서울 공화국/해결 방안
1. "수도 이전", "정당법 개편", "하위심 전문성 제고"를 제외한 나머지는 임시 삭제한다.
1. 1번 조치가 이뤄진 '''r134''' 이전의 리비전으로 되돌리는 행위를 금지한다.
1. "인프라 불균형 문제를 해결하기 위한 범론적인 서술"만을 허용한다.
1. 3에 해당하지 않는 내용은 언론, 정당, 논문 등 출처의 뒷받침 없이는 서술할 수 없다.
* 예외) 토론 합의를 어기지 않는 범위 내에서 임시 삭제된 내용을 재추가하는 것은 가능하다.
1. 개요
'''서울 공화국'''이라는 비아냥은 한번 서울로 올라온 국민이 지방으로 다시 내려가지 못하는 현상에서 나온다. 특히 교통·항만 등의 유형 인프라(= 좁은 의미의 인프라)는 지방이 서울을 따라잡은 일도 심심찮게 찾을 수 있지만, 정치·행정·치안·법률 등 무형 인프라(= 넓은 의미의 인프라)의 공급은 지방이 서울을 따라잡은 일이 전무하며, 특히 일부 무형 인프라는 법적 문제 때문에 지방으로 이전할 수 없는 실정이다. 이 무형 인프라 공급의 부실이 대다수가 지방을 외면하는 치명적인 원인으로 자리잡고 있으며, 이는 곧 서울에 대한 인프라 수요의 폭증, 그리고 서울 땅값의 상승으로도 직결된다. 이는 정치권 등에서 무형 인프라를 중요하게 다루지 않았던 것도 한몫한다.'''대한민국 헌법 제123조'''
①국가는 농업 및 어업을 보호ㆍ육성하기 위하여 농ㆍ어촌종합개발과 그 지원등 필요한 계획을 수립ㆍ시행하여야 한다.
②'''국가는 지역간의 균형있는 발전을 위하여 지역경제를 육성할 의무를 진다'''.
③국가는 중소기업을 보호ㆍ육성하여야 한다.
④국가는 농수산물의 수급균형과 유통구조의 개선에 노력하여 가격안정을 도모함으로써 농ㆍ어민의 이익을 보호한다.
⑤국가는 농ㆍ어민과 중소기업의 자조조직을 육성하여야 하며, 그 자율적 활동과 발전을 보장한다.
사실 이 현상은 비단 대한민국에서만 일어나는 현상은 아니다. 강남3구에 서술되었듯 인프라 공급이 잘된 곳에 사람이 몰리고 그 땅값이 오르는 것은, 수요와 공급에 따른 매우 당연한 현상이다. 이 현상을 방증하는 말로 '말은 나면 제주도로 보내고 사람은 나면 서울로 보내라'는 속담이 나올 정도로 말이다. 당장 중국만 봐도 베이징, 상하이 등의 대도시는 땅값이 매우 비싸고, 미국의 뉴욕 등도 사정은 마찬가지이다. 하지만 압도적인 인프라로 인한 인구 과밀화는 빈부격차 등 사회적인 문제도 같이 야기하고 있기 때문에 어떻게 보면 '양날의 검'이라고도 볼 수 있다.
따라서 서울 공화국 문제, 다시 말해 수도권과 비수도권 간의 인프라 격차를 해결하기 위해서는 지방에 인프라를 공급함과 동시에 서울에 몰린 인프라 수요를 어떻게든 분산시켜야 한다. 특히 유형 인프라의 분산 못지않게, 무형 인프라의 분산 역시 매우 중요한 과제이다. 이 문서는 그런 방안을 집단 연구 방식으로 다루고 있다.
2. 원인 진단
'''2020년 기준, 대한민국 인구의 48~50%가 수도권에 거주한다.''' 대한민국 인구 2명 중 1명 꼴로 수도권에 거주한다는 의미이다. 이러한 현상은 전세계적으로도 유래가 없는 현상이기에 비수도권 개발 및 균형발전이 절실히 필요한 상황, 나아가 수도권과 비수도권의 격차를 줄이지 않고는 고질적인 문제점이 절대로 해결될 수 없는 상황이기도 하다.
