차량총량제
1. 개요
특정한 지방자치단체(보통 특별시, 광역시, 도 등의 광역지자체)에 면허등록된 시내버스의 총 대수를 지정하여 그것을 넘어서는 버스의 신규 면허등록을 불허하는 제도. 2004년 서울특별시에서 시내버스 준공영제 및 노선 전면개편 시행을 하면서 국내에 처음 도입되었다.
준공영제(정확하게는 수익금 공동관리제)를 시행하는 지자체는 100% 시행하고 있고, 아직 민영제를 유지하는 일부 지자체도 지자체 혹은 조합 차원에서 증차로 인한 수익 감소를 막기 위해 차량총량제를 시행하기도 한다. 대표적인 곳이 경기도와 부산광역시(마을버스). 특히 준공영제를 시행하는 지자체의 시내버스는 지자체의 보조금 지원을 받는 대신 차량과 노선 운용에서 통제를 강하게 받는데(보통 교통국 산하에 시내버스를 운영하는 과급 부서에서 관리책임을 맡으며, 노선 개편 등 관리에 필요한 사항이 있으면 교통관리위원회(보통 부시장이 위원장을 맡음)를 개최한다), 면허 신규등록(순수증차)을 받게 되면 이에 지급해야 하는 보조금의 규모가 늘어나며, 시민의 세금 부담이 커지게 된다. 유류 낭비와 교통유발효과 증가는 덤. 이 때문에 차량 면허대수를 최대한 동결하여 그 범위 안에서만 차량을 운용하려는 데 목적이 있다.
차량총량제를 처음 도입하게 되면 노선의 효율적 관리라는 명목으로 기존 면허대수의 20~40% 가량을 감차하게 되며, 시행 이후에도 추가적으로 감차를 하기도 한다. 아주 드문 사례로, 너무 많이 감차해서 승객 혼잡이 극심해지거나 신규 노선을 개설해야 하는데 타 노선에서 빼올 차량이 없는 경우 부득이하게 순수증차를 허가하는 경우도 있다. 다만 순수증차도 감차하는 것처럼 대규모로 하는 것이 아니라 10대 이하로 하는 경우가 대부분이다. 왜냐하면 차량구입비 2억원 이외에도 인건비, 관리비, 적자보전금 등 추가로 소요될 금액이 모조리 세금으로 부담되기 때문이다.
차량총량제를 시행하는 지자체에서 특정 노선을 증차시키는 방법은 자사나 타사의 다른 노선을 감차시켜서 그 노선에 투입하는 것 외에는 없다. '''차량총량제 자체가 일종의 제로섬 게임이라 어느 노선이 증차되거나 신설·연장되면 최소 하나 이상의 다른 노선은 반드시 감차되거나 폐선·단축되기 마련이다.''' 제로섬 게임이라는 것도 총 인가대수가 그대로 계속 유지된다는 가정에서 그렇고, 유상감차를 시행하거나 노선 개편이나 교통관리 명목으로 추가 감차를 시행하면 마이너스섬이 된다. 보통 자사의 다른 노선을 감차시키는 것이 그나마 무난하며, 타사의 경우에는 차량 양도·양수 절차를 거치거나 공동 배차를 하는 경우가 많다. 간혹 시계외 노선이면서 인접 지차체와 공동배차하는 경우 순수증차가 가능한 인접 지자체의 차량을 증차시키는 방법도 있기는 하지만 시계외 노선의 공동 배차가 지자체 간 협의사항이라 쉽게 이루어지기는 어렵다.
한정면허 버스처럼 수익금 공동관리, 지자체 보조금 지원 대상에서 제외되는 노선은 차량총량제의 적용을 받지 않는다. 또한 차량총량제를 시행하지 않는 시계외버스는 다른 지자체의 관리대상이 아니기 때문에 순수증차가 가능하지만, 노선 개설 자체가 지자체 간 협의사항인데다 보통은 시 외곽까지만 운행하는 등 진입제한을 강요받는 경우가 많다. 그래도 감차가 많이 되어서 버스가 부족해지면 그 시계외버스가 한 줄기 빛이 되어주기도 한다. 사실 이것 자체가 지자체의 교통관리계획 실패를 반증하는 것이긴 하지만……
2. 특징
준공영제를 시행하는 도시에서 과도한 노선중복과 비슷한 경로의 노선통합, 과다공급 노선 등 노선 변경 개편을 하고, 인가대수 재조정을 시행하여, 이로 발생한 잉여차량들을 차출하면, 그 차량들을 신규 수요 지역, 교통 사각지대 지역에 버스 노선 신설에 쓴다거나 하는 식으로 차량총량제를 운용하고 있다. 이 덕분에 노선을 새로 신설하면 타 노선에서 감편을 한다.
