수권법
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수권법에 대한 정부 요인들의 서명. 위에서부터 파울 폰 힌덴부르크 대통령, 아돌프 히틀러 총리, 빌헬름 프리크 내무장관, 콘스탄틴 폰 노이라트 외무장관, 루츠 그라프 슈베린 폰 크로지크 재무장관.
1. 개요
본래는 비상시 입법부가 행정부에 입법권을 위임하는 법률을 말하는 보통명사지만, 1933년 독일에서 제정된 사례가 워낙 유명하다보니 아돌프 히틀러에게 전권을 부여한 법률을 가리키는 경우가 많아졌다. 따라서 이 문서는 해당 사례에 관한 내용을 중심으로 서술되어 있다. 히틀러에게 국회를 배제하고 법률을 제정할 수 있는 권한을 부여한 법률로, 1933년 3월 24일 국회를 통과하였다. 이 법률에 의해 바이마르 공화국 체제는 무너지고 나치 독일 체제가 들어서게 되었다.
정식 명칭은 '민족과 국가의 위난을 제거하기 위한 법률(Gesetz zur Behebung der Not von Volk und Reich)'[1]이다. 전권 위임법 또는 권리 부여법이라고도 한다. 독일, 더 나아가 세계를 재앙으로 빠뜨리는 출발점이 되었다.
삼권분립이 확립된 민주주의 국가에서 기본권과 관련된 사항은 모두 국회가 제정한 법률로 규정하는 것이 원칙이다. 하지만 국가기능이 복합화되고 전문적 영역이 확대, 급격한 현실의 변화에 대해서 즉각적인 대응이 곤란해지자 입법영역의 상당한 부분을 행정부에 위임하게 되었다.[2] 한국에서는 헌법 제75조와 제95조에서 대통령령(시행령) 또는 총리령, 부령(시행규칙)을 규정하고 있다. 그러나 이게 왜 '''"수권"'''법이냐면, 법을 시행하는 수준을 넘어서 '''법률 그 자체를 무제한으로 제정, 개정, 폐지'''하는 권한까지 행정부에 통합적으로 위임해 버린 것이다. 입법부가 (광범위한) 권리(權)를 (행정부에) 주었다(授)고 수권법으로 이름붙은 것이다. 이런 법이 통과되면 법을 만드는 입법부는 존재 가치를 상실한다.
삼권분립이 확립된 나라에서는 헌법에서 '입법권은 국회에 속한다'는 등의 문장으로 입법부의 존립 근거를 명시한다. 바이마르 공화국도 그랬다.(바이마르 헌법 제68조) 그러나 수권법에서는 정부도 입법권한이 있다고 규정함으로써 해당 조항을 무력화했다.
2. 조문
2.1. 독일어 원본
2.2. 한국어 번역본
2.3. 영어 번역본
3. 조문의 해설
- 제1조
입법권을 의회에서 히틀러 내각(정부)으로 이양하여 법률을 히틀러 멋대로 만들 수 있다. 따라서 의회의 존재 의미가 소멸되었다.[4]
- 제2조
대통령의 권한, 연방의회 및 참사원 제도를 제외하고는 국가의 정부형태를 변경할 수 있다.
- 제3조
행정부가 입안한 법률은 행정부 수반인 총리가 공포할 권리를 가진다.[5] 법률제정권과 법률공포권이 분리된 국가에서는 법률공포권은 곧 법률안거부권으로 이어진다. 법률이 효력을 가지는 것은 법률이 공포되는 시점부터인데, 공포권자가 공포를 거부하면 법률이 효력을 가지지 못하는 것으로 되어버리는 것이다. 수권법이 입법권을 행정부에 위임하는 내용을 담은 이상, 그 목적을 완전히 달성하고 대통령의 견제를 회피하기 위해서는, 총리에게 법률안공포권을 맡기는 것은 필연적이다.
이를 통해 당시 대통령인 힌덴부르크의 권한을 일부 빼앗았다. 후술한 이유에 따라서 일단 한발 물러선 것으로, 나중에 힌덴부르크가 사망하자 히틀러가 대통령과 총리를 겸직하면서 양보한 부분을 되찾는다.
이를 통해 당시 대통령인 힌덴부르크의 권한을 일부 빼앗았다. 후술한 이유에 따라서 일단 한발 물러선 것으로, 나중에 힌덴부르크가 사망하자 히틀러가 대통령과 총리를 겸직하면서 양보한 부분을 되찾는다.
- 제4조
외국과의 조약을 체결하기 위해 국회의 동의를 필요로 하지 않는다. 외교권도 히틀러 마음대로 행사하겠다는 것이다.