조선시대에서 이어져왔듯 과거에도 서울특별시가 제 1의 도시였지만, 그래도 1950년대까지만 해도 수도권과 비수도권 간의 격차는 심하지 않았다. 하지만 1960년대에 들어서 인구가 서울로 몰려들기 시작하고, 이를 정부가 수도권 위주, 그것도 아파트 위주의 주택 공급이 부추긴 탓이 컸다. 아파트가 확실히 주거문제를 해결하는 데에 도움이 되긴 했지만, 인프라 공급 역시 아파트 주변에만 집중되고 다시 아파트 주변으로만 주거 수요가 몰리는 악순환이 고착된 것이다. 그렇다고 아파트 공급을 안하자니 지지율 폭락이 문제가 될 게 뻔하니, 3기 신도시에 와서도 주택 공급 정책은 아파트 위주에서 크게 벗어나지 못하고 있다. 게다가 아파트를 지으면 지을수록 혜택을 받는 곳은 서울을 비롯한 수도권 뿐인지라 인프라 혜택 역시 수도권에 집중될 수 밖에 없고, 이에 따라 비수도권과의 격차는 줄어들기는 커녕 '''오히려 벌어지고 있다'''.
이러한 사회적 문제에 대해 여러 연구가 진행되고 있지만, 그 중에서도 가장 유력한 해결책은 역시 부산권, 충청권 등 비수도권 내 대도시권의 비약적인 발전이다. 이 문서에서 언급되는 해결책도 이런 정책들이 중심이다. 그리고 비수도권 내 대도시권과 인근 공업지역이 발전한다고 해서, 서울, 수도권의 지위가 박탈되는 것은 아니다. 다시 말해, 수도권의 번잡함과 열악한 환경을 개선함과 동시에, 부산권, 대구권 등 비수도권과의 격차를 줄이는 것이 중심이 되는 것이다.
3. 수도 이전
수도를 이전 해서 수도권 집중화를 해결하는 방법도 있기는 하나 이것은 매우 어려운 일이다. 고구려 장수왕처럼 왕권이 강할 때는 천도가 가능했지만,[1] 신라 신문왕은 금성(경주)에서 달구벌(현 대구)로 천도를 시도하려다 반대에 부딪혀 중지한 일이 있다. 태봉의 궁예가 쿠데타를 맞이한 이유도, 철원으로의 천도에 반대한 송악파 대신들을 견제하기 위해 공포정치를 휘두르다가 당한 것이라는 평가가 많다. 세계 역사를 보면 강력한 왕권과 명분이 없다면, 국토의 큰 변화나 전쟁, 외침으로 인한 수도 상실, 왕조교체 정도의 큰 사건이 있어야만 수도 이전이 가능했음을 알수 있다. 이는 대한민국 역시 예외가 아니어서 6.25 전쟁이라는 위급사태가 발생하자 잠시동안 대전, 대구, 부산으로 수도를 이전했고, 휴전 이후 서울특별시로 돌아왔다.
박정희 대통령은 연기(현 세종), 공주 일대로 수도를 이전하는 백지계획을 세웠으나 10.26 사건으로 사망하면서 무산되었다.
2004년에는 대한민국 행정 수도 이전 계획이 헌법재판소의 '관습헌법' 때문에 폐기된 사례가 있다.[2][3]
2016년 10차 개헌이 논의되기 시작하면서 개헌안에 국회, 대법원을 포함한 중앙정부기관 전체를 세종시로 옮기자는 본격적인 수도이전 사안을 넣자는 말이 나오고 있다. 박원순 서울시장과 남경필 경기도지사 같은 수도권 자치단체장들도 이러한 주장을 펴는 상황.[4] 애초에 수도권 과밀화가 심할뿐더러 중앙정부와 국회의 분절로 인한 불편도 심하기 때문이다. 박근혜-최순실 게이트 정국으로 인해 개헌론이 2순위로 미뤄지긴 했지만.
현실적으로는 통일 이후를 대비하여야 한다. 남북통일/수도 문제/후보 지역 문서 참고. 물론 쉽지는 않을 것이다.