버스 민영제의 경우는 시내버스 운영, 관리 외에도 노선변경, 인가 대수 조정이 전부 업체 재량이어서, 차량 증차가 수월하게 이뤄졌다. 그러다가 준공영제를 실시하면서 차량총량제를 실시하게 되어, 아무리 신규노선이나 기존노선의 수요증가로 증차와 배차간격 조정 민원이 많이 발생해도 '''총량제를 실시한 곳은 순수증차를 하지 못하는 상태가 된다.'''
시민들이 가장 직접적으로 피부로 느끼는 문제이다. 버스 동호인이나 교통 분야 전문가가 아닌 이상 대부분의 시민들은 자신이 주로 이용하는 버스가 몇대가 운행하는지까지 알려고 하지는 않지만 배차간격 정도는 알아두는 사람도 많으며, 평소에 금방금방 오던 버스가 어느 날부터 갑자기 오래 기다려야 한다면 누구라도 불편해하고 짜증낼 것이다.[1] 위에 서술한 문제로 신규 수요 발생지나 교통이 필요한 곳에 버스노선을 놓아주어야 하지만 이 또한 정해진 인가대수 안에서 해결해야 하므로 기존 노선에서 차량을 감차해야 하며, 신규 수요 발생지에는 버스가 들어와서 좋지만 기존 수요는 불편이 발생하는 경우가 생긴다. 또한 기존 노선에서 차를 빼오는 것도 한계가 있기 때문에 막상 새로 노선을 만든다고 해도 적은 대수의 어정쩡한 배차로 다니는 경우가 대부분이다.
다만 일부 지자체의 경우 늘어나는 인구 유입에 따라 유연성 있는 증차를 하기도 하는데 특히 광주광역시가 유연성 있는 증차를 허용해주는 편이다.[2] 반면 '''서울특별시''', 인천광역시, 부산광역시의 경우는 준공영제 노선들에게는 '''단 한 번도 순증차를 허용한 적이 없어서 노선 신설 때마다 차돌리기를 통한 땜빵만 고집하고 있다.'''[3]
울산광역시처럼 준공영제를 실시하지 않음에도 차량총량제마냥 다른 노선에서 차를 빼오는 도시도 있다.
공동 배차를 시행하거나 전반적으로 공차회송 거리가 긴 곳이라면 체감이 덜하나, 신규 노선을 신설하는 데는 그 지역을 지나는 노선이 많은 업체가 선정되기 마련인데, 문제는 이게 특정 지역이나 특정 업체에 지나치게 편중되어 감차하는 경우가 있어서 이로 인해 어느 한쪽이 일방적으로 피를 보게 되어 있다. 노선과 차량을 빼앗기는 지역주민의 박탈감은 이루 말로 다 할 수 없을 지경.
무엇보다도, 차량총량제는 해당 도시의 인구가 감소하거나 도시철도 개통의 이유로 버스 승객이 감소할 것이라는 전제를 상정하고 시행하기 때문에, 전체 버스 수요가 그대로인 상황에서 신도시 개발 등으로 인구가 유입되면 대처가 안 되는 치명적인 문제가 발생한다. 이렇게 되면 그 신도시를 제외한 나머지 지역의 차량을 감차해서 충당하게 되는데, 필연적으로 그 신도시 때문에 나머지 시민들의 부담을 감내해야 하는 뜻도 된다. 막말로, 그 신도시 주민들이 무슨 난민도 아니고 제 발로 기어와서 입주해놓고 자기들 불편하니 다른 동네더러 버스를 내놓으라고 하면 기분이 과연 어떨까?[4]
제일 끔찍한 상황은 전철 노선이 개통하거나 아니면 전철 노선과 중복된다는 사유로 버스를 뺐는데 전철망 자체를 이상하게 만들어놔서 전철을 타기도 불편하고 그렇다고 버스를 타자니 버스가 안 오는 상황... 다행히 경기도는 버스들이 많아 타격은 크진 않지만 서울 은평구가 그 상황이다.
