도시재생
1. 개요
[image]
都市再生
도시의 구조 변화, 경제 구조의 변화, 기타 사회의 구조 변화와 같은 요인으로 인하여 쇠락한 지역에 새로운 기능을 추가해 활력을 불어넣고, 쇠락한 지역이 다시끔 자생력을 갖추게 하여 궁극적으로 '''쇠락한 지역을 다시 활동적인 지역으로 재생(Revitalization)시키는 것'''을 목적으로 하는 사업 혹은 그 사업으로 인해 지역이 재생되는 현상 자체를 의미한다.
2. 상세
낙후지역 개선을 위해 기존에 많이 시행한 전면 철거 후 재개발이 부동산 가치나 거주 환경은 향상시켰으나, 정작 그 지역에 정착하여 살던 원주민들이 높은 부담금을 감당하지못해 결국 지역을 떠나고, 이로 인해 그간 유지되었던 지역 공동체가 해체되어 결국엔 도시 거주민들의 전반적인 삶의 질을 하락시킨다는 반성에서 시작된 개념. 서양에선 쇠락한 공업지역을 중심으로[1] 1970년대부터 시작되었다.
3. 도시재생의 정의
「도시재생 활성화 및 지원에 관한 특별법」 상 정의
도시재생지원법상 "도시재생사업"이란 아래와 같이 정의되어있다.
즉 기존에 법률상 규정되어있던 다양한 재정비 사업들을 "전면 재개발"이 아닌 "지역 재생"이라는 목적 하에 써먹기 위해 총집결시킨 개념이라고 볼 수 있다.
4. 역사
대한민국의 도시재생사업은 한국건설교통기술평가원의 VC-10기획연구과제에서 출발(2007)한다.당시 국토부는 초고층빌딩, 초고속열차, 도시재생 등 10개의 국토교통 관련 대규모 기획연구과제를 추진하였고 그 중 하나가 도시재생 키워드였다. 이 정책연구는 당시 대한주택공사(현 한국토지주택공사) 도시재생사업단에서 2007년 하반기부터 본격적으로 시작하게 된다.(당시에는 도시재생특별법 등이 나오기 전이었기 때문에 도시재생사업을 어떻게 추진해야하는지 막연한 상태였다. 당시 국내 대학논문 등에서도 도시재생을 키워드로 검색하면 관련 논문이 많지 않았다. 환경부 장관인 조명래가 지도교수로 된 세운상가 재개발사업을 도시재생의 관점에서 분석한 대학원 논문이 있다.) 대한주택공사의 도시재생사업단은 임서환 박사(서울대)를 사업단장으로 하여 도시재생 정책방향 및 패러다임을 정립하는 총괄과제팀과 도시쇠퇴를 연구하는 1핵심과제, 주거지재생을 다루는 2핵심과제, 복합화를 다루는 3핵심과제, 그린재생을 다루는 4핵심과제로 총 구성을 이루어 2014.4월까지 진행된다. 이 연구과제를 통해 2012년 창원 마산합포구와 전주시에 도시재생 테스트베드(TB)가 도시재생사업의 시작점(알파)이다.
4.1. 2007~2014년
- 시초 시기(2007~2014) 한국토지주택공사 도시재생사업단
2006.01.15 건설교통 R&D 혁신방안 장관주재 정책 조정회의
2006.01.12-04.06 자문회의, 인터뷰 등 각계 의견 수렴
2006.02.13-04.10 혁신로드맵 컨설팅 및 전략 프로그램 제안 공모(354개 과제)
2006.03.23 건설교통 R&D 혁신 로드맵 수립 워크숍 개최
2006.05.23 건설교통 R&D 혁신로드랩 확정
2006.11.24 대한주택공사(현 LH) 도시재생사업단 사전기획연구 완료보고(대한주택공사 연구원 윤영호 박사를 과제책임으로 진행)
이를 통해 도시재생사업단의 핵심과제가 세팅되었다.
