기초자치단체
1. 개요
基礎自治團體 / Basic local government(BLG), Municipality, Municipal government
대한민국 지방자치단체의 종류. 광역자치단체의 영역 안에 있으며, 실질적인 지방자치의 근간을 이루고 있다. 예외적으로 제주특별자치도[1]와 세종특별자치시[2]는 해당 구역 내에 기초자치단체가 없다.
시·군·자치구 예하의 일반구·읍·면·동 및 특별자치도 예하의 행정시가 법인이 아닌, 법인(시·군·특별자치도) 소속의 기관(機關)인 것과는 다르게, 기초자치단체는 지리상으로만 광역자치단체의 구역 안에 있을 뿐 광역자치단체에 상하로 소속(예속)되는 것이 아니라 산하(傘下)관계에 놓인 별개의 법인(法人)이어서 광역자치단체와 같이 법인격으로서의 법적 지위를 누린다.
다만, 법적 지위가 아닌 광역과 기초의 관할사무로 보면 특정 범위 이상의 인허가권이나 도시계획운영권 등을 광역에서 관할하고, 정부와의 소통도 광역을 통해서 해야 하며, 기초의 부단체장(부시장·부군수·부구청장)을 광역에서 내려보내는 등 예속되어 있다고 할 수 있다(보통 인구 100만 명이 넘는 시의 부시장 2명중 한명을 제외한 부시장, 부군수, 부구청장, 일반구 구청장은 광역의 사람으로 보직된다. 비슷하게 광역의 부단체장 2인[3] 중 1인은 정부에서 추천한 국가직 공무원으로 보직[4]된다). 특히 본청의 규모가 크고 통합된 광역행정을 구현하는 특별·광역시의 특성상 특별·광역시 내의 자치구·군은 도 내의 시·군보다 더욱 광역에 예속되어 있는 형태를 보이고 있다.
기초자치단체의 종류로는, 자치구(특별시, 광역시 산하), 자치시(도 산하), 자치군(광역시, 도 산하)이 있다.
1949년 지방자치법이 제정되면서 최초로 실시되었다. 이 당시에는 현재와 다르게 구나 군은 기초자치단체가 아니었으며, 시 및 읍·면이 기초자치단체였다. 즉, 군이 아닌 그 밑의 읍·면이 지방의회를 거느리고 있었다![5]
그러다가 1961년 5.16 군사정변 이후로 지방자치에 관한 임시조치법이 시행되어 지방자치단체의 기능이 동결되고, 기존의 기초자치단체들은 단순한 행정구역에 불과해졌다. 이와 동시에 해당 임시조치법을 통해 읍면 대신 군을 기초자치단체로 하는 것으로 바꿨다. 그러다가 1991년 지방의회 선거가 부활하고 1995년 지방자치단체장 선거도 부활함으로서 지방자치를 행사하게 되었다.
기초자치단체의 범주로는 일반 도 밑의 시와 군, 특별시와 광역시 밑의 군과 자치구로 제한된다. 제주특별자치도는 일반도가 아니기에 제주특별자치도 밑에 있는 제주시와 서귀포시는 기초자치단체가 아니다. 그리고, 도에 있으나 경기도에 있는 몇몇 시들처럼 인구가 50만을 넘는 시(특정시)에 구가 있는 경우가 있는데, 이 구를 일반구라고 하며 기초자치단체로 보지 않는다. 따라서 이쪽의 구청장은 당연히 선거로 뽑지 않는다.
주민등록증 맨 아래에는 거주지 기초자치단체의 직인이 표시된다. 예를 들어 주민등록증 발급 당시 발급자의 주소가 서울특별시 강남구에 있었을 경우 그 주민등록증에는 강남구청장의 직인이 찍힌다. 산하 기초자치단체가 없는 세종시와 제주도는 거주지 광역자치단체장인 세종시장과 제주지사의 직인이 표시된다.
2. 행정기구
- 과는 일반적으로 12명 이상의 정원이 필요한 업무량이 있을 때 설치된다.
