청주·청원 통합
1. 개요
4차례 시도끝에 이루어진 충청북도 청주시와 청원군의 우여곡절 통합의 역사.
역사적으로 청주시와 청원군은 같은 청주군이었으나 1946년 청주군 청주읍이 청주부(1949년 청주시로 개칭)로 승격되어 분리되고[1] 청주군의 잔여 지역은 청원군으로 개칭되었다.[2] 이후 2014년 통합이 이루어지면서 68년 만에 두 지역은 다시 합쳐졌다. 이는 2010년 경상남도 창원시의 통합 이후 2번째로 이루어진 기초자치단체 간 자율통합이다.
2. 두 지역의 입장
청주시의 입장에서, 청원군과의 통합은 지금까지 청원군에 둘러싸였던 시역(市域)이 동남쪽으로 충청북도 보은군, 서남쪽으로 세종특별자치시, 남쪽으로 대전광역시, 북쪽으로 충청북도 진천군, 동북쪽으로 충청북도 괴산군까지 확장되어 늘어가는 인구에 비해 항상 골칫거리였던 시 면적의 제한성을 일거에 해소하여 시세(市勢)를 확장할 수 있는, 한 마디로 청주시의 시대적 당면과제였다.
반면 청원군은 시종일관 통합에 반대하여 왔는데, 반대이유 중 가장 큰 비중을 차지하는 것은 바로 밥그릇(공무원,공직자)과 세금(주민)이었다. 관청이 통합되고 의회와 선거구가 통합되면 그에 따라 자릿수가 줄어드는 것은 임용직 공무원과 군수 등 선출직 공직자 입장에선 불을 보듯 뻔해 보였다.[3] 한편 청원군 주민들은 도농통합화로 군세(郡稅) 및 시세(市稅)의 급상승, 그동안 받아오던 농어촌주민에 대한 각종 특혜의 중단 등을 우려하고 있었다. 선거 입후보자들은 주민들의 이같은 우려를 등에 업고 저마다 통합반대를 주창하고 나섰으며 주민들은 대체로 이에 동의하는 분위기가 되었다. 이리하여 청원군 내에서는 통합반대여론이 주류가 되어왔던 것이다. 이 밖에도 청주시의 도시문화가 농촌으로 유입되어서 농촌의 전통문화를 해치게 될 거라는 의견, 도농의 격차와 이에 따른 차별대우가 생길 거라는 의견도 반대여론의 한 축이었다.
3. 시도
3.1. 1차 시도(1994)
1994년 김영삼 정부 당시 내무부에서 청주시와 청원군을 '도농통합 권유 대상지역'으로 선정함에 따라 주민 의견조사를 실시했으나 청원군민의 65.7%가 반대하여 통합이 무산되었다.
3.2. 2차 시도(2005)
2005년, 청주와 청원 양 의회와 시군수가 합의하여 당시 행정자치부에 통합 주민투표 실시를 건의하였다. 행정자치부가 이를 받아들임으로써 양 도시의 두 번째 통합시도가 이루어졌는데, 이번에도 청원군민의 53.5%가 반대하여 또다시 무산되었다.
3.3. 3차 시도(2008)
2008년 후반기부터 양 시군의 통합 추진 움직임이 다시금 일어나기 시작하였다. 당시 청원군 쪽에서는 단독으로 청원시 승격을 추진하였는데, 이 때문에 여러모로 골때리는 상황이 연출될 지경이었다. 청원군이 시로 승격하게 되면, 통합을 추진하는데 있어서 시 대 군이 아닌 시 대 시 통합형태가 되어버리므로 통합가능성이 더욱 줄어드는 상황에 처해진다. 한편 현재 청원군청이 청주시 한가운데에 자리잡고 있는데, 시로 승격할 경우 청원시청을 청주시 밖에 따로 건설해야 하지만, 그렇게 되면 도넛 모양인 청원시의 시청은 어느 한편으로 치우쳐 있는 곳에 지어지게 되고, 도넛 구멍 건너 반대쪽 지역은 접근성이 크게 떨어져 비효율적이라는 의견도 나오고 있었다. 이미 이 당시부터 청원군 단일 승격이 아닌 (가칭) 오창시와 오송시로의 분리승격 떡밥이 도는 상태였다.