- 제5조
이 법률이 한시법안임을 보여 준다. 비(非)나치계 우파정당인 가톨릭 중앙당[6]의 동의를 이끌어내기 위한 조항이다. 중앙당 내에서도 수권법에 대한 거센 반발이 있었으나 당 지도부는 수권법은 한시적이며, 중앙당은 건드리지 않겠다는 나치당의 약속을 믿고 법안 통과에 적극 협조하였다. 그러나 나치당은 수권법을 통과시킨 후 중앙당을 포함한 모든 정당을 강제 해산하고, 법의 유효 기간이 끝나게 되는 1937년에 수권법을 갱신하였다.[7]
수권법을 통해 바이마르 공화국 민주주의 체제를 무너뜨리고 나치당 독재체제를 수립했다.4. 투표와 통과
법률안의 투표는 나치 친위대(SS)와 돌격대(SA)가 독일 국회의사당을 둘러싼 상태에서 치렀다. 이미 독일 공산당 의원 81명은 나치당에 의해 전원 체포되거나 외국으로 나갈 수밖에 없는 운명이라 국회의사당에 들어오지 못한 상태였다. 독일 사회민주당 의원 중 26명, 가톨릭 중앙당 의원 중 1명, 독일인민당 의원 중 1명도 체포, 도망, 질병, 개인 사정 등의 이유로 출석하지 못하는 상황이었다.
과반수를 차지했지만 헌법 개정에 필요했던 의결 정족수인 2/3 출석에 2/3 찬성에는 모자란 나치당은 연립 여당들과의 협력을 통해 결석 의원을 모두 기권으로 처리하기로 했다. 이런 꼼수를 쓴 이유는 당시의 나치당은 1933년 집권 당시 제1당이긴 했지만 의석이 전체의 1/3에 불과해 바이마르 공화국 체제를 존중한다는 약속을 하고 가톨릭중앙당과 여타 군소 우파정당을 끌어 들여서 반좌파 연립정부로 출발했기 때문이다. 그래서 지금 당장 법률을 처리할 의석수가 부족했기에 독일 공산당 의원들을 전원 체포하여 기권표를 만들어내고, 우파 세력인 가톨릭 중앙당, 독일인민당과는 거래를 해서 대통령과 주의 권한에는 손대지 않는 것을 조건으로 합의를 이끌어 낸다.
이 때 독일 공산당을 금지하고 공산당 의원들을 체포하는 계기가 되는 것이 유명한 독일 국회의사당 방화 사건이다. 중요한 것은 시기이다. 방화 사건은 1933년 2월 17일에 일어났다. 재판은 9월 21일에 열렸고 판결이 나오는데 3개월이 결렸으며 결과도 5명 중 4명이 무죄를 받았는데, 괴벨스와 괴링, 히틀러는 재판을 시작하기도 전에 공산당의 음모라고 주장했다. 심지어 화재가 일어난 날 밤에 사법부의 체포령 없이 체포가 가능하며 무한정 구금할 수 있는 긴급조치를 제안하고 여기에 힌덴부르크가 서명을 하면서 단 며칠 사이에 4천 명에 이르는 사람들이 체포되었다. 그리고는 3월 24일에 수권법을 통과시킨다.
1933년 3월 24일 이 수권법은 나치당의 주도로 찬성 441 : 반대 94(출석한 독일 사회민주당 의원의 표)로 가결되었다. 의회 스스로 의회민주주의를 포기했다는 점에서, '''형식적 법치주의의 자살'''이라고도 불린다.
공산당 국회의원을 체포하고는 전부 기권으로 처리하는 꼼수를 쓰긴 했지만, 당시 국회 의석은 총 647석이였고 1/3이면 431.3333.... 이므로 공산당과 사민당(총합 201석)이 합심하여 반대했더라도 수권법은 통과될 수 있었다. 정당별 의석수 및 찬반표
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오토 벨스.
당시 사회민주당 당수였던 오토 벨스(Otto Wels)는 반대연설에서 이런 말을 남겼다.