해외에서는 준공영제를 시행하더라도 대도시건 중소도시건 차량 증감차에 매우 유연하게 대처하고 있고 그것을 통해 상당한 효율성을 이끌어내는 것을 생각하면 인구 감소를 고려해도 차량총량제가 무조건적인 해법일지는 생각해 볼 문제다. 실제로 교통선진국들도 요금수입만으로 재정을 운영하고 있지 않으며 요금수입의 비중은 일부에 불과하다. 경기연구원 블로그
3. 시행 지자체의 운용 현황
서울특별시의 경우는 차량총량제에 유상감차라는 정책까지 시행하는데, 시에서 업체에 차량감차를 권유하여 업체가 승낙하면 감차를 시행한 차량 대수만큼 시에서 '''차량구입비와 교부금의 일부를 반환해 주는 것이다. 유상감차를 밀어붙인 이유는 버스에 들어가는 교부금을 줄이기 위함이다.''' 게다가 각종 실험성 버스노선 개통과 신흥 주거지역의 버스노선 신설로 타 노선에서의 차량 감차가 빈번히 일어나고 있다. 세 차례의 순수 증차가 있기는 했지만 그 중 두 차례는 '''서울 시내버스가 아닌 국토교통부인 광역급행버스여서 가능'''했으며 그마저도 보조금 지급 문제와 순수증차 문제등으로 경기도 면허로 이관되었다. 나머지 하나는 405번의 수소전기버스 시범 운영을 위한 한시적 증차인데, 역시 기존 차량 1대가 해당 기간 중 예비차로 전환되어 운행횟수는 그대로 유지된 것.
2004년 대개편을 맞아 모든 업체에서 1대 이상은 유상감차를 진행했으며, 2005년 8월과 2008년 12월에 유상감차를 실행하였다. 그리고 2005년에 KD 운송그룹의 9203, 9204, 9301번, 2006년에 신성교통의 9704번이 경기도 면허로 이관되면서 감차가 이뤄졌다.[5] 그나마 2010년대에 들어서는 애물단지가 된 굴절버스의 일부 면허 말소, 초단거리 지선버스[6]의 마을버스 전환 외에는 감차가 없었다가 2017년, 2019년에 희망하는 업체에 한정하여 유상감차가 어느정도 이루어졌다.
대구광역시의 경우는 2006년 준공영제 시행과 대구시내버스개편으로 158대나 순감차하였으며, 이 때문에 버스의 배차간격이 '''20분'''이 넘는 경우가 많다.[7] 신서혁신도시 버스 신설로 타 노선에서 차량감차를 시행한 바 있고, 심지어 2015년에 버스노선개편으로 60대를 순감차 하였다. 또한 2016년 2월 개편에 운행대수는 어느정도 되나, 수익이 떨어지는 노선들에 대해 1~2대씩 감차하여, 개편대상노선과 수요가 많은 노선들에 대해 증차를 시행하는 전형적인 아랫목 빼내 윗목 괸다 식의 행정을 보여주었다. 대구 테크노폴리스 외 신흥주거지역 버스노선 확충이 예정되어있어, 또 어느 노선이 감차될지 우려되는 바이다. 2017년에는 테크노폴리스 문제를 해결 한답시고, 현대교통, 뉴세한여객, 세운버스의 예비차를 긁어모아서 출퇴근용 노선을 만들어내는 만행을 저질렀다. 2018년에 급행6, 남구1,1-1을 감차하여 급행8에 증차하고 출퇴근용 노선을 폐지한다. 그러다가 2019년 4월 20일 13년만에 정규차량 10대, 예비차량 9대를 증차했다. 다만 대구시 측은 60대의 순감차한 면허가 그동안 휴무중이었던 것이라며 순증차 한 것임을 부인하고 있다.
부산광역시의 경우는 2006년 환승시스템 도입으로 90대 감차, 2007년 준공영제 시행으로 75대 순감차하고, 2011년 4호선 개통 후 버스노선 개편으로 21대 순감차 되어, 감편 비율이 가장 적은 편이나, 신흥주거지역[8]이 잇따라 생기게 되어 애꿏은 노선을 인가 감차하여 투입하는 일이 잦다. 차량총량제로 가장 큰 피해를 입은 대표적인 곳으로 영도구와 양산시 웅상이 있다. 정관신도시 버스 노선 증설로 인해 삼신교통 덕계, 서창영업소 노선들의 차량 감차가 이루어졌고 급기야 지선 노선[9]을 신설할 때도 무려 2대나 감차된 301번은 노선이 아에 변경되어 버려서 똑같이 6대가 감차돼서 배차간격이 42번 수준으로 늘어난 50번과 심지어 급행버스인 1002번에 과수요 현상이 발생한다는 것. 문제는 그게 끝이 아니다. 2015년 11월 27일, 168번 신설로 68번이 대량감차 되었으며 강서산단~동부산권 급행버스 신설로 1007번 급행버스가 107번 일반버스로 전환되었고 이로 인해 186번, 190번 차량이 부족해지자 88번이 대량 감차되었다. 2016년 11월 29일 전기버스 전용노선 개통으로 차량총량제 때문에 62번, 108번이 수익이 높은데도 불구하고 감차되었다. 2017년 4월 22일 부산 도시철도 1호선 다대연장선이 개통되어 2번, 11번, 96번, 1000번 노선들의 감차를 통해 96-1번, 338번 노선들에 차량트레이드를 한 결과... 명지신도시로 가는 버스노선이 신설되었고, 증차요구가 많았던 68번, 168번 노선에 4대, 2대 증차가 이뤄졌다. 2017년 12월 30일 정관신도시의 버스노선 확충 일환으로 105번이 개통되었으나 이로 인해 57번에서 8대나 되는 차량이 감차되었고 105번이 정관신도시를 굴곡지게 운행하는 것으로 변경됨과 동시에 2대를 더 감차시켰다. 문제는 도시철도 음영지역인 연산9동으로 다니는 노선을 감차했던 것으로 논란이 일고 있다.