4.2. 2014년
- 도시재생사업단을 통해 도시재생특별법이 만들어진 후의 도시재생사업(2014년도 선도지역 전국 13곳)
4.3. 2016년
- 선도지역 이후 2차 도시재생사업 2016년도 33곳 선정
4.4. 2017년~현재
- 2차 일반도시재생사업 이후 힘을 얻어 전국적인 도시재생사업 확대 도시재생뉴딜사업
국내에는 2000년대 참여정부 당시 이명박 서울시장이 추진한 청계천 복원사업 등과 더불어 관련 개념이 관심을 받아, 뉴타운 사업이 엎어진 지역을 중심으로 2010년 뽑힌 민선 5기 지자체장들이 시정철학으로 많이들 도입해 본격적으로 추진되기 시작하였다. 이런 노력에 힘입어 도시 재생 활성화 및 지원에 관한 법률도 2013년에 제정되었다.
2017년 들어선 문재인정부에서도 부동산, 주거복지, 일자리 창출 등 여러분야가 얽힌 핵심 공약으로 추진되고 있다. "도시재생 뉴딜사업"이란 이름으로 정부펀드를 조성, 5년간 총 50조원 가량을 전국 500여곳에 노후주택 공공임대주택화, 공원이나 유치원 등 아파트 수준의 인프라 조성에 투자하기로 한 것이다. 2017년에는 투기과열지역에 전지역이 포함된 서울특별시를 제외한 전국 69곳이 첫 시범 대상지로 선정되었다.# 2019년 하반기 도시재생 뉴딜사업 대상지로 76곳을 선정했다.#
2019년 상반기 중 도시재생법을 개정해 공기업이 주도적으로 신속히 사업을 추진하고 건축물의 용도, 용적률 등 도시계획상의 특례를 부여하는 '(가칭)도시재생혁신지구'를 지정할 방침이다.
5. 추진 방법
동네 전체를 무너뜨리고 새로 다시 짓던 기존의 재개발과는 달리, 도시재생사업은 지자체에서 운영하는 도시재생 교육 프로그램[2]을 이수한 도시 재생 전문가들, 그리고 지자체 공무원들이 재생대상지에 파견되어 현지에 도시재생지원센터를 구축하게 된다.
여기에서 지역의 현재 현황과 쇠퇴 이유, 그리고 이를 통해 도출된 사업 목표와 목표 달성을 위한 예산 조달 등 기초계획을 수립한다. 이 과정에서 지역 주민들과 도시재생 당국 사이에 적극적인 의견교류를 통해 지역의 현안을 파악하고, 이를 반영하는 작업도 함께 진행한다.
계획은 상위계획부터 하위계획순으로
- 국가 차원에서 수립하는 "국가도시재생기본방침"
- 특별시·도·광역시 차원에서 재생 지역을 선정하는 "도시재생전략계획"
- 대상 지역의 지자체장이 수립하는 세부 계획인 "도시재생활성화계획"
도시재생 특별법에 규정되어있는 절차는 다음과 같다.
한곳당 국비 50억, 지자체 부담 50억 등 총 100억 정도가 투입된다. 그간 민간 자본에만 과도하게 의존하였던 한국형 재개발 사업이 공공성이 강화되는 방향으로 나아가는 것. 또한, 추진 과정에서 무엇보다 주민들의 적극적인 의견 개진이 중요하기 때문에 주민협의체와 재생 당국(도시재생지원센터)간에 접촉면과 유대감을 키우는 것이 매우 중요하다.
관 주도의 재개발과는 달리 도시재생은 지역의 특성을 고려하여 점진적으로 추진해야하기 때문에, '''지역 주민들의 의견 반영이 매우 중요한 사업'''이며, 재생사업에 대한 주민들의 여론 악화나 무관심이 팽배해질 경우 추진이 어렵게 된다. 도시재생 회의론자들은 부분적인 도시재생만으론 애초에 무계획적으로 지어진 낙후지역의 한계를 해결할 수 없다고 주장하는데, 그것 역시 해당 지역 주민들의 의견 반영이 중요하다 할 것이다.[10]
6. 비판
국내의 도시재생 사업에 대해 가장 흔히 제기되는 비판은 다음의 두 가지다. 우선, '''주민주도적 사업이 아니라 관 주도적 사업의 형태로 추진되는 경향이 있다.''' 도시재생의 주인공은 그 지역의 역사와 이야기를 가장 잘 알고 있는 주민들이어야 하는데, 외부에서 들어온 '전문가' 들이 공무원들과 함께 지도 보면서 슥슥 선긋기를 하고 구역을 정해주는 것이다. 그나마 주민들이 사업 과정에 참여한다 해도 요식행위인 경우가 많고, 주민의 의견을 청취하기 위해서 참여시킨다기보다는 사업의 정당성을 확보하기 위해서 참여시키는 경우가 많다.