이런 가운데 2009년에 접어들어 당시 행정안전부가 행정구역 통합추진 방침을 발표하고 청주시와 청원군을 대상지역에 포함시켰으나, 시 승격을 추진했던 청원군과 군의회는 정부의 이러한 방침에 반발, '청원청주 통합반대 특별위원회'를 설치하는 등 통합반대행보를 이어왔다. 거기에 결정타를 날린 것이 그해 11월에 행안부에서 실시한 행정구역 통합 여론조사였는데,[4] 청원군 의회가 무응답을 뺀 결과를 다시 계산시킨 '신종 사사오입'을 벌인 것이라고 주장하며 분노가 폭발해 반대 여론이 더욱 확산되었다. 결국 청원군의회는 이듬해 2월 19일, 그 이틀 전 청주시 의회가 통합 찬성을 의결했음에도 불구하고 만장일치로 통합 반대를 의결하여, 3차 통합시도는 최종적으로 무산되었다.
3.4. 4차 시도(2014)와 성립
2010년 지방선거에서 양 시군의 통합을 공약으로 내건 한범덕과 이종윤이 각각 시장과 군수로 당선되었다. 그해 8월, 이시종 충북지사ㆍ한범덕 청주시장ㆍ이종윤 청원군수 세 사람의 통합추진 합의문 공동서명을 시작으로 본격적인 통합시도 4라운드에 돌입하게 된다.
물론 일각에선 반대여론도 극심했으나, 쳇바퀴처럼 반복되는 청주와 청원의 통합논쟁에 진절머리가 났는지 찬성의견이 점차 높아지기 시작했다. 특히 청원군에 거주하는 30~50대 층에서 자녀교육문제[5]와 부동산 가격 상승에 대한 기대 등 통합시 승격에 따른 혜택으로 인해 찬성의견으로 돌아서는 경우가 적지 않았다. 사실 통합 안하면 오창읍이 꼼짝없이 분동되어야 할테니 농어촌특례를 누리고 싶은 오창 지역 학부모들이 대거 찬성할수밖에 없었다.
2012년 4월 13일, 도지사와 양 시장/군수는 '청원군은 주민투표, 청주시는 시의회 의결로 통합결정'하기로 합의하였다. 이에 따라 6월 21일 청주시 의회에서 만장일치로 통합 찬성이 의결되었고,[6] 같은 달 27일, 4차 통합시도의 향방을 가를 청원군의 주민투표가 실시되었는데, 79.03%의 높은 찬성률을 얻어내어 20년 가까이 끌어온 이 지루한 통합논쟁에 종지부를 찍었다.
2013년 1월 1일 '충청북도 청주시 설치 및 지원특례에 관한 법률'이 국회를 통과하면서 2014년 7월 1일 통합시 출범이 확정되었으며, 통합시 명칭은 '청주시'로 확정되었다.
4. 통합의 영향 및 전망
2014년 7월 1일 통합 청주시의 인구는 약 83만 명이다. 이는 충청북도 전체 인구의 약 53%에 해당된다. 이는 비(非)경기권 특정시 중 창원시(약 109만 명) 다음으로 가장 많은 숫자이며 면적도 충청북도에서 충주시(984.1㎢) 다음으로 2번째로 넓다.[7]
청주-청원 통합으로 아직 통합하지 않은 다른 시군, 특히 전라북도 전주시+완주군, 전라남도 목포시+무안군+신안군, 경기도 안양시+군포시+의왕시 등 한때 통합을 추진하였다가 무산되었거나 진행이 중지되었던 지역의 통합 추진이 가속될 것으로 보인다.
통합 청주시는 외형상 수원시나 창원시와 비슷한 거대 도시가 되었다. 통합 청주시의 일반구는 4개로 획정되었으며, 국회의원 선거구 4개, 도의원 선거구 11~13개이며, 시의원 정수는 35명[8]이다.
