봉쇄조항
1. 개요
영어 : Electoral threshold
한자 : 封鎖条項 / 阻止条項
일본어 : 阻止条項
비례대표제에서 과도한 군소정당 난립을 막기 위해 일정 비율 이상을 득표한 정당이 아니면 의석배분 대상에서 아예 제외하는 제도. 저지조항이라고도 한다.
봉쇄조항에 미치지 못한 정당은 사표#s-3가 되기 때문에 논란이 될 수 있다. 봉쇄조항이 엄격하면 군소정당의 난립 방지 효과를 확실히 볼 수 있지만 그만큼 사표가 많아지는 부작용이 있다. 또한 봉쇄조항에 걸려서 의석을 못 얻는 정당을 빼고 비율을 다시 매겨서 의석을 주므로 실 득표보다 더 많은 의석을 얻을 수 있기 때문에 논란이 될 수 있다. 예를 들어 1995년 러시아 하원의원 선거에서는 봉쇄조항으로 인해 정당 투표의 45%가 사표가 되어버려 의석 배분 대상이 되는 정당들이 실 득표의 2배 가까운 의석을 얻는 일이 있었다. 이런 부작용을 줄이기 위해 봉쇄조항을 너그럽게 하면, 이번에는 봉쇄조항의 본래 취지인 군소정당 난립 방지 효과가 약해지는 문제가 있다. 따라서, 군소정당 난립 문제와 사표로 인한 민의 왜곡 문제 사이의 타협은 필수불가결하기 때문에 봉쇄조항의 기준을 적절히 맞추는 것이 중요하다.
특정 정치 세력을 배제하기 위해 봉쇄조항을 운영하는 나라가 아니면 지역구 국회의석에서 일정한 의석을 얻으면 비율에 미달되어도 비례대표 배분 후보에 넣도록[1]하고 있다. 이 경우 봉쇄조항의 부작용인 사표 문제를 어느정도 완화할 수 있다.
법과 정치에서는 단골 시험문제로 나와 의석 수를 계산하는데 쓰여서 정치 파트 중에서 가장 어려운 부분으로 손꼽히고 있다.
2. 각국의 봉쇄조항
2.1. 대한민국
제3공화국에서 전국구 의석이 신설되면서 동시에 봉쇄조항 규정이 도입되었다. 제3공화국 당시에는 지역구 의석 3석 내지 득표율 5% 이상을 획득한 정당에게만 전국구 의석을 배분하는 방식이었다. 이후로 제4공화국때는 전국구 제도가 폐지되었으니 논외로 치고, 제5공화국때 전국구 의석이 부활한 이후로는 지역구 의석 5석 이상이 전국구 의석 배분의 기준이 되었다. 이후로 1992년 총선때부터는 지역구 득표의 3% 이상을 획득하거나 지역구에서 5명 이상 당선될 경우에 비례대표 의석을 얻을 수 있게 되었다가, 최종적으로 2001년 헌법재판소의 판결로 비례대표 의원을 별도로 선출하게 되어 비례대표 득표의 3% 이상을 획득할시에 의석을 얻도록 하였다. 다만 지역구 5석 이상을 확보하면 비례대표 의석을 얻을 수 있다는 규정도 여전히 남아있다.
2가지 조건 중, 전자만을 만족시켜 의석을 배분받은 정당은 간혹 나오나, 후자만을 만족시켜 봉쇄조항을 넘긴 정당은 제21대 국회의원 선거까지 나오지 않았다. 다만 제일 근접한 사례로, 2004년 총선에서 자유민주연합은 지역구 4명 당선에 비례대표 득표율 3% 미만(2.78%)으로 봉쇄조항에 걸려 비례대표 의석을 얻지 못했는데, 지역구 1석을 더 얻었더라면 지역구 5석으로 봉쇄조항을 넘어, 비례대표 득표율이 그대로였어도 자민련은 비례대표 2석까지도 얻을 수 있었다.[2]
이 밖에, 다소 미세한 차이로 봉쇄조항을 넘기지 못한 정당으로는 제18대 국회의원 선거에서의 진보신당(2.94%), 제20대 국회의원 선거에서의 기독자유당(2.74%), 제21대 국회의원 선거에서의 민생당(2.71%)이 있다.