거꾸로 주민들의 참여 열의가 강해서 너도나도 사업의 제반 진행과정에 참여할 경우, 이번에는 사업의 추진 동력이 약화되는 문제가 발생한다. 주민들이 대략 20명 이상 참여하게 될 경우에는 십중팔구 거버넌스에 문제가 생긴다고 봐도 될 정도인데, 주민들끼리 의견이 모이기는커녕 서로 자기가 옳다며 싸우느라 사업이 질질 끌리게 되기 때문이라고(…). 그래서 화목하던 마을이 두 패로 갈려 싸웠다든가, 어디 주민 대표가 견디다 못해 사임했다든가 하는 흉흉한 소식들도 들리곤 한다.
물론 관에서도 이런 난맥상을 모르는 것은 아니기 때문에 '퍼실리테이터' 니 '코디네이터' 니 하면서 중재자 역할을 하는 전문가들을 배정하곤 하는데, 이번에는 이 전문가들의 역할이 유명무실해질 정도로 전문성이 없는 게 아니냐는 비판이 나오기도 한다. 실제로 주민 간의 불협화음이 일어나는 지역들을 보면 막상 (서류상으로는) 퍼실리테이터가 배정되어 있는 경우가 많기 때문. 그래서 도시재생이 진행 중인 지자체의 의회에서는 "이 사람들한테 주는 세금이 아깝다" 는 의원들의 불평불만이 나오는 경우도 적지 않다.
하지만 중요한 것은 주민들을 '잘' 참여시키는 것이지, 골치아프다는 이유로 주민들을 도외시하고 사업을 진행해서는 안 된다. 주민이 빠진 도시재생은 도시재생의 당초 취지에도 부합하지 않으며 선진국들의 추세에도 맞지 않는다. 이는 일정 부분은 지자체의 책임도 있다고 할 수 있는데, 현실적으로 많은 지방정책들은 어느 한 지역에서 대박났다 하면 다른 지역에서도 너도나도 가져다 베껴쓰는 게 태반인지라(…) 도시재생의 대상이 되는 동네 특유의 역사와 문화를 반영할 수도 없을뿐더러 필연적으로 지자체의 일방적 독주를 야기한다. 결국 지역주민들이 협치와 같은 풀뿌리 민주주의에 익숙하고 웬만큼 기초 역량이 있어야 이를 막을 수 있겠지만 이것도 하루 이틀만에 될 일은 아니다.
다음으로 흔히 제기되는 비판은 '''젠트리피케이션'''이다. 서울시의 경우 과거 뉴타운 재개발 지역들이 국제금융위기로 무산 해제된 후 도시재생사업을 하고 있는데, 원래는 낙후된 단독주택촌을 재개발하려다가 해제한 후 도시재생 대상지구로 변경하게 되었다. 그런데 이 과정에서 땅값이 엄청나게 올라갔고, 집주인들은 월세를 많이 받기 위해 자기 집을 허물고 원룸이나 오피스텔을 짓기 시작했다. 그래서 10여 년 동안의 도시재생의 결과로 그 지역에 남은 것은 원룸촌과 오피스텔촌이 되어 버렸다. 이 경우 향후 한동안 다른 재개발 자체를 할 수 없다 보니 월세를 견디다 못한 거주자들이 빠져나간 후 지역 전체가 다시 슬럼화되는 문제가 발생하게 된다.
7. 추진 지역
해외에선 쇠락한 공업지역을 중심으로 1970년대부터 이미 추진된 정책이며, 아시아에선 2002년 일본이 시작하였다. (단 일본의 도시재생은 사실상 재개발을 의미한다.) 국내엔 현재(?) 공식적으로 추진되는 선도 지역은 서울 13곳, 지방 63곳이다. 자세한 사항은 이곳에서 확인 가능하다. 2017년 기준 총 77군데라고 쓰여져있는거 보면 더 늘어난듯 하다.