획정된 4개의 일반구 명칭이 결정되었다. 북쪽인 가 구역은 청원구[9], 동쪽인 나 구역은 상당구, 남쪽인 다 구역은 서원구[10], 서쪽인 라 구역은 흥덕구로 확정되었다.
2014년 일반구를 4개 이상 두고 있는 특정시는 인구 100만 명이 넘는 수원시와 창원시 뿐이라는 것을 감안하면, 통합 인센티브로 인해 청주시는 비슷한 인구의 부천시(당시 3개 구)[11]보다 한 개 더 많은 4개씩이나 둘 수 있게 되었다.[12] 그리고 2014년 3월 안전행정부에서 4개의 일반구 설치를 승인하였다.
청주-청원 통합은 지방행정사에서도 의미있는 사건 중 하나인데, 지자체가 자율통합된 거의 유일한 사례이기 때문.
4.1. 광역시 승격 떡밥
2001년부터 존재한 청주광역시론 떡밥, 증평군 흡수 여부도 존재한다. 청주시의 기존 인구성장세와 통합으로 인한 인구유입기대수치를 고려하여 향후 광역시로의 성장을 예상하는 이들도 있으나, 청주가 광역시로 떨어져 나가면 인구의 절반 이상을 떼어주게 되는 충청북도는 광역자치단체로서의 존립기반이 위태롭게 되므로[13] 결사반대를 할 것이고, 무엇보다도 주무부처인 안전행정부가 허가할 가능성이 낮다. 인구 100만이[14] 넘은 지 10여년이 지났고, 심지어 광역시인 울산보다 인구가 많은 수원시와 그런 수원을 뒤따라오고 있는 창원시가 왜 아직도 광역시가 되지 못했는지 생각해 보라.[15] 충청남북도가 통합을 한다거나, 한때 논의됐던 행정구역 전면개편에 따른 도의 폐지가 현실화되지 않는 이상, 이 떡밥은 실현가능성이 매우 희박하므로 혹시 광역시 승격을 바라는 청주시민 위키러는 일단 희망을 접는 것이 좋다. 광역시 문서 참고.
4.2. 시청 / 구청 문제
통합청주시청은 임시적으로 구 청주시청과 청원군청을 사용하고, 통합청주시의회는 구 청주시의회를 사용하기로 했다. 기사 통합시청사 부지 후보로는, 구 청주시청과 청주종합운동장(구 청주시 사직동), 대농지구(구 청주시 복대동), 광역매립장(구 청원군 강내면)이 거론되어있었다. 기사 그리고 최종적으로 현 청주시청을 그대로 사용하고 주변 지역을 매입하기로 확정했다.
2개 구에서 4개 구로 분구되는 구청에 있어서는 기존 상당구청과 흥덕구청을 재활용할 예정이다. 그러나 상당구와 흥덕구가 분구되면서 기존 상당구청과 흥덕구청은 청원구, 서원구에 포함되게 되었다. 이에 따라 구 상당구청은 청원구청, 구 흥덕구청은 서원구청으로 결론이 났다. 기존 상당구와 흥덕구의 구청은, 청주-청원 통합 계약서에 따라 구 청원군 지역에 구청을 신축키로 하였다. 이에 따라 상당구는 구 청원군청을 사용하고, 흥덕구는 임시청사를 신축키로 하였다. 정식 구청 입지는 청원군이 지명하게 되어 있는데, 기사1기사2에 따르면 상당구청은 남일면 일대 2곳과, 흥덕구청은 강내면 또는 옥산면 지역이 후보에 올라 있었다. 상당구는 남일면 효촌리, 흥덕구는 강내면 사인리로 확정되었다. 기사
5. 기타
청원군 내에는 도시와 도시인에 대한 혐오감 등을 가진 농촌의 보수성향 노인층과 농민층 등의 통합을 원하지 않는 여론도 있고, 지명이 바뀌어 실향(失鄕)을 하게 될 처지에다가 시군 세금이 급인상될 우려까지 있는 등 여전히 난제가 남아있다. 또 통합 후 도농의 격차와 차별대우 등을 우려하는 일설도 있는데 농촌의 경우 도시쪽에 대부분 예산을 지원할 가능성이 높고 현재의 청원군 군정과는 달리 아예 외면당할 것이라는 걱정과 우려도 적지 않다. 게다가 도농민간 갈등과 괴리 등 지역감정까지 일어날 것이라는 일설도 있다. 다만 연령대가 내려갈 경우 '군민'에서 '시민'이 됨에 따라 받을 수 있는 혜택 등에 대한 기대로 통합에 대한 기대를 하는 경우도 적지 않다. 다만 학생층에서도 더 이상 농어촌출신 특별전형 혜택을 받지 못하게 될 것에 대한 우려를 하는 경우도 존재한다. 그러나, 농어촌 특별전형은 '시/군'이 아닌 '읍,면/동'을 기준으로 자격이 주어지므로 기존 청원군 지역이 읍/면으로 남는다면 혜택은 계속 받을 수 있다.