한편, 국회의원이 아닌 지방의회의원의 비례대표는 유효득표의 5%를 얻어야 의석이 배분된다. 여기서는 지역구를 따지지 않는다. 정수가 적다보니[3] 봉쇄조항을 넘겨도 당선인을 못 내는 상황이 꽤 많이 나온다.
광역의회비례대표 선거에는, 특이하게도 봉쇄조항과 정반대격인 조항도 존재한다.[4] 이 조항에 근거하면, 특정 정당이 득표를 아무리 많이 했더라도, 그 당은 정수의 2/3를 넘는 의석을 획득할 수 없다. 특정 정당의 득표율이 2/3를 넘는 경우엔, 정수의 2/3에 해당하는 의석을 먼저 그 당에 배분한 후에, 남는 의석을 나머지 당끼리 나누게 된다. 이런 경우에도 5% 봉쇄조항은 여전히 유효하지만, 예외적으로 봉쇄조항을 넘긴 당이 나머지 당 중에 단 1개도 없을 때가 있을 수 있는데 이런 경우 남는 의석을 공석으로 처리하는 게 아니라, 봉쇄조항조차 무시하고 그 소수당에게 의석이 갈 수도 있다. 그러고도 자리가 남으면 그대로 공석이 된다. 물론 정수가 적어서 그런 상황까지 갈 가능성은 매우 희박하지만.
이러한 사례가 제6회 전국동시지방선거 경상북도의회 비례대표 선거에서 실제로 있었다. 당시 경북도의회 비례대표 정수는 6명, 봉쇄조항을 넘긴 정당은 새누리당 75.17%, 새정치민주연합 16.44% 두 정당 뿐이었는데, 배분 공식을 곧이곧대로 적용할 경우엔 새누리당 5석, 새정치민주연합 1석이 되어야 했으나, 위의 조항이 적용되어, 실제로는 새누리당 4석, 새정치민주연합 2석이 배분되었다.
봉쇄조항조차 무시된 예는 현실에는 없으나, 이런 경우를 생각해 볼 수 있다. 갑당, 을당 두 정당이 출마한 광역의회비례대표 선거(정수 3석)에서 갑당이 96%, 을당이 4%를 득표한 경우, 갑당은 2/3에 해당하는 2석밖에 얻지 못하고, 을당은 봉쇄조항을 충족하지 못했지만 1석을 획득하게 된다.
2.2. 대만
대만은 한국과 비례대표 제도가 비슷하며, 저지선만 5%다. 입법원 총선에서 지역구 5석 이상 또는 비례대표 득표율 5%를 얻으면 비례대표 의석을 배분받는다.
2016년 총선에서 신당은 비례대표 득표율 4.84%를 얻었지만 0.16%p가 모자라서 비례대표 의석을 배분받지 못하고 낙선했다.
2.3. 일본
일본은 중의원, 참의원 모두 저지선이 2%이다. 다만 중의원 선거는 권역별 비례대표제를 채택하고 있기 때문에 실질적으로 의미가 없고[5] 오히려 2%가 넘어도 1석을 배분받지 못하는 경우가 생겨날 수 있으며, 참의원 비례대표 의석 배분의 경우 일본은 한국과는 달리(비례대표 총 득표율의 3%를 넘어야만 함) 배분 대상이 되지 못하는 정당의 득표율을 빼고 저지선을 계산하기 때문에 전체 득표율이 2%에 살짝 못 미쳐도 배분 대상이 되지 못하는 정당의 득표율을 빼고 2%가 넘어가는 경우에는 의석을 받을 수 있다.[6]
단서에서 전자의 제도로 인해 손해를 보는 정당은 주로 지역을 기반으로 한 소수정당[7], 후자의 제도로 이득을 보는 정당은 거의 사회민주당이다. 사민당은 참의원 선거 비례 득표율이 묘하게 한 끗(?) 차이로 2%에 미달하는 걸로 유명(?)하다.
