교육감
'''敎育監, Superintendent of Education'''
1. 개요
교육감은 시·도에서 교육·학예에 관한 사무를 집행하는 기관이다. 이와 관련된 소송이나 재산의 등기 등의 사무에서는 시·도지사가 아닌 교육감이 대표자 지위를 갖는다. 예컨대 학교 공사대금을 가압류하고자 할 때에는 가압류신청서에 제3채무자(해당 광역자치단체)의 대표자로 교육감을 기재하게 된다.
교육자치제 실시에 따라 교육위원회 사무장에서 '''집행기관'''으로 승격되고 권한도 크게 강화되었다. 그러므로 일반적으로 교육청의 대표로 알려져 있고, 언론 등지에서도 시·도의 일반행정사무는 시 또는 도, 교육행정사무는 시·도교육청으로 부르고 있으나, 엄밀히 말하자면 체계상 바람직하지 않은 말이다. '''교육감은 교육청의 장이 아니라 교육감 자신이 지방교육자치기관이며, 지방교육자치에 관한 법률에 따라 시도교육청은 교육감의 보조기관으로 설치된 것이기 때문이다.'''
의전은 행정부 의전대우상 차관급에 해당한다. 동급인 광역시장 또는 도지사, 광역시의회의장 또는 도의회의장과 동석할 경우, 일반 행정기관 행사에서는 서열 3위(동 행사에서 광역시장/도지사가 서열 1위), 지방자치 유관행사에서는 서열 2위(동 행사에서 광역시/도의회의장이 서열 1위), 교육자치 유관행사에서는 서열 1위이다.
선출직 광역 자치단체장과 마찬가지로 임기는 4년이고, 3번까지(최장 12년) 연임할 수 있으며 각 광역시/도에 한 명씩 있다. 서울특별시와 제주특별자치도, 세종특별자치시와 이외의 광역시, 도를 합쳐 17명이 존재한다. 3선 제한이 있지만, 낙선 후 당선된 경우에는 그때부터 새로 시작해 3번 연속할 수 있다.
전체적인 교육 틀은 중앙정부에서 짜지만 이를 실제로 집행하는 곳은 각 시·도별 교육감이다. 위에 나온 바와 같이 집행기관은 교육감이며 교육청은 교육감을 보좌하는 기구이다. 때문에 중앙정부의 지침에서 벗어나지 않는 한도 내에서는 사실상 교육감의 재량대로 해당 지역의 교육정책을 집행할 수 있다. 모든 초등학교, 중학교, 고등학교, 그리고 유치원과 학원은 각 교육감의 관할에 놓이게 되며, 이 지역 내의 공교육에 관해선 절대적인 위치에 있는 사람이다. 공직자의 위상은 그 재량권과 비례한다는 점에서, 교육감의 위치는 일반 시민들이 생각하는 그 이상으로 매우 높은 편이다. 물론 예산이나 조례안 통과여부는 광역의원이 담당하기 때문에 교육감이라도 돈에 관한 한 눈치를 볼 수밖에 없다. 나아가, 보조금 지급을 늦추는 식으로 도지사가 교육감의 정책을 막은 사례도 있었다.
한편 교육청 산하의 교육지원청의 장으로서 교육장이라는 직위가 있는데, 일선 학교에서 나타나는 교장과 교감의 관계와는 달리, 교육감은 교육감을 보좌하는 교육청을 지휘하는 사실상의 최고기관으로서 교육장의 상위기관이 된다. 직급 차이도 상당히 크다.(교육감은 차관급 정무직, 교육장은 3급 또는 4급 상당 장학관으로 고공단 나급을 포함하면 무려 3단계나 차이가 난다. 앞서 기술한 바와 같이 교감은 5급 상당, 교장은 4급 상당으로 상하관계가 반대이다.)