7.1. 서울특별시
7.1.1. 성수동
서울의 대표적 공업지역이었으나 도시구조 변화와 산업구조의 변화로 인해 낙후되었다. 이후 성수동 수제화거리를 중심으로 도시재생사업이 결정되었으며, 기존 공장을 리모델링한 카페들이 입점하면서 점차 트렌디한 동네가 되어가고 있다.
7.1.2. 창신동ᆞ숭인동
서울시 종로구 소재. 1980년대만 하더라도 인근 동대문시장에 의류를 공급하는 '봉제산업의 메카'로 이름 날렸으나, 봉제산업 자체가 사양화되면서 지역도 같이 쇠락하였다.
종로구는 노후화된 이곳을 재개발하기 위해 2004년부터 뉴타운으로 지정하고자 준비하였다. 2005년 서울시의 3차 뉴타운 후보지는 되었으나 실제 3차 뉴타운 지정은 보류되었는데, 그 이유는 봉제산업 지역으로서 봉제업체에 대한 대안이 필요했기 때문이다. 이후 아파트형 봉제공장 조성을 대안으로 내세워 2007년 서울시의 마지막 뉴타운인 창신숭인뉴타운으로 지정(3차 뉴타운 추가 지정)이 되었다.
하지만 이후 터진 서브프라임 모기지 사태의 영향과 이명박 정부 이후 활발하게 추진되던 서울 내 재개발, 재건축, 보금자리주택의 여파로 인한 주택 공급과잉으로 인해 서울 주택시장은 침체기에 들어갔고, 이로 인한 집값 하락으로 인해 재개발 수익성은 떨어졌다.[11] 더욱이 이 지역은 문화재로 인한 고도제한 역시 있기에 더더욱 힘든 상황으로 이로 인해 주민들의 호응 역시 받지 못했으며, 결국 주민들의 요청과 박원순 시장의 주요 공약인 뉴타운 출구전략 중 하나로 2013년 뉴타운 구역에서 해제되었다.
이후 2014년 서울시의 주도로 처음 시도된 도시재생선도사업 지역으로 지정되어 최초의 서울시 도시재생 지역이 되었으며 # 도시재생선도사업은 2014~2018년까지 진행되었다. 창신숭인 도시재생선도사업은 노후된 지역의 기반시설(골목길, 계단, 하수관거, 공원 등) 개선과 주민공동이용시설, 백남준기념관, 이음피움 봉제역사관 조성 등으로 진행되었다. 도시재생 사업 선정 지역 중 서울시가 역점을 두고 추진하는 지역 중 하나로, 서울시는 도시재생 정착이 가장 빠른 지역 중 하나로 꼽고 있다
그러나 정작 주민들은 도시재생 진도가 지지부진하다고 생각하고 있고, 900억원이나 들인 도시재생 사업이 있었다는 사실도 모르는 주민들도 있는 상황이라 비판을 받고 있다. #
최근에는 서울시가 모범적인 도시재생 사례로 꼽는 지역이라는 사실이 무색하게 주민들 사이에서 공공재개발을 추진하려는 움직임이 나타나고 있다. 결국 '''900억원이나 들인 도시재생 사업 자체가 주민들을 전혀 만족시키지 못했는데도 서울시가 자화자찬해왔다'''는 비판을 받고있으며 # 도시재생 구역 지정 이후 단 6년 만에 '''인구의 15%인 3500명 이상이 동네를 떠나''' 인구가 감소한 걸로 조사되었다. 주거환경 개선을 통해 바깥에서도 살고 싶어 들어오는 동네로 만들겠다는 의도와 정반대로, 주민들이 악화되는 주거환경으로 인해 동네를 벗어나는 목표와는 정반대의 결과로 나타났다. # 이는 해당 기간 동안 재개발 등의 절차에 따른 이주를 제외한 서울시 행정동 중 가장 인구 감소 폭이 큰 케이스로 이를 통해 현재 이 동네가 현재 어떠한 상황에 처해있는지를 극명하게 보여주는 예라 할 수 있다.애초에 소방차도 구급차도 못 들어올 정도로 좁은 골목이 대부분인데다, 주차할 곳도 마땅치 않고, 동네 거의 전체가 좁은 계단을 이용해서 이동해야 하는 불편한 동네인데, 벽화 그리기나 박물관 건립 등으로 국민들이 살고 싶은 동네가 되기는 무리였단 평가가 우세한 상황.