4. 인프라 공급
4.1. 사회간접자본의 다각화
기존의 사회간접자본(SOC)은 상술했듯 교통, 항만 등 유형의 인프라만을 아울렀고, 실제로 과거 국토 개발 계획은 고속도로 건설 등 지역별 연계 개선에 초점을 맞추었다. 이런 연계가 2019년 고성-속초 산불을 비롯한 연쇄적인 산불을 막아내는 등 긍정적인 영향을 끼쳤던 것도 사실이다. 하지만 장기적인 면에서는 지역별 인프라 불균형으로 인한 빨대효과라는 부작용을 야기하였고, 이 때문에 소멸 위기의 지역이 속출하고 있다. 일부 지역에서는 지하철을 연장하거나 새로 놓는 식으로 접근성을 개선해야 한다는 주장을 쏟아내고는 있지만, 그것만으로는 오히려 빨대효과를 악화시킬 수 있다는 것도 문제이다.
이를 개선하기 위해서는 SOC의 범위를 교통 등에 국한하지 않고, 국민 생활과 밀접한 모든 시설, 즉 '넓은 의미의 인프라'를 생각해야 한다. 국민 생활의 편익을 개선하기 위해 수도·가스·전기 등의 기초 인프라를 개선하고, 문화·복지 등 생활 인프라, 여기에 일자리 인프라도 개선해 지역 주민의 유출을 억제해야 한다는 것이다. 이렇게 지역 주민의 유출이 억제되면 자연스레 지역 내 경제가 활성화될 수 있기 때문이다. 실제로 문재인 정부에서 소득주도 성장론을 폐기하고 대신 채택한 것이 바로 생활 SOC이다. (이 내용 역시 해당 정책 설명에서 상당부분 발췌한 것이다.)
하지만 이러한 계획은 행정 인프라에 대해서만 수립되어 있어, 입법 인프라(정당) 및 사법 인프라(법원)에 대해서는 수립된 정책 자체가 없다는 문제가 남아있다. 애초에 이 부분은 삼권분립과 직결되는 문제이니만큼 독재가 아닌 이상 해결이 불가능하다. 법원 인프라는 대전지방법원 같이 지원을 둬서 관리하는 식으로 대응이 가능하지만, 정당 인프라는 법률 때문에 서울 밖으로는 나갈 수 없는 실정이다. 특히 정당 인프라는 지방자치제의 태동기 때부터 오랫동안 지적되어 왔던 문제인데도 국회에서 계류조차 되지 않고 있다. 정당 인프라와 관련된 문제에 대해서는 정당법의 개편 단락에서 다룬다.
5. 인프라 분산
5.1. 정당법의 개편
'''정당법'''
'''제3조''' (구성)
정당은 수도에 소재하는 중앙당과 특별시ㆍ광역시ㆍ도에 각각 소재하는 시ㆍ도당(이하 "시ㆍ도당"이라 한다)으로 구성한다.
'''제17조''' (법정시ㆍ도당수)
정당은 5 이상의 시ㆍ도당을 가져야 한다.
'''제18조''' (시ㆍ도당의 법정당원수)
①시ㆍ도당은 1천인 이상의 당원을 가져야 한다.
②제1항의 규정에 의한 법정당원수에 해당하는 수의 당원은 당해 시ㆍ도당의 관할구역 안에 주소를 두어야 한다.
[ 역대 정당법 제3조 조항 보기 ]
정당법의 개정 역시 지역 균형발전을 위해서는 반드시 거쳐야 하는 과정이다. 대표적인 예로 정당법 3조를 들 수 있는데, 위에서도 볼 수 있듯 중앙당을 수도에 둬야 한다는 조항은 지역발전을 방해하는 독소조항으로 지속적으로 지적되고 있다. 비수도권 거주자의 목소리를 들어줄 수 있는 정당이 존재해야만 지역균형발전이 촉진될 수 있는데, 지역 정당의 설립을 방해하는 법률 때문에 균형발전이 계속해서 쳇바퀴를 돌고 있는 것. 나아가 지방자치 자체를 방해하는 원인으로도 지적되고 있다. 연혁을 봐도 '수도에 소재하는 중앙당'이라는 표현은 1962년 12월 31일 제정되고 다음 날인 1963년 1월 1일 시행된 이래 단 한번도 빠진 적이 없었으며, 그 해 열린 제6대 국회의원 선거에서 '''무소속 출마가 금지'''된 이후로 21대까지 가고서도 무소속 후보들은 국회에 제대로 입성하지 못하고 있다. 게다가 2023년이면 이 악법도 환갑을 맞이하게 된다.