2. 선거
1952년에 처음 교육감을 선임한 이래로 1990년대 이전까지는 교육감은 관선으로 임명되는 것이었다. 그러다가 1990년대에 지방자치제도의 도입과 함께 교육자치제가 확대됨에 따라서 교육감 선거제도가 도입되었으며 교육위원들과 학부모 대표들이 체육관에서 뽑는 간접선거제도를 채택했다. 하지만 소수의 인원만이 교육감을 뽑다보니 대표성이 부족한데다가 교육감 선출과정에서 밀실합의, 금품비리 등 각종 폐단이 발생했고, 이를 막기 위해서 선거인단의 확대를 여러차례 시행해왔지만 선거인단 수를 늘린다해도 소수의 인원만이 선출할 수 있다는 한계점이 많았기 때문에 결과적으로 교육감 직선제 도입으로 방향을 틀었다. 지방자치제의 확대시행에 따라 2007년 부산광역시 교육감 선거부터 주민 직접선거로 바뀌었다. 법안 개정이 이루워진 것이 2006년 12월 30일이었기 때문에 2009년까지는 교육감 선거는 기존 교육감의 임기가 만료되기 직전에 해당 지역의 교육감을 새로뽑는 식으로 치러졌으며 당연히 지역마다 교육감 선거일도 달랐다. 2008년 서울교육감 선거 및 2009년 경기도교육감 선거와 2009년 재보궐선거 때 치러진 충청남도, 경상북도 교육감선거 이후로 교육감 단독선거는 끊겼다.
원칙적으로 공직선거는 공직선거법에 의해 치러지지만, 유독 교육감 선거만큼은 지방교육자치에 관한 법률에 따라 치러진다. 물론, 공직선거법의 많은 조문을 준용하고 있기는 하지만, 공직선거법에 우선하는 법률에 의해 치러지는 유일한 선거다. 교육감 재보궐선거도 다른 재보궐선거가 실시될 때 함께 치러진다.
2010년부터 2014년까지는 전국동시지방선거로 뽑는 교육의원도 있었는데[1][2], 2014년 이후론 제주특별법에 따라 제주특별자치도에서만 남아 있다. 이 지역은 2006년부터 도입됐었다.
교육감이 될 수 있는 자격은 학식과 덕망이 높고 시·도지사의 피선거권이 있는 자로서 후보자 등록신청 개시일부터 과거 1년 동안 비정당인[3]이어야 하며, 교육경력 또는 교육행정경력이 3년 이상이거나 두 경력을 합하여 3년 이상인 사람이어야 한다.(지방교육자치에 관한 법률 제24조(교육감후보자의 자격)) 지역주민의 보통, 평등, 직접, 비밀 선거로 선출한다. 임기는 4년으로 하되 계속 재임은 3기에 한한다(4선 제한).
교육감은 교육의원들의 동의에 따라 자체적으로 예산[4]을 편성할 수 있다.
아래 교육감의 주요 업무에서 보듯, 교육감의 권력이 막강함에도 불구하고 초기 선거 때는 투표율이 낮았고, 투표율이 높더라도 다른선거에 묻어가는 경향이 강했다. 한 예로 최악의 투표율을 기록한 경기도교육감 선거의 경우 12.3%의 투표율을 보였으나 이 경기도교육감 선거에서 진보진영 후보였던 김상곤이 당선되었다. 이 때문에 2008년 서울교육감 선거에서는 강남 3구의 학원 관계자들이 공정택 후보에게 몰표를 주는 것만으로 공정택 후보의 득표율이 75%가 되는 결과가 나왔다(다만 최종 득표율은 다른 자치구들 덕분에 40%가량이 되었다). 상대 후보가 심각한 결격사유가 없는 한 75%라는 수치는 달성하기 어려운 비현실적인 수치인데, 투표율이 극단적으로 낮다는 것의 방증일지도 모른다.
또한 시민들의 교육감에 대한 인지도 자체가 낮다는 점도 작용한다. 교육감의 권한이 어느 정도인지 의외로 알려진 점이 적은 편이고, 교육 문제와 직접적으로 연관된 학부모들을 제외하면(특히 자녀가 청소년이 아닌 경우) 교육 정책에 대한 관심도 자체가 높지 않은 편이다. 학부모와 함께 교육 문제의 가장 큰 당사자인 학생-청소년들에겐 정작 선거권이 없기 때문에 교육감 선거에 대한 저조한 관심으로 이어진다. 그래도 지방선거와 같이 진행되기 시작하면서 투표율이 나오는 편이 되었다. 다만 유권자들은 실제 교육 현안보다는 이념에 따라 투표(보수교육감/진보교육감)하는 경우가 있다. 이는 무상급식 등 과거 논란이 된 정책조차도 이제는 보수/중도측에서도 기본적으로 찬성하는 등 보수교육감과 진보교육감의 교육정책이 차별화가 가능할 정도의 차이를 보이지 않는 지역이 여럿 존재하는 탓도 있다.