2012년 들어 청주에 거주하는 학생 대부분은 벌써 청원하고 통합한 것으로 착각을 하고 있는데 그 이유 중 하나가 시내버스 비용 때문이라고 한다. 엄밀히 말하자면 2013년 기준으로도 아직 청원군-청주시를 오가는 버스는 '시외버스'에 속한다고 봐야 하고, 이에 따른 추가요금이 존재해야 하지만, 2012년부터 이를 없애고 버스요금을 일반시내버스 요금으로 전환했기 때문에 대중교통 이용상으로는 청주-청원 간 이동에 대한 추가비용이 없어진 것.
한편 청원군 중 부용면은 통합 과정 및 세종시 출범 과정에서 세종특별자치시로 넘어갔다. 단, 부용면 외천리는 세종시에 편입되지 않고 대신 부용외천리로 이름을 바꾸어 남이면에 편입되었다.
6. 통합 이후 변경 사항
- 통합시청
- 상당구 북문로3가 현 위치에 신축 예정[16]
- 구청
- 상당구청(구 청원군청): 청주시 상당구 북문로1가 → 청주시 상당구 남일면 효촌리
- 서원구청(구 흥덕구청): 청주시 서원구 사직동
- 청원구청(구 상당구청): 청주시 청원구 우암동
- 흥덕구청: 청주시 흥덕구 복대동 대농지구 임시건물 → 청주시 흥덕구 강내면 사인리(2020년 완공 예정)
- 경찰서
- 청원경찰서: 구 상당경찰서
- 흥덕경찰서: 변동 없음
- 상당경찰서: 구 청남경찰서
- 서원경찰서: 2022년 신설 예정
- 보건소
- 상당보건소(구 청원군 남부보건소): 청주시 상당구 남일면
- 서원보건소(구 흥덕보건소): 청주시 서원구 사직동
- 청원보건소(구 청원군 북부보건소): 청주시 청원구 오창읍
- 흥덕보건소(구 상당보건소): 청주시 상당구 수동 → 흥덕보건소 별관, 청주시 흥덕구 강서1동 본관 신설(구 강서보건지소는 폐지)
- 행정구역[17]
7. 관련 문서
[1] 1995년 도농통합시 제도 실시 전까지는 어떤 군 예하의 읍이 도시화로 인해 인구 5만 명을 넘으면 해당 읍만 단독으로 시로 승격시키고, 잔여 지역은 그대로 군으로 남기는 시스템이었다. 이른바 '도농분리체제'로, 사실 일제강점기의 잔재이다. 부군면 통폐합 문서 참조.[2] 시군 분리시 시군의 이름을 다르게 하는 것이 관례였다. 군의 명칭을 '-원', '-천' 등으로 개칭하거나(제천시-제원군, 여수시-여천군 등), 시군 중 한 쪽이 역사적 명칭을 사용하거나(충주시-중원군, 전주시-완주군) 시가 읍 이름을 사용하는(점촌시-문경군) 등의 양상이 있었다. 대전부-대덕군의 '대덕'처럼 '대전+회덕'을 한 글자씩 따서 지은 예도 있다. 이러한 시-군 명칭을 다르게 하는 시스템은 1963년 안동시-안동군에서 처음으로 깨졌다.[3] 이것은 통합을 반대하는 지자체 구성원들의 거의 공통된 속내이다. 그리고 이때 청원군 공무원 일부가 농촌지역 이장들과 함께 통합반대운동을 벌이기도 했다. 