2.4. 독일
정당명부 비례대표제의 대표적인 나라인 독일의 경우 5%이다. 독일의 연방하원의 경우[8] 지역구와 비례대표가 1:1 비율로 약 600여 석인데 바이마르 공화국 시절 군소정당 난립으로 과반수 구성이 어려워져서 정부 성립이 어려웠고, 극단주의 정당들이 원내에 진출하여 국정운영이 어려웠기 때문에 서독 시절 봉쇄조항을 신설했다. 실제로 나치는 1920년대 원내 12당임에도 원내 의석을 10석이상 받아서 국회에 깽판을 쳤고 바이마르 말기에는 공산당과 나치당이 과반수를 차지하며 '''모든 내각에 대하여 불신임안을 제출'''했기에 단순 비례대표제가 바이마르 정치 혼란의 주범으로 꼽히기도 했다. 현재 독일연방공화국에선 이에 따라 군소 극단주의 정당의 진입을 막기 위해 봉쇄조항을 5%로 두고 있고, 2013년 총선에서도 오랫동안 자유주의 우파정당으로 있었던 자민당과 당시 신생 포퓰리즘 정당이었던 독일을 위한 대안이 각각 4.8%, 4.7%를 득표해 5% 하한선에 미달하여 원내의석을 하나도 확보하지 못하였다.
2.5. 터키
터키에서는 봉쇄조항 기준이 10%로 높은 편인데, 원래 80년대 군부 쿠데타 이후 명목상으로는 정당 난립을 막는다는 명분으로 도입된 조치이지만, 실질적으로는 쿠르드족을 배제하려는 의도로 의심되고 있다. 그러나 2015년 총선 이래로 쿠르드인의 지지를 받으면서 터키계 주민들에게는 진보적인 가치로 어필하는 민주사회주의 정당인 인민민주당이 생기면서 지금은 쿠르드계 정당이 원내에 진출하고 있다. 한편 이 과하게 높은 봉쇄조항은 80년대 군부 세력에 의해 만들어졌지만, 역설적으로 터키 군부는 2002년 과하게 높은 봉쇄조항 때문에 어부지리로 압승을 거둔[9] 에르도안에게 대거 숙청당하게 된다.
2.6. 스페인
하원에서 채택하고 있다. 기준은 3%. 그러나 권역별 비례대표제를 채택하기 때문에 의석 수가 24명 이상이 되지 않는 선거구에는 적용하지 않는다.
스페인 하원은 권역별 비례대표제를 채택하고 있는데 선거구당 의석 수가 적어서 3%를 넘어도 의석 배분을 못 받을 수가 있다. 예를 들면 5%를 득표한다 하더라도 선거구의 의석 정원이 20명이 안 되면 반올림 문제로 의석을 배분받지 못한다. 그런데 스페인의 하원 선거구에서 의석 정원이 25명 이상인 선거구는 마드리드(36명)와 바르셀로나(31명)뿐이고 또한 이들은 인구 대비 의석이 적은 선거구이다. 나머지 선거구 대부분은 발렌시아(16석), 알리칸테(12석), 세비야(12석)를 빼면 10석도 안 되고 3석, 4석 되는 지역구도 있다. 이렇게 되면 사실상의 봉쇄조항 기준이 더 높아진다. 아울러 스페인의 총선 제도는 여러 나라들이 그렇듯 도시보다는 농어촌에 인구 대비 의석 수가 많은데 이런 선거구들이 대부분 앞서 언급한 3석, 4석짜리 선거구이다. 그래서 비례대표제를 채택했음에도 군소정당의 진입이 어렵다는 평을 듣는다.