또한 최후의 한마디로 히틀러에게는 이 말을 남겼다."우리 독일 사회민주당은 이 역사적 순간에 인간성과 정의, 자유, 사회주의에 대한 신념을 밝힌다. 전권위임법(수권법)이 당신들에게 영원 불멸의 이념을 없앨 수 있는 힘을 주지는 못한다. … 또한 독일 사민당은 이 박해를 통해 새로운 힘을 얻을 것이다. 우리는 박해받고 억압받는 이들에게 안부를 전한다. 국가 내의 동지들에게 안부를 전한다. 여러분의 의연함과 충직함은 존경받을 만하다. 여러분들의 확신에 찬 용기, 끊임없는 확신은 밝은 미래를 보장한다." 원문(독일어)
이 발언을 들으며 메모를 하던 히틀러는 오토 벨스의 연설이 끝나자마자 즉각 연단에 올라 '''"우리 중에 당신들에게 탄압받고 감옥에 갇혀보지 않은 사람이 없다"'''며 이를 비웃었고 "독일은 자유로워지겠지만 당신들을 통해서는 아니다."라며 통박을 해버려서 오히려 나치당의 사기만 진작시키는 결과를 낳았다. 나치당원들은 히틀러가 연설하는 내내 좋아 날뛰었고 히틀러는 "우리는 이미 수권법을 의회 표결 없이 얻을 수 있지만 자비를 베푸는 것"이며 "사민당 의원들은 투표하지 말라"고 위협했다."우리의 자유와 생명을 빼앗을 수 있지만, 우리의 명예를 빼앗을 수는 없다." 원문(독일어)
5. 결과
수권법의 제정으로 거리낄 것이 없어진 아돌프 히틀러와 나치당은 권력을 재빠르게 장악하였다. 나치당은 갖가지 수단으로 나치당 외 기존 정당들을 해산시켰으며, 그리고 수권법 통과 3달만인 7월 14일에 나치당은 정당신설금지법을 '''23시 20분에 발안하고 5분만에 통과'''시켰다.
수권법 반대 연설을 했던 오토 벨스는 1933년 8월 3일 아돌프 히틀러에 의해 시민권 박탈 조치를 받고 강제 추방되었다. 오토 벨스는 시범 케이스로 쫓겨난 것으로, '''독일 시민권 박탈 1호였다'''. 유대인이나 독일 공산당보다도 빨리 쫓겨난 것을 보아 히틀러가 어지간히 벨스한테 빡쳤던 듯 하다. 그 뒤로 벨스는 제2차세계대전이 일어난 직후인 1939년 9월 16일 프랑스 파리에서 숨을 거뒀다.
수권법이 발효되고, 각 정당들이 모두 강제 해산된 뒤로 독일 국회는 무의미해졌다. 히틀러는 힌덴부르크 대통령의 권한으로 국회를 해산하고 수권법을 통해 새로운 국회를 구성한다. 876석으로 기존 독일 국회보다 약 220석 정도 새 의석이 추가되었다. 새 국회는 바이마르 공화국 시절의 Reichstag라는 이름을 썼지만 단원제이고, 국가유일정당인 나치당만이 출마할 수 있었으며 선거는 나치당이 국회의원 후보 명부를 제시하면 거기에 대해서 가부를 투표하는 방식이었다. 비밀투표 원칙은 지켜졌지만 반대에 투표하겠다고 하는 사람은 협박을 받거나 보복을 당했다. 그리하여 90% 넘는 찬성률로 나치당이 국회 전 의석을 채울 수 있었다. 국회의원 선거는 1933년 11월과 1936년, 1938년까지 치러졌지만 나치당 아니면 나올 수 없는 선거에는 아무런 의미가 없었고, 국회에서 히틀러는 죽을 때까지 총리로 뽑힐 수 있었다.
수권법에 따라 대통령의 권한을 불가침으로 해놓았으나 1934년 힌덴부르크 대통령이 사망한 이후, 아돌프 히틀러 총리는 수권법에 따라 대통령의 권한을 자신에게 부여하는 법률을 제정해 총통(지도자 겸 국가총리)이 되었고, 이에 대해서는 국민투표로 추인을 얻었다. 대통령도 원칙적으로는 7년 임기이므로 임기가 만료되는 1939년에 다시 선출되어야 하지만, 히틀러는 2차 대전을 일으키고는 국가비상사태라면서 계엄령을 내려 모든 선거를 중단해 죽을 때까지 대통령 권한을 쥐었다.
이 모든 과정은 '''표면상 합법적인''' 법률 제정과 이에 따른 통치 방식에 의해 유지되었다.
6. 표면적 합법성 문제
히틀러가 '표면적으로' 합법적 틀 안에서 수권법을 제정했는지에 대해서는 논란이 있다. 투표 전부터 좌파 반대 정당들은 무력에 의한 탄압을 받고 있는 상태였다. 반대파들이 결과에 영향을 줄 수 있었냐와는 별개의 문제로 무력에 의한 반대파 탄압은 분명 불법이라고 생각할 수 있다. 또한 투표는 괴링이 거느린 나치 친위대와 돌격대가 국회의사당을 둘러싼 상태에서 진행되었는데 이게 무슨 의미인지는 더 이상의 자세한 설명은 생략한다. 그것도 단순히 위압감을 주는 정도가 아니라, 대놓고 무력으로 위협하였던 것이다.
