이 전단엔 주관적 서술이 없다. 그런 것은 오히려 군더더기로 느껴질 만큼 비교법이 완벽하다.
6. 여담
- 통일주체국민회의의 운영을 심사하는 20~50여명의 운영위원을 의장이 직접 임명했다. 국회로 치면 국회운영위원회쯤 된다.
- 장충체육관에서 모여서 연 '체육관 선거'가 유명한데, 꼭 이렇게만 모인 것은 아니고 대통령 선거가 아닌 유신정우회 거수기(...) 노릇을 할 때는 지역별로 모이는 경우도 있었다. 관련기사 지역회의는 각 도(道)의 지정 체육관에서 모이고, 투표를 한 다음 봉함하고 서울에서 집결하여 투표를 집계하는 방식이었다. 관련기사
- 사무집행기구인 사무처에는 별정직 사무총장과 차장을 두었다. 업무는 다른 국가기관에 위탁해서 처리하거나, 다른 국가기관에서 사무처를 겸직할 수 있었다.
- 대의원은 국회의원, 공무원을 겸직하는 것이 금지되며, 정치 관여 역시 엄격하게 금지된다.
- 대의원이 국회의원에 출마하려면 2년을 기다려야 했다.
- 대의원 선거에 출마하려는 정당원은 선거 공고일로부터 5일 이내에 탈당해야 한다.
- 선거구는 1630개 정도. 소선거구와 중선거구가 섞여 있었으며, 선거구의 인구에 따라서 1~5명의 대의원을 선출했다. 인구 2만 이하의 읍면 선거구는 1인, 인구 2만 이상의 선거구는 2만명을 넘을 때마다 +1명씩 되며 최대 10만명까지 한 선거구에 묶이게 되므로 최대 5명을 선출하는 중선거구가 나올 수 있다. 유권자는 후보자 가운데 1명에게만 투표하며 중선거구에서는 득표 순위에 따라서 선출된다.#
- 선거는 완전한 선거공영제. 1. 합동연설회 2. 선거공보 3. 선거벽보 3가지만 허용되었다. 그 외의 방법으로 하는 후보자 개인의 선거운동은 금지되었다. 연설은 20분으로 제한되고 주제는 유신에 관한 것이어야 했으며 연설 중에 정당 지지 등의 발언은 불허되었다.
- 피선거권을 얻으려면 30세 이상 국회의원 피선거권이 있는 자로 2년간 같은 선거구에 거주해야 했다.
- 후보자 등록을 하려면 유권자 300명 이상(5천 명 이하 선거구는 100명)이 기명날인을 한 추천장이 필요했다. 이때 이미 다른 후보를 추천한 유권자로부터 추천을 받으면 후보등록이 '무효'로 처리된다.
- 대의원은 명예직이며 세비나 보수는 주어지지 않았다.# 다만 회의참석 수당과 교통비 등의 경비는 지급받았다는 기록이 있다.#
- 당선자에게는 메달과 수첩을 부상(?)으로 주었다. 검색해보면 가끔 올려놓은 사람이 있다.
시내교통비 || 2천원 || 3천원 ||
- 통일주체국민회의대의원선거법은 대한민국 제5공화국 헌법에 따라 사문화되었는데도 방치되고 있다가, 2017년 12월 26일에야 공식적으로 폐지되었다. 통일주체국민회의법 역시 마찬가지로 사문화되었다가 2018년 6월 12일에야 공식적으로 폐지되었다.[15]
7. 관련 문서
[1] 통일주체국민회의 대의원들은 애초에 한 곳에 모일 일이 6년에 한 번 밖에 없기 때문에 굳이 국회의 국회의사당처럼 따로 건물을 마련하지 않고 대신 장충체육관에서 모였다.[2] "이 헌법 시행과 동시에 이 헌법 시행당시의 통일주체국민회의는 폐지되고 그 대의원의 임기도 종료된다." (제8차 개정 헌법 부칙 제4조).[3] 受任. 임무나 위임을 받음.[4] 물론 민주평화통일자문회의는 통일주체국민회의가 그 전신이라고 밝히지는 않지만, 그 사무처 인적구성은 물론, 장충체육관 옆에 있는 사무처 청사 등 물적 구성과 사무 인수인계, 그리고 통일여론 조성이라는 업무가 평화통일자문회의로 넘어갔다.[5] 이는 유신헌법의 대통령 임기와 맞춘 것이다.[6] 당시 대한민국 전체 국가예산이 4,900억 원 정도였으니 7분의 1인 셈이다. 참고로 2014년 국가예산은 357조 7천억 원.[7] 김종희 한화그룹 창업주와 박병규 해태그룹 창업주가 대표적인 예이다.[8] 당시 농협은 대통령이 농협 중앙회장을 임명하고, 이 중앙회장이 각 지역농협장을 임명하는 체계로 사실상 정권이 통제하는 어용단체였다. 이 때문에 1980년대 이후론 지역마다 농민들이 자발적으로 만든 농민회가 탄생하였다.[9] 이 당시 한국노총은 정권이 통제하는 어용노조 였다. 한국노총 위원장은 임기를 마친 후에 보통 근로자대표 명목으로 집권당 전국구 국회의원으로 승진하곤 하였다.[10] 현재는 정치적 중립이 강하게 요구되는 교육감 선거 정도에만 정당표명 금지가 규정되어 있다.[11] 박승국 전 국회의원이 그 무효 1표는 자신이 기표한 것이라고 회고하였다. 물론 그 회고가 진실인지는 아무도 모른다.[12] 유신헌법에서 대통령은 '''대법관을 포함한 법관의 임명권과 파면권이 있다.'''[13] 지금도 남아있다. 멀리 갈 것 없이 '이의 있습니다'를 무시한 사례는 정말 수도 없이 많다. 대표적인 것이 국회 날치기 상황.[14] 한동안 법률에 의해 폐지되지는 않고, 그냥 헌법개정에 따라 실효된 채로 남아있다가, 2018년 6월 12일 공식적으로 폐지되었다.[15] 참고로 이 법의 폐지안을 발의한 사람은 자유한국당 전희경 의원이다. #