강북의 자연발생적인 주거지역은 어디나 같은 상황이라 하지만 위와 같은 문제가 있는 타 동네의 경우 문재인 정부 들어 급등한 집값으로 인해 재개발 수익성이 좋아져 강북 곳곳에서 재개발구역 추진이 이루어지고 있다. # 재개발 진행에 성공한 구역의 경우 천지개벽이라는 말이 어울릴 정도로 위에 지적한 모든 단점을 보완할 수 있으나,[12] 도시재생의 경우 이러한 단점을 개선하지 못하며, 도시재생 구역의 경우 문재인 정부가 적극적으로 추진하는 공공재개발구역 신청도 불가하기에 향후 개선에 난관이 예상된다.
7.1.3. 세운상가
1990년대 이후 용산 전자상가등으로 상권이 이전되면서 슬럼화되었던 세운상가군을 원래는 전면 철거후 오피스 중심으로 재개발하기로 방침이 세워져있었다. 그러나 세운상가 앞이 종묘라 매번 문화재청의 경관심의에서 번번히 물을 먹었으며, 설상가상으로 2008년 이후 부동산경기가 침체되어 이후 낙후된채로 장기간 방치되었다.
이후 박원순 시장 들어 전면철거후 재개발보단 점진적인 도시재생으로 방향을 전환하였으며, 김수근이 당초 설계안에 포함시켰던 공중데크를 모두 연결시키고, 보행데크 인근에 로드숍을 조성하여 종묘-남산 보행축을 20분 내로 연결시키기로 하였다. 궁극적으론 광화문광장-세운상가-서울역 고가를 연결시켜 서울 도심부를 보행친화적 공간으로 조성할 계획이다. 기타 자세한 사항은 세운상가 항목도 참조.
7.2. 세종특별자치시
7.2.1. 조치원읍
2012년까지 충청남도 연기군의 중심지역이였으나 신도시 개발로 조치원의 인구가 빠져나가면서 시작한 사업이며 2015년부터 도시 재생 사업인 '청춘조치원 프로젝트'를 진행중이다.
7.2.2. 전의면
[image]
문재인정부 2018년 도시재생뉴딜사업 대상지로 최종 선정되어 국비 100억 원을 확보해 2019년부터 지역산업육성·일자리 창출을 위한 조경수 플랫폼 조성, 지역주민 안전 확보를 위한 시외버스정류장 확장 이전이 추진된다. 중심가로 환경개선 사업과 함께 노년층· 다문화가정·산업단지 종사자의 정주공간 확보를 위한 공공임대주택 공급계획도 함께 진행한다고 한다. #
7.3. 아산시
온천동(아산), 실옥동 일대 16만 제곱미터 영역에 온양원도심 여성친화 도시재생사업을 진행중이다. 양성평등 포용도시 참조.
7.4. 창원시
7.4.1. 오동동
오동동은 한때 마산시(現 창원시 마산합포구)의 중심 번화가였으나, 창원시의 도시 팽창으로 인해 주거지역과 상권이 몰락하였다. 이에 국토부에서 전국 최초로 도시재생민관협의체를 구성하고, 도시재생선도지역으로 지정했다. 현재 오동동은 창동예술촌 사업, 임항선 그린웨이 프로젝트, 우리동네 골목 디자인 등 문화예술을 접목한 도시재생을 목표로 삼고 있다. 관련 기사.
7.5. 대구광역시
7.5.1. 달성군
달성군도시재생지원센터홈페이지블로그페이스북는 도시재생에 관한 중간지원조직으로서, 대구YMCA에서 위탁운영하고 있으며 행정과 민간, 관련 전문가와 주민 사이에서 상호 연결 및 조정 역할과 도시재생사업의 발굴 및 기획, 시행, 그리고 주민 참여 확산을 위한 주민역량 강화사업을 지원하고 있다. 현재 화원읍 천내리 소규모 도시재생 사업관련 기사과 화원읍 설화리 소규모 도시재생사업에 선정관련 기사되어 진행하고 있으며 천내리 뉴딜사업관련 기사에도 선정되어 지원하고 있다.