원칙적으로 교육감 후보는 후보자등록신청 개시일 1년 전부터 당적을 가질 수 없기에 [5] 후보의 번호와 정당과의 관계는 없지만, 사람들이 정당과 연결시켜, 또는 잘 모르니까 무조건 "1번!"[6]을 외치는 바람에 로또 선거라는 비판을 해왔다. 그러나 이 비판은 타당성이 떨어진다. 후보 간 공약 차이가 거의 없었던 데다가, 정당이 없으니 마땅한 기준을 찾을 수 없었던 것이 원인이라고 봄이 타당하다. 왜냐하면 교육감 선거에 1번 당선률이 월등하지 않으니까. 비판에 대한 해결책으로 2014년 제6회 지방선거부터는 투표용지에 기호 없이 후보 이름만 기입하고, 자치구·시·군의회의원 선거구별로 투표용지에 적히는 이름 순서를 랜덤으로 섞는 교호(交互) 순번 방식을 도입하였다. 예를 들어 어떤 선거구에서는 ABC 순서로 후보를 배열했다면 다른 선거구에서는 BCA 순서로 배열하고 또 다른 선거구에서는 CAB 순서로 무작위 배열하는 식이다. 자세한 내용은 제6회 지방선거항목 참고.
2.1. 직선제 폐지 논란
2014년 10월 7일 10개 신문이 동시에 교육감 직선제 폐지사설을 실었다. 조선일보, 중앙일보, 세계일보, 문화일보, 국민일보, 한국경제신문 등은 찬성 입장을 취하였고 동아일보, 매일경제신문, 서울신문은 사설을 쓰지 않았으며 다음날인 10월 8일 사설에 한국일보는 성급한 주장이라는 입장의 사설을 게재했다. 경향신문, 한겨레는 반대입장을 취하였다. 보면 눈치챘겠지만 보수 신문은 찬성, 중도 신문 한국일보는 신중론, 진보 신문은 반대이다.
직선제 폐지 찬성 기사 - 조선일보, 중앙일보, 국민일보, 해럴드경제, 세계일보, 서울경제, 한국경제, 문화일보, 내일신문, 부산일보
직선제 폐지 반대 기사 - 한국일보, 한겨레, 경향
한국교원단체총연합회가 교육감 직선제에 대한 헌법소원을 냈다. 이에 대해 헌법재판소는 2015년 11월 26일 “교육감 직선제, 국민 기본권 침해 안한다”라며 각하 결정을 내렸다.
폐지론 자체가 옳은가와는 별개로, 폐지론을 주장하는 입장에 일종의 진영논리가 끼어있다는 의견도 있다. 한 예로 제6회 지방선거 직후의 폐지론에는 진보 성향 교육감과 중앙(당시 박근혜 정부) 및 지방 정부 간의 성향이 맞지 않아서 불협화음이 일어날 수 있다는 주장이 있었는데, 6회 선거와 마찬가지로 진보 교육감이 대거 당선된 제7회 지방선거 직후에는 정반대로 교육감과 중앙(당시 문재인 정부) 및 지방정부와의 정책적 차별성이 없다는 것을 논거로 내세우고 있다는 것. 이전에도 일부 보수 언론에선 보수 성향 교육감이 직선제로 당선되었을 때는 대표성이 충분하다고 주장하다가, 이후 진보 성향 교육감이 당선되자 말을 바꿔 대표성이 부족하다는 등 직선제의 폐해가 있다며 비판하는 이중잣대를 보였다는 의견이다. 민주언론시민연합의 지적 성명
진영논리를 걷어내고 "대통령과 입장이 다른 교육감은 불협화음을 낼 우려가 있고, 입장이 같은 교육감은 있으나마나하므로 교육감 직선제를 폐지하자"는 주장 자체에 대해선 다음과 같은 찬반이 있다.