그런데 바이마르 공화국에서는 '''무력을 동원한 국회 통과 압박'''이 '''불법이 아니었다'''. 정확히는 이런 절차를 금지할 '''헌법 조항이 없었다'''. 또한 군인에 대한 정치적 중립 의무도 규정되지 않았다. 그래서 나치당이 SA를 만들고 독일 공산당도 전위대를 만들어서 쿠데타를 일으키고 무력 충돌을 벌일 수 있었다. 결국 무장세력을 금지할 법이 없는 상황이니 '''표면적으로 합법적인''' 절차가 되고 만 것이다.
제2차 세계 대전이 끝나고 수립된 독일연방공화국 기본법은 제1조에
라는 조항으로 무장세력의 정치 개입 금지가 박혔다.독일연방공화국 기본법 제1조
① 인간의 존엄성은 침해되지 아니한다. '''모든 국가권력은 이 존엄성을 존중하고 보호할 의무를 진다.'''
② 그러므로 독일 국민은 이 불가침ㆍ불가양의 인권을 세계의 모든 인류공동체, 평화 및 정의의 기초로 인정한다.
③ 다음에 열거하는 기본권은 직접 적용되는 법으로서 '''입법권ㆍ행정권ㆍ사법권을 구속한다.'''
7. 이후
나치 독일이 무너진 후의 서독과 현재의 독일에서는 이 법률로 인하여 히틀러의 독재가 '''명목상''' 정당화될 수 있었던 과거의 역사를 반성하고, '''헌법에 대한 충성 의무'''를 못박아 민주주의를 부정하는 모든 정당을 인정하지 않게 되었다. 각 국가의 헌법 1조를 보면 그 나라의 헌정사가 느껴지게 되는데, 독일의 경우 기본권 조항이 1조이다. 인권의 강조가 합법적 독재나 전체주의를 막는 가장 확실한 장치이기 때문이다.
민주주의 체제를 이용해서 합법적으로 민주주의를 파괴하는 제2의 나치가 나오지 않게 하기 위한 이른바 '''방어적 민주주의'''가 등장했다. 그러나 이러한 방어적 민주주의론은 합법적 독재 방지와는 큰 관계가 없고 반공주의에 치우친 시대적 상황의 결과물이라는 비판도 학계에서 거세다. 독일 국방군에 대한 미화와 비슷한 맥락이다.
하튼 이에 따라 헌법에 위헌정당해산제도를 도입하였으며, 독일 연방헌법수호청을 신설하여 반민주적 행위와 사상을 감시하고 있다. 현재의 주요 감시대상은 민족 민주당(NPD) 등 네오 나치를 포함한 극우 세력과 좌파당 내 극좌 인사들. 좌파당은 동독 공산당 출신 인사들과 기타 좌파 계열의 정치인들이 합쳐진 정당이다. 구 동독 지역 내 지지율도 무시할 수 없는 수준인 데다가 정당 내의 스펙트럼이 상당히 다양하기 때문에 정당 자체가 위헌적이라고 판단하기가 애매한 부분이 많다. 하지만 당원의 3분의 1 가량을 연방헌법수호청이 주시하고 있다고 알려져 있다. 실제 서독 시절에는 나치당의 후신인 극우 정당 사회주의 제국당(SRP)과 막강한 세력을 자랑하던 극좌 정당 독일 공산당(KPD, 혼동을 막기 위해 '서독 공산당'이라고 표기하기도 한다)이 헌법재판소의 위헌정당 해산 결정에 따라 해산된 전례도 있다. 당시 독일공산당 해산 결정은 독일 국내외를 막론하고 큰 논란이 되었고, 1968년도에는 다시 독일공산당이 재창당해서 현재도 활동 중이다. 원외군소정당이긴 하지만. 한국의 주류를 이루는 보수주의적 헌법학자들의 교과서에서 아주 자주 거론되는 판례이다. 근래에 민족 민주당도 해산 청구가 되긴 했으나 무산됐다. 헌법수호청 요원이 신분을 감추고 입당하여 당 지도부까지 들어갔는데, 이러다 보니 당 강령의 어디서 어디부터가 민족민주당 주동 세력의 것이고 어디서부터 어디까지가 신분을 감추고 입당한 요원들의 것인지 판단하기가 어려웠다. 그래서 헌법재판소가 해산할 수 없다는 판단을 내렸다(...). 그래서 지금도 이 정당이 골칫거리가 되고 있다. 그래도 다행히 연방의회에는 진출하지 못하고 있다.