7.6. 경기도
7.6.1. 군포시 당동
공단이 철길을 끼고 붙어 있는데다, 1990년대 산본신도시가 들어서고 이후 군포뉴타운 사업까지 취소되며[13] 슬럼화가 진행된 군포역 주변이 대상이다. 2020년 11월, 국토교통부 도시재생 뉴딜사업 대상지로 최종 선정되었다. 현재 좁은 도로를 끼고 나란히 있는 당동도서관과 군포1동행정복지센터 부지를 묶어 도시재생어울림플랫폼, 상생협력상가 등 복합커뮤니티 지역거점인 상생드림플라자를 조성하고 공원 및 공영주차장 확보를 위해 당말어린이공원 자리에 당말 멀티파크를 조성, 보행약자의 보행권 증진을 위한 보행환경 정비사업을 할 계획이다.
7.6.2. 오산시 궐동
7.6.3. 용인시 신갈동
1980년대까지 기흥읍의 중심지였다가 재개발 타이밍을 놓쳐 구시가지가 되어버린 신갈오거리 인근(신갈동 남부와 상갈동 북부 일원)이 대상이다. 기사 2020년 11월, 국토교통부 도시재생 뉴딜사업 대상지로 최종 선정됐다.
7.6.4. 평택시 신장동
7.6.5. 화성시 송산면 사강리
8. 해외
일본의 도시재생과 우리나라의 도시재생은 용어만 같을뿐 전혀 다른것이다. 도시재생에 있어서 일본이 경제기반에 초점을 맞췄다면 한국은 근린재생에 무게를 뒀다. 일본 같은 경우 민간사업자를 통해 초고층 빌딩이나 쇼핑몰을 통해 지가 상승이라는 목표가 있다. 일본의 도시재생은 사실상의 재개발정책이라는 점.
스웨덴의 항구도시 말뫼가 대표적인 성공 사례로 들 수 있다.
9. 관련 문서
[1] 대표적으로 영국의 리버풀이 있었다.[2] 서울, 부산, 인천 등 도시재생을 추진하는 지역들은 "도시재생대학"이라는 자체 교육연수프로그램을 운영하고 있다.[3] 도시재생지원법 제18조.[4] 도시재생지원법 2조.[5] 도시재생지원법 제11조.[6] 지난 30년간 총 인구의 20%이상 감소.[7] 피크 대비 사업체수가 5%이상 감소했거나, 지난 5년간 3년 연속으로 사업체 수가 감소.[8] 전체 주택 중 50% 이상이 지은지 20년이 넘은 지역.[9] 현재 서울에 13곳, 지방에 63곳이 설치되어있다.[10] 여기서 도시재생이라는 개념 자체에는 긍정적인 사람들조차 서울에서의 도시 재생에 관해서는 회의적인 이유를 찾을 수 있다. 인구 유출 탓에 재개발 자체가 수익성이 없어서 새로운 차원의 대책을 필요로 하는 지방과는 달리, 서울의 낙후지역은 대부분 일단 재개발로 아파트만 지어 놓으면 주민들은 대박나는 경우가 대부분이다. 옆 동네는 재개발로 수 억씩 이익을 보는 상황에서 도시재생을 지역 주민들에게 설명해 봤자 이들이 좋다고 협조하겠는가? 외국의 사례를 봐도 도시재생은 인구가 줄어 재개발 자체가 사업성이 없는 쇠퇴한 공업 지역이 주 대상이다.[11] 서울 부동산의 방향계라 할수있는 은마아파트의 34평형의 경우 창신숭인뉴타운이 지정된 2007년경엔 13억대에 실거래가 형성 되었으나 2013년경엔 8억대까지 가격대가 떨어질 정도로 서울 부동산이 침체되었으며 하우스푸어 문제가 전국적인 화두로 올랐던 시기였다. 분양을 해도 미분양을 걱정해야 할 정도였다보니 당시 대다수 재개발 구역들은 힘든 시기를 보냈다.[12] 대표적인 예로 과거 옥수동 일대는 서울의 대표적 달동네로 좁은 골목과 경사가 심한 언덕으로 인해 마추픽추에서 따온 옥추피추라는 별칭으로 불리던 동네였으나, 현재는 재개발을 통해 강북의 주요 부촌 중 하나로 거듭났다.[13] 현재는 군포뉴타운 중 군포10구역만 추진되고 있는 상태