- 직선제 찬성
대통령과 입장이 같은 교육감만이 선발된다면, 이는 대통령이 바뀔 때마다 교육정책이 바뀐다는 말이므로 통일성이나 안정성에서 도움이 된다고 보기 힘들며, 교육정책에 대한 지역주민의 요구사항이 일관적이라면 대통령이 바뀌더라도 교육감 선거를 통해 오히려 일관성을 유지할 수 있다. 교육감 후보에게 정당 소속이나 표기를 금지한 이유는 중앙정부나 정치권력으로부터 독립성을 부여하여 다른 목소리를 낼 수 있기 위함이며, 교육감이 대통령과 입장이 같아서 있으나마나하다면 직선제를 폐지할 것이 아니라 교육감 제도 자체를 폐지해야 하며 직선제 문제와는 거리가 있다.
- 직선제 반대
교육감은 대통령만이 아니라 각 시·도청, 심지어 대통령보다도 빠른 주기로 바뀌는 전임 교육감 등과도 불협화음을 일으키며 엇박자를 내고 있다. 교육 정책에서의 통일성·안정성은 교육행정에서 이런 엇박자를 막고 교육정책의 예측가능성과 효율성을 높이자는 의미라고 봐야 한다. 교육감이 담당하는 곳이 어디가 됐든지 그곳은 대한민국인 이상 대한민국 교육부의 교육정책을 따를 수밖에 없고, 이 와중에 교육부와 교육청이 불협화음을 낸다면 교육행정에 빈틈만 생길 뿐이다. 물론 각 지역별로 교육을 담당하고 처리할 사람은 필요하므로 교육감 또는 그에 준하는 직책은 있어야겠지만 이렇게 직선제를 통하여 불협화음을 불러올 필요는 없다.
3. 교육감의 업무
- 조례안 작성
- 예산안 편성
- 결산서 작성
- 교육규칙 제정
- 학교 및 기타 교육기관의 설치·이전 및 폐지
- 교육과정의 운영
- 과학·기술 교육의 진흥
- 평생교육과 그밖의 교육·학예 진흥
- 학교체육·보건 및 학교 환경정화
- 학생 통학구역 운영
- 교육·학예의 시설·설비 및 교구(敎具)[7]에 관한 사항
- 재산의 취득· 처분
- 특별부과금·사용료·수수료·분담금 및 가입금에 관한 사항
- 기채(起債)[8]·차입금 또는 예산 외의 의무부담에 관한 사항
- 기금의 설치·운용
- 소속 국가공무원 및 지방공무원의 인사관리
- 그 밖에 당해 시·도의 교육·학예에 관한 사항과 위임된 사항
4. 역대 교육감
- 각 교육청의 역대 교육감 항목 참조.
5. 관련 문서
- 높으신 분들
- 재의요구권
- 2008년 서울교육감 선거
- 대한민국 지방선거#s-3.3
- 제5회 전국동시지방선거: 최초의 전국적인 교육감 선거
- 제6회 전국동시지방선거/교육감
- 제7회 전국동시지방선거/교육감
[1] 즉, 전국적으로는 제5회 전국동시지방선거 단 1회로 소멸되었다.[2] 교육의원도 교육감과 마찬가지로 정당 소속이 없다.[3] 이것 때문에 교육감은 일반적인 정치인과 구분된다.[4] 참고로 2015년 기준으로 서울특별시교육청 편성 예산은 8조 1219억 원이고 경기도교육청은 약 12조 6685억 원. 2016년 기준 대한민국 총 국가예산이 386조 원 정도인 것으로 감안하면 꽤 되는 수치.[5] 해당 조항과 관련하여 헌법재판소는 합헌결정을 하였다.[6] 제5회 전국동시지방선거에서 강원도에 진보진영의 민병희 후보가 당선된 것을 투표용지 맨 첫자리에 있었기 때문이라고 보는 시각도 있다.[7] 학습기자재에 관한 사항. 준비물 같은 것들을 말한다[8] 공채를 발행하는 것을 말한다.