인천광역시의 경우는 한정면허 노선을 활용하여 유연성 있는 증차를 허용해주는 편이지만 정작 증차가 필요한 한정면허 시외좌석버스 노선인 790번은 운행 회사인 신강교통에서 적자를 호소하자 증차가 아닌 광역버스 요금으로 인상시켰다. 대구, 부산과 같이 노선 개편으로 인한 차량 이동과 감차를 하는 일이 적은 편이었으나 2016년 7월 30일 노선 대개편 이후로 대구, 부산과 다를 바 없는 상황이다.[10] 게다가 2020년 대개편때에는 한정면허 노선을 대부분 날려버리게 되기에 더 골치아픈 상황이 다가오는 것이지만...
대전광역시의 경우는 준공영제 시행 후, 인가대수조정을 통한 차량감차, 이동을 통해 운영해갔지만, 수요에 비해 공급이 부족하다는 항의가 많아져 결국 계룡시로 나가는 버스 노선들을 계룡시에 이관하였고, 이로써 생긴 잉여차량분을 주요 노선에 투입하였다. 세종~대전간 BRT 개통으로 한정면허 노선의 버스노선이 신규 증차 운행 되었다.
광주광역시의 경우는 워낙 시내버스 총 운용대수는 타 지자체보다 적게 시작했고, 준공영제 시행 후, 기존노선의 인가대수조정을 통해 운영하며, 10대 정도 순증차를 하였다. 그러던 2014년, 광주송정역 버스 연계 및 신흥개발지역의 버스노선 신설이 불가피해지자, 많지않은 대수이지만 순증차를 시행하였으며, 2015년 나주혁신도시 급행버스 개통때는 아예 노선투입차량 전량 순증차라는 대인배 스러운 모습을 보였다. 2013년 당시 950여대 수준이였던게, 순증차를 거치면서 총 운용차량이 1000대를 넘겼다. 그러나 순증차로 인해, 버스요금이 천안시 시내버스에 준하는 금액으로 인상되었다.
[1] 실제로 이 때문에 회사나 기사들이 많이 시달린다고 한다.[2] 광주는 광주 도시철도 1호선이 워낙 시망이라 오로지 버스에 의존하는 성격이 매우 강하기 때문이다.[3] 그나마 부산은 전체 차량 대수의 5%가 채 되지 않는 감편량으로 불편을 최소화했으나 대구는 무려 10%가 넘는 감편량으로 불편이 꽤 가중되었다. 기본 차량 대수도 부산이 대구보다 월등히 많았는데 감편된 대수는 오히려 대구가 2배 이상 많다. 그러다 대구 시내버스는 다시 순증차를 조금 해 줬다. 인천광역시의 2016년 노선 전면개편과 2020년 노선 전면개편 때 많은 시민들의 불편이 발생했던 이유 중 하나이다. 자세한 건 해당 문서 참조.[4] 그런데 이것도 맹점이 있는게, 혁신도시는 사실상 난민 맞다. 그리고 1977년 일신여객은 반여동의 철거 이주민의 교통편의를 제공을 목적으로 차고지를 이전했던 사례도 있다.[5] 9301번은 341번 노선분리를 진행한 다음에 이관대상이 아닌 일부차량에 한해서 말소/이관을 진행했다. 9203, 9204, 9704번은 아예 면허 자체를 이관시켰다.[6] 주로 전환시내버스 업체들과 노선들이 마을버스로 전환을 진행했다. 또한 61, 62번 순환버스도 전환되었다.[7] 준공영제 이전에는 특정노선의 운행대수가 40대가 넘기도 했다던데... 지금은 30대를 넘는 노선도 없다.[8] 정관신도시, 명지국제신도시&명지오션시티[9] 이 노선은 50번, 301번, 1002번처럼 노포동으로 가는게 아니라 정관신도시로 가버려서 50번, 301번, 1002번을 대체 할 수가 없다.[10] 현재 인천시는 총량제 원칙만 운운하며 증차 필요 노선의 증차 요구는 아주 잘 씹어드시고 있다.