각 시·도 별로 1000명 이상의 당원을 둬야 하는 정당법 18조 역시 풀뿌리 민주주의를 방해하는 요소로 지속적으로 지적되고 있다. 서울이나 경기도 같은 수도권은 인구가 많기에 당원 확보가 비교적 수월하지만, 울산광역시는 인구 1000명 당 당원 1명을 동원해도 시도당 창당을 겨우 턱걸이 할 수 있을 정도이고, 제주도는 이 정도 유치로는 아예 불가능하다. 이 조건을 만족하는 광역당을 5군데나 세워야 한다는 조항(제17조)도 지역자치단체들에겐 심각한 부담이다.
이를 해결하기 위해서는 헌법소원을 통해 위헌 결정을 끌어내든, 입법부를 압박해 스스로 기득권을 내려놓게 하든 어떻게든 수도권에 사무실을 두지 않고도 정당을 설립할 수 있도록 법적 시스템을 구축해야만 한다. 시·도 단위만이 아니라 시·군·구 단위의 지역당 설립도 다시 허용하여 같은 생활권 내의 현안을 해결할 수 있는 정당이 나와줘야 한다. 지역에서 발생하는 문제를 효율적으로 해결하는 데에는 지역 전문 정당만한 것이 없기 때문이다.
현존 정당들은 국회의원, 대통령 등 국책에 집중하게 하고, 대신 지방자치만을 전담하는 지역 정당을 설립할 수 있게 하는 것도 하나의 방법이다. 지방선거 때만 되면 터지는 비효율적인 선거 행태[5]도 따지고 보면 중앙당이 지역 정당 일도 도맡아서 생기는 현상인데, 이를 지역 정당에 위임하면 그 비효율적인 행태도 최소화될 수 있다.
5.2. 하위심 전문성 제고
국내에서 일어나고 있는 각종 소송이 대법원까지 가는 비중이 크다는 것도 서울 공화국에 한몫한다. 실제로 가사소송만 봐도 판결에 불복해 대법원까지 끌고가는 소송건수는 계속해서 증가하고 있다. 이는 대법원이라는 서울 내 인프라에 대한 수요가 이전보다 오히려 더 늘어났다는 것을 의미한다. 또한 불필요한 상고는 대법원의 업무 피로를 가중시키는 중대한 원인으로도 지적되고 있다.
이를 해결하기 위해서는 중등 및 고등 법원에서 불필요한 상고의 가능성을 차단해야 한다. 즉, 하위심의 전문성을 끌어올려야 한다는 것이다. 대법원에서 파기환송을 하는 원인으로는 여러가지가 있지만, 하위심이 잘못된 판결을 내린 것도 그 중 하나이기 때문이다.[6] 따라서 잘못된 판결을 차단하기 위해서는 대법원에서 전문인력을 파견하거나 주요 판례를 공유하는 등, 어떻게든 상고 비율을 줄일 수 있는 방안을 강구해야 한다. 상고 건수가 줄어들면 대법원의 업무 피로가 자연스레 낮아지게 되며, 보다 중요한 소송에 역량을 집중할 수 있게 된다. 또한 이런 식으로 대법원에 대한 인프라 수요를 줄일 수만 있다면, 대법원 주변 지역(주로 서초구 일대)에 대한 법조계의 사무실 수요 역시 같이 줄어들게 될 것이다. 불필요한 사회갈등 비용을 줄이는 부수적인 이점도 있다.
실제로 수원지검에서는 2018년 1월 초 형사상고심의위원회를 출범시켜 불필요한 상고를 줄이려고 노력하고 있으며, 이를 대검찰청에서 그대로 받아들여 실행하고 있다. 아직은 1심, 2심에서 무죄 판결을 받은 형사 소송에만 적용되기에 효과는 제한적이지만, 민사 소송에도 중재위원회 등의 방식으로 운영할 수만 있다면 인프라 수요 분산의 효과는 더욱 커질 것이다.