그 외에도 정치적 극단주의 세력이 정치권에서 세력을 떨치기 어렵도록 장치를 여럿 두고 있다. 예를 들면 연방 하원 총선에서 정당 명부식 비례대표 의석 배분 기준이 무려 5%나 된다. 즉 5% 미만의 지지를 얻는 정당은 연방 하원에서 비례대표 의원을 한 명도 당선시킬 수 없다는 것이다. 이것은 괴상한 극단주의 정당이 지지를 조금 받는다고 의원을 배출할 가능성을 조금이라도 줄여보려는 시도이다. 반면 회원국마다 지역구와 의원 선출 방식을 스스로 결정할 수 있는 유럽의회 선거에서는 이 '5% 룰'이 위헌이라는 독일 헌법재판소의 판단이 나왔다. 그래서 2014년 유럽의회 선거에서부터는 이 기준이 사라져 극우 민족민주당이 1석을 당선시키기도 하였다(...).
이는 정당 명부식 비례대표를 도입한 다른 나라와 비교해봐도 이례적으로 높은 기준치이다. 대한민국 국회의 비례대표 의석 배분 기준은 3%이며, 대부분의 유럽 국가들은 보통 1~2% 정도이다. 독일의 5%는 비례대표제를 채택하고 있는 국가 중에선 상당히 높은 기준이다. 듣보잡 정당으로 출발했다가 언제부터인가 이 5% 컷은 늘 넘겨 주요 정당 중 하나로 자리매김한 독일 녹색당의 사례가 정치학계의 연구 대상이 되기도 한다. 거대 정당은 아니지만 사민당과의 연립 정부를 구성하고 장관을 배출하기도 하는 등 완전히 주요 정당이 되었다.
8. 관련 문서
[1] 영어로는 이 수권법을 Enabling Act of 1933이라고 부르고 정식 명칭은 "Law to Remedy the Distress of People and Reich" 정도로 직역된다.[2] 예를 들어 마약을 규정하고 그에 대한 처벌을 규정한 법이 있다고 치는데 느닷없이 시중에 이전에는 듣도보도 못한 신종 마약이 판을 치고 있다면 국가로서는 이에 능동적으로 대처할 필요가 있는데 입법의 과정을 거친다면 그 기간 동안에 무방비로 노출된다. 그렇기 때문에 국회가 만드는 법률은 다소 추상적으로 만들고 이에 관한 자세한 세부사항은 대통령령이나 각 부 장관들에 의해 규정한다고 법률에 근거를 마련해준 후에 그 하위 법률로서 보완하게 하는 것이다. 이 경우에도 오로지 국회만이 만들고 고칠 수 있는 법률은 절대 안 건드릴 뿐더러 그러한 법률이 행정부에게 위임하는 범위도 엄격하고 까다로운 조건을 둔다. 이러한 행정입법은 전술한 법률의 하위단계에서만 이루어지는 경우 말고도 거의 모든 단계에 존재한다. 없을 것 같지만 헌법에 준하는 효력을 갖는 행정입법인 비상시 대통령의 긴급/비상처분. 법률에 준하는 대통령의 긴급명령과 긴급 재정/경제명령 등. 본 문서의 정치적 목적에 의한 수권과는 별개로 필요에 의한 행정부의 입법은 현대에 들어와서 더 광범위하게 적용된다.[3] 바이마르 헌법은 헌법을 수정하기 위해서는 특정 법률을 제정하여 헌법에 포함시키도록 규정하고 있었다. 수권법도 헌법에 포함되는 특정 법률의 성격을 가졌기에 제정할 수 있었다.[4] 별도로 언급된 "바이마르 헌법 제85조 제2항 및 제87조"는 각각 예산 편성과 국채 발행에 관한 내용으로, 상식적으로는 의회 고유의 권한이어야 할 돈문제까지도 예외가 아니라는 점을 강조하려는 의도인 듯 하다.[5] "헌법 제68조에서 제77조"는 제국의 입법 관련 조항들인데, 법안 제출과 공포 외에도 국민청원/국민투표, 참의원의 항의권, 헌법의 개정에 관련된 룰 등을 담고 있다. 이게 통째로 적용되지 않는다는 말은 글자 그대로 '내 말이 곧 법이다'라는 뜻이다.[6] 2차대전 패전 이후 서독의 경제부흥을 이끌었던 콘라드 아데나워와 기독교민주연합 인사 대부분이 1930년대까지는 이곳 소속이었다.[7] 이후 1939년과 1943년에도 수권법을 갱신했다.