- 실은 업무의 성질 상 과로는 행정 처리가 곤란할 때 설치 된다. 실 아래에 과를 둘 수 있다.
3. 기초의회와 권한
기초자치단체는 의결기관인 기초의회를 통해 기초자치단체 내에 적용되는 조례와 기초자치단체장이 조례에 따라 만든 규칙을 자율적으로 제정할 수 있다. 또, 실질적인 지방세를 과세/징수하고, 사무처리 경비를 수입/지출하는 재정권을 인정받는다.
의결기관으로 기초의회, 집행기관으로 기초자치단체장, 보조기관으로 부단체장 및 행정동, 읍, 면을 두고 있다.
4. 현황
대한민국의 기초자치단체는 2020년 현재 226개. 지방자치법 시행, 즉 1995년 이후[6] 사라진 기초자치단체는 1997년 광역자치단체로 승격된 경상남도 울산시, 1998년 삼여 통합으로 여수시로 통합되어 사라진 여천시, 여천군, 2006년 제주특별자치도 출범으로 기초자치단체 지위를 잃은 제주시, 서귀포시와 이에 따라 인근 시에 흡수되어 사라진 북제주군, 남제주군, 2010년 7월 창원시에 통합된 마산시, 진해시, 2012년 7월 1일 광역자치단체인 세종특별자치시가 출범하며 편입된 연기군, 2013년에 여주시가 시로 승격돼 없어진 여주군, 2014년 7월 청주시에 통합된 청원군이 있다.
반면 1995년 이후 새로 신설된 기초자치단체는 1997년 울산시의 광역시 승격으로 광역자치단체 울산광역시의 기초자치단체가 된 자치구들[7], 2003년 괴산군에서 분리된 증평군과 논산시에서 분리된 계룡시 등이 있다.
인구 기준으로 가장 많은 기초자치단체는 경기도 수원시[8](약 119만 명), 가장 적은 기초자치단체는 경상북도 울릉군(약 9천3백명)이다. 둘의 인구 차이는 무려 약 127배.
실감하기 어렵겠지만, 한국의 기초자치단체의 평균 면적은 지방자치제를 시행하는 다른 선진국에 비해 면적과 규모가 큰 편이며, 갯수도 적다. 당장 옆나라 일본과 비교해봐도 기초자치단체 수가 무려 8배 정도 차이가 난다. 일본이 대한민국보다 면적이 4배 가량 넓지만 그것을 감안해도 같은 면적 당 일본의 기초자치단체 수가 2배 정도 많은 셈이다. 물론 일본의 경우에는 군이 기초자치단체의 역할을 하지 않고 정과 촌이 기초자치단체의 역할을 하다보니[9] 여러차례 대통합 과정을 거쳤음에도 규모가 작은 탓도 있다. 또한 프랑스와 이탈리아, 스위스 등에서 한국으로 치면 읍면동에 해당되는 단위까지 자치권을 주는데 실제로 프랑스의 최하위 행정구역인 코뮌의 개수가 3만 6천여개에 달하는데 하나하나 다 시장을 뽑는다. 그러한 이유로 쪼개자는 주장이 행정구역 분리론 진영에서 특히 지적되고 있는데, 이는 1914년 부군면 통폐합과 1995년 대규모 도농통합의 탓이라는 얘기가 있지만, 사실은 조선시대의 군현의 평균 면적은 행정구역의 등급별로 천차만별이었다. 양주, 광주 등 부(府)·목(牧)급 행정구역이나 평안도, 함경도 산악지대에 위치한 행정구역은 매우 넓었던 반면, 군(郡)·현(縣)급 행정구역은 오늘날의 읍면 1~2개 정도의 넓이에 불과한 경우도 있었다.
5. 기초자치단체 목록
6. 기초자치단체장
기초자치단체장의 대우는 해당 지역의 인구 규모에 따라 다르며, 부단체장의 급수보다 한 급수 더 놓은 대우를 받는다고 할 수 있다. 예를 들어 부단체장이 4급 공무원 대우를 받는다면 단체장은 3급 공무원 대우를 받는다고 할 수 있다. 대체로 인구 규모가 10만 이하인 곳의 기초단체장은 3급, 10만 ~ 50만은 2급, 50만 이상은 1급 공무원 대우를 받는다고 보면 된다.