5.3. 광역시를 중심으로 한 개발
정부는 수도권 과밀화의 해결방안으로 지방에 혁신도시나 신도시를 만들어 인구 분산을 유도하고 있다. 하지만 인프라가 전무한 곳에 혁신도시나 신도시를 조성한다면 오히려 역효과를 불러 일으킨다는 지적이 있다.
인프라라고는 전혀 없었던 지역에 신도시나 혁신도시를 조성하여 기업들이 이전하였지만, 인프라가 받쳐주지 못하여 직원들이 혁신도시에 정착하지 않고 셔틀버스를 통해 서울이나 수도권으로 출퇴근 하는 현상이 일어나고 있다. 이렇듯 인프라의 발전이 기업의 이전에 맞춰가지 못한다면 직장인들의 통근시간만 늘리는 역효과가 일어날 수 있다. 하지만 인프라가 전무한 곳에 기초적인 인프라부터 확충해 나가는 것은 비용이 굉장히 많이 든다. 때문에 기본적인 인프라는 갖춰진 광역시들을 필두로 광역권의 경쟁력을 높여야 한다는 목소리가 있다. 수도 서울이 성장하면서 경기도의 기초자치단체들 또한 성장한 것 처럼 광역권의 종주도시를 우선 발전 시킨다면 자연스럽게 종주도시 주변의 위성도시들도 발전을 한다는 주장이다. 이미 인프라가 있는 광역시를 개발하는데 반대를 하는 사람들도 있지만, 광역시들의 사정은 예상보다 좋지 않다.
수도권인 인천을 제외한 모든 광역시들은 현재 인구가 감소추세에 있다. 특히 부산 같은 경우는 인천에게 제2의 도시 지위를 위협받을 정도로 빠르게 인구가 감소하고 있다. 대한민국에서 두번째로 큰 도시권인 부울경, 흔히 말하는 동남권은 수도권 인구의 채 30%밖에 되지않는 786만명 선이다. 인구 뿐만 아니라 인프라에서도 큰 차이가 있는데, 대표적으로 교통인프라 같은 경우엔 국제공항에는 미국이나 유럽으로 갈 수 있는 노선이 존재하지 않고, 비수도권 최초의 광역전철인 동해선같은 경우엔 서울에 1호선이라는 광역전철이 생긴 이후 무려 42년만에 생긴 광역전철이다. 또 동해선의 부산-울산 같은경우엔 1992년 착공하여 2001년 완공을 목표로 하였으나 2003년에서야 착공을 하였고 처음 착공 예정연도였던 1992년에서 29년이 지난 2021년 9월에서야 울산구간이 개통하며 공사가 마무리 된다. 제2의 광역권의 인프라 수준과 개발속도가 이런데 다른 광역권의 상황은 쉽게 짐작이 갈 것이다.
6. 총론
서울 공화국은 어떻게 보면 인간의 권력 욕심과 국가의 잘못된 정책을 가장 처참하게 드러낸 단면으로 볼 수 있다. 알게 모르게 권력 다툼이 일고 있기 때문에 쉽사리 서울 아래로 내려가지 않으려 하는 것이고[7], 또 한편으로는 서울에 있는 인프라를 지방에 내주기 싫어하는 것이다. 6.25 전쟁 때 부산으로 잠시 천도했다가 휴전에 들어가자마자 다시 서울로 옮긴 것도, 부산에서 새로 인프라를 구축하느니 서울에 아직 남아있는 인프라를 재활용하는 것이 정치적으로나 경제적으로나 싸게 먹히기 때문이었다.