2.7. 러시아
과거 국가두마가 완전 비례대표제로 선출되었을 때는 봉쇄조항 기준이 7%로 매우 높았다. 정작 원내 야당들이 지리멸렬하기에 통합 러시아당과 블라디미르 푸틴의 독주를 도운 셈이다.[10] 지금은 소선거구제와 비례대표제를 병행하게 되면서 5%로 낮아졌다.
3. 봉쇄조항이 없는 나라
일부 국가는 봉쇄조항이 없는 경우도 있다. 남아프리카 공화국이나 핀란드가 대표적이고 네팔도 봉쇄조항이 없다. 다만 권역별 비례대표제를 실시하는 핀란드의 경우 선거구당 의원 수가 평균 15명 정도로 많지 않은 편이라 봉쇄조항이 필요없는 쪽에 가깝다. 남아공의 경우 전국 단위 비례대표제라 실제로 0.2%를 득표한 정당도 의석을 얻는 경우가 나타나는데, 이에 따라 사표가 거의 발생하지 않지만 군소정당의 난립이 일어나는 편으로, 남아공 의회에 의석이 있는 정당만 총 13개이다.[11] 네팔도 0.22%만 득표해도 의석을 획득할 수 있지만, 주요 3대 정당(네팔 의회당, 마르크스-레닌주의 네팔공산당, 마오이스트)이 의석의 대부분을 차지하고 있고 나머지 정당의 의석 확보율은 극히 미미한 수준인데, 2015년 총선에서 20개가 넘는 군소정당이 의회에 진출했지만, 601석이나 되는 네팔 의회에서 3대 정당을 제외한 군소정당의 의석 합계는 80석도 되지 않는다.
[1] 물론, 정당 득표율 0.1%에 지역구 10석과 같은 경우라면 지역구 10석으로 인해 봉쇄조항에 걸리지 않음에도 비례대표가 당선될 만큼의 지지율이 안 나와서 비례대표를 못 얻을 수 있다.[2] 이 경우, 실제 선거결과와 비교할 때, 자민련 대신 열린우리당, 민주노동당의 비례대표 의석이 1석씩 줄게 되었을 것이다. 17대 총선 득표율로 재계산해보길 바람.[3] 기초의회는 비례대표 정원이 1명인 경우도 적지 않게 있다.[4] 공직선거법 제190조의2 2항, 국회 / 기초의회는 해당 없음.[5] 가장 많은 비례대표가 배분된 긴키 권역의 비례대표는 총 28명이다.[6] 일례로, 제24회 일본 참의원 의원 통상선거에서는 사민당이 전체 득표율 1.87%를 기록했으나 1석을 받는데 성공했고, 제25회 일본 참의원 의원 통상선거에서는 NHK로부터 국민을 지키는 당이 전체 득표율 1.97%를 기록했으나 1석을 받는 데 성공했다.[7] 예를 들어 신당대지. 홋카이도 비례구는 지지율 10%는 되어야 한 석 노려볼 수 있다. 즉, 법적으로는 저지선이 2%이지만 실질적으로는 10%인 셈.[8] 연방국가 독일에선 연방상원은 선거가 아니라 지방정부서 파견한다.[9] 에르도안이 집권한 02년 총선에서는 정의개발당이 34%, 공화인민당이 19%를 득표했는데, 나머지 정당들이 모두 10% 득표율을 못 얻으면서 정의개발당이 의석의 2/3를 넘어 73%를 가져가게 되었다.[10] 애초에 국가두마 선거제도를 완전 비례대표제로 바꾼 때가 푸틴 정부 때이다. 보리스 넴초프같이 진짜 푸틴에게 위협적인 정적들이 있는 정당들은 정작 국가두마에 의석이 없었다.[11] 14년 총선의 경우 유효표 1840만 표 중 사표는 18만 표로, 전체의 0.9%에 불과했다. 다만 남아공에서는 아프리카 민족회의의 영향력이 워낙 압도적이라 군소정당 난립으로 인한 정치 혼란이 나타나진 않는 상태이다.