지방선거에서 청주시장, 청원군수 2명이 아닌 청주시장 1명만 뽑게 된다. 그리고 공무원의 개인당 업무 강도도 청주시가 훨씬 쎄다.[4] 청주(무응답 2.7%): 찬성 89.7%, 반대 10.3% 청원(무응답 6.6%): 찬성 50.2%, 반대 49.8%[5] 실제로 청원, 음성, 괴산 등 충북 내 다른 군에서는 교육을 위해 자녀들을 청주시로 통학, 혹은 유학 보내는 경우가 많이 존재했다.[6] 이에 앞서 4월 30일에 충청북도의회가 양 시군의 통합 찬성을 의결하였다.[7] 전에 "(청주의)면적도 967.53㎢로 포항시(1,127.74㎢) 다음으로 가장 넓다." 라고 기술되어 있었는데, 청원-청주 통합 이전에 2012년 7월 1일 부강면 대부분이 세종시로 들어가서 940.3㎢이다. 굳이 순위를 정해보라면 22위(광역시 제외 20위, 광역시,군 제외10위) 참고로 포항은 11위이다.(광역시 제외 11위, 광역시,군 제외 5위) 가장 넓은 곳은 홍천군, 시만 따지면 안동시이다. 물론 특정시만으로 범위를 한정한다면 1위 포항 2위 청주가 맞긴 하지만.[8] 시의원 선거구는 12~14개 정도. 시의원은 2~3명씩 뽑는 중선거구제를 실시하기 때문이다.[9] 구의 명칭 결정이 청주 바로 남쪽에 있는 어떤 대도시의 어떤 구 사례와 거의 비슷하다. 심지어 위치마저 비슷하다(두 구 모두 도시 북쪽에 있다). 다만 청주시내 거주자는 이 이름에 대해 그리 좋은 인식을 가지고 있지는 않다. 투표로 결정되었다는데 "그런 투표가 있었나?" 라는 반응.[10] 청주의 통일신라 때 이름인 서원경(西原京)에서 따왔다.[11] 부천시는 2016년 책임읍면동제를 도입하면서 기존에 설치되어 있던 3개의 일반구가 없어졌다.[12] 2014년 수도권의 인구 80~100만 명의 도시들(성남시, 고양시, 용인시)도 각각 3개 구가 고작이다.[13] 당장 청주+청원이 충청북도에서 떨어져나간다고 가정하면 충북 인구는 75만명도 남지 않게 되는데, 이는 강원도의 절반에도 못미치고 섬인 제주도와 거의 비슷한 수치이다. 그래도 제주도보단 10만여 명 이상 많긴 하지만.. 도의 모양이 이상해지는 건 덤이다.[14] 광역시 기준이 100만이 아니긴 하다. 광주, 대전과 울산이 직할시(광역시)로 승격되었을 당시 100만 인구가 되지 못 했다.[15] 뭐 수원과 창원은 수도권과 경남권에 이미 서울과 인천, 부산과 울산이라는 광역도시를 2개나 만들 정도로 혜택을 봤으니 권역간 형평성 차원에서도 추가 승격은 어렵긴 하다.[16] 구 농협 충북지역본부, 청주병원 등을 비롯하여 여러 건물을 전부 철거하고 건설할 예정. 다만 2018년 현재 청주시장 예비후보 중 시청사이전을 주장하는 후보가 많아 어떻게 될 지 모른다.[17] * 표시는 주소 변경 제외 지역이다.
[각주]