하지만 이제는 문제가 심각해졌기에 지역균형발전을 똑바로 고민해야 할 때다. 서울 공화국 현상은 그 자체로 서울에 대한 인프라 수요 폭증의 원인이 되고, 나아가 전국적인 사회적 문제 등으로 도리어 국가와 정치권에 악영향을 끼치고 있기 때문이다. 사회문제를 정치적으로 이용해 봤자, 결국엔 그 사회문제로 역풍을 맞을 가능성이 크다. 일부 지방은 중앙정부의 행정력이 닿지 않아 닫힌 사회가 되어버리기도 한다. 따라서 서울에 과도하게 몰린 인프라 수요를 어떻게든 줄여서 균형있게 만들어야지, 그렇지 않으면 장기적인 사회문제의 고착화 등으로 정치권이 고사할 수 있다.
이렇게만 보면 수도권 입장에서는 불만이 많을 수밖에 없지만, 수도권도 이미 과도한 집적불이익으로 삶의 질이 감소하고 있으며, 그 증거가 대한민국의 저출산에서 제대로 드러나고 있다. 따라서, 런던, 도쿄도, 홍콩, 싱가포르, 토론토처럼 수위 대 도시권의 지위 및 서울특별시의 수도의 지위는 유지하면서도 비수도권 대도시권이나 도청 소재지 권역, 기타 주요 도시권을 균형 개발하는 것이 가장 현실적이다.
특히, 지역 사회에 인프라 투자를 보다 적극적으로 활성화하기 위해서는 지역 정당의 설립을 허용하는 등, 보다 적극적인 법적 지원이 이뤄져야 한다. 지역의 목소리가 보다 서울에 원활하게 전달될 수 있도록 물꼬를 틀어줘야 진정으로 지역에 필요한 인프라가 무엇인지를 보다 정확하게 판단할 수 있기 때문이다. 이런 식으로 '살기 좋은 지방'이라는 이미지를 정착시키는 등 '''서울 없이도 불편을 느끼지 않게 메리트를 제공해 줘야 후속 인프라가 지방에 보다 빠르게 정착할 수 있고, 서울을 벗어나 살고 싶어하는 욕구를 심어줘야만 수도권에 몰린 인구가 분산될 수 있다.''' 무형 인프라의 이전 없이 주택만 지어놓고서는 무작정 이사하라고만 하는 행태로는 결코 서울 공화국 현상을 해소할 수 없으며, 오히려 광주대단지사건 같은 사태를 낳을 수 있다.
[1] 고구려 국내성은 광개토대왕 때 커진 나라의 수도로서는 지형이 너무 좁고 교통도 좋지 않아 천도의 당위성이 컸던 것도 있다. 국내성이 있었던 지안 지역은 평지가 경주분지의 반의 반도 안 될 정도로 비좁고 험준한 산에 둘러싸여있다. 5부 연맹 왕국 수준에 불과했던 시절이라면 모르겠지만, 동북아시아의 패권 세력으로 부상하면서 남진정책으로 한반도 남부만 도모하는 것만 남은 고구려에게는 더 이상 그 험준한 자연방벽이 족쇄가 되어버린 것.[2] 이는 논란이 많을 수밖에 없는데, 성문헌법 하에서의 관습헌법의 인정 여부에서부터 시작해서 설령 관습헌법을 인정하더라도 수도가 헌법사항인지, 법률로 관습헌법을 개정할 수 있는지 등 많은 논쟁거리가 있다. 위 결정에서 반대의견을 낸 전효숙 재판관도 관습헌법 자체는 인정하되 수도가 헌법사항이라는 것을 부정하고 법률로 관습헌법을 개정할 수 있다고 보았다.[3] 결국 행정중심복합도시 건설 정도로 그치게 되었다.[4] 세종시가 수도가 되면 더 이상 "수도"권이 아니게 되니 규제 정책이 완화되는 것을 염두에 둔 주장이라 할 수 있다. [5] 지역 재정을 고려하지 않고 쏟아져 나오는 선심성 공약, 제대로 검증되지 않은 후보의 남발, 지방선거전으로 인한 국회 본연의 업무 지연 등[6] 하위심의 오판은 자칫 국가안보에 큰 악영향을 끼칠 수도 있다. 8.15 광복절 문재인 정부 규탄 집회 허가로 발생한 코로나19 집단 감염이 대표적인 예.[7] 조선시대에도 서울 밖으로 나가는 건 곧 유배를 의미했으며, 이 시각은 현재도 고스란히 남아 있다.