6.1. 대한민국
6.2. 일본
- 오사카시: 히라마쓰 구니오, 하시모토 도루, 요시무라 히로후미, 마쓰이 이치로
- 교토시: 카도카와 다이사쿠
- 나고야시: 카와무라 타카시
- 유바리시: 스즈키 나오미치
- 니세코정: 오사카 세이지
7. 행정구역 개편
1988년과 1995년에 주변 시와 군을 대대적으로 통합한 바 있고, 현 정부 정책 주도와 자치단체, 시민단체가 의견을 모아 2009년부터 기초자치단체 간의 통합 논의가 이루어져왔다. 이는 2009년에 발의된 도 폐지와도 관련이 깊다. 자세한 내용은 행정구역 개편 항목 참조.
지방행정학계에서는 한 기초자치단체의 인구가 50~60만명[10]을 초과하는 것을 민주성 차원이나 효율성 차원으로나 바람직하게 보지 않는 시각이 많은 편이다. 따라서 민주성을 중시하는 일부 학자들은 정부 주도의 시군구 통합 정책을 비판하기도 하며, 또 다른 일부에서는 도 폐지 단층제 개편안을 주장하기도 한다.
8. 둘러보기
[1] 제주의 경우 2006년 6월 30일까지는 제주시, 서귀포시, 남제주군, 북제주군 등 4개 기초자치단체가 있었지만 2006년 7월 1일 특별자치도로 승격된 이후 기초자치단체를 폐지하고 북제주군과 남제주군을 각각 제주시와 서귀포시와 통합시킨 뒤 두 시를 자치권이 없는 행정시로 전환하였다. 하지만 행정시도 기초자치단체인 시와 비슷한 권한을 가지고 있다.[2] 세종시의 경우 신행정수도 후속대책을 위한 연기ㆍ공주지역 행정중심복합도시 건설을 위한 특별법에서 세종시 산하에 기초자치단체를 두지 않는다고 명시하고 있다. 다만 최근 들어 대전시와 공주시에서 통합 떡밥이 다시 등장하고 있는 상황이라 이렇게 되면 법 개정을 통해 산하에 자치구와 자치군을 두게 될지도 모른다. 시 면적이 엄청나게 넓어져 기초자치단체 없이는 행정력이 제대로 닿을 수 없기 때문.[3] 서울특별시와 경기도는 3인이다.[4] 서울특별시는 예외적으로 국가직 공무원 자리인 행정1·2부시장 모두 내부승진시켜 임용한다. 임명 절차 역시 타 시·도와는 다르게 청와대의 인사검증을 거쳐 대통령 명의의 임명장이 나간다.[5] 일본의 지방자치제와 유사하다. 일본의 경우 정·촌은 기초자치단체에 해당되지만, 군은 몇 개의 정·촌을 묶은 지역적 구역에 불과할 뿐 행정력을 가지는 행정기구도, 자치권을 가지는 자치단체도 아니다.[6] 좀 더 정확히 말하자면 첫 번째 전국동시지방선거인 제1회 전국동시지방선거 이후.[7] 남구, 동구, 북구, 중구, 울주군. 남구, 동구, 중구는 기존 일반구가 그대로 자치구가 되었고, 울주군은 원래 일반구 울주구였다가 광역시로 승격되면서 울주군이 되었다. 한편 중구와 울주구 일부를 분리하여 북구가 신설되었다.[8] 광역시인 울산보다도 인구가 더 많다![9] 또한 정과 촌의 경우에는 메이지 시대 이전에는 그냥 마을이나 동네 하나 단위 행정구역이었고, 메이지 대합병 이후부터 쇼와 중반기때에는 한국의 리 정도에 해당될 정도로 규모가 작았다. 그나마 한국의 시군구와 비슷한 수준으로 규모를 키우게 된것은 쇼와대합병과 헤이세이 대합병때의 일이다..[10] 자치구 분구 기준과 비슷하다.