도농복합시
都 農 複 合 市
1. 개요
都農統合市 | Si in an urban and rural complex form[1]
도시(시가지 동 지역)와 농촌(교외 읍, 면 지역)을 한데 묶어 설치한 시. '도농통합시(都農統合市)'라고도 한다. 1995년 도농통합 당시 형성된 도농복합시와 그 이후에 도농통합이 이루어진 도시(예: 통합 청주시)들은 도농'통합'시로 보는 것이 맞지만, 1995년 이후에 군이 시로 통째로 승격하여 생긴(예: 용인시, 양산시) 도농복합시는 도농이 분리된 적이 없기 때문에 통합시라고 말할 수는 없다.
2. 역사
구한말까지의 부(府)는 시가지 지역과 교외(농촌) 지역을 모두 거느리는 행정구역이었으나,[2] 1914년 일제의 행정구역 개편으로 부는 시가지 지역만을 관할하는 행정 구역으로 그 성격이 바뀌고, 교외 지역은 군(郡)으로 분리하도록 하였다. 또한 읍의 인구가 5만 명을 넘으면 해당 읍을 기존 군에서 분리하여 별도의 부로 승격시켰다. 이러한 '''도농분리''' 시스템은 해방과 정부 수립 이후[3] 1994년까지 유지되었다. 대한민국에서 행정구역 개편 직후 잠시 동안 시의 밑에 리를 둔 적이 있으나[4], 얼마 안 되어 모두 동으로 전환되었다.
사실 일제는 본국에서 하던 대로 시읍면(부읍면) 제도를 시행하고자 했기 때문에[5] 시와 군이 분리되는 것 자체는 그다지 이상한 일이 아니었다.(물론 일제 시대 당대에는 일본인들이 많은 지역을 우선적으로 부로 지정했다.)이 시읍면 자치는 제1공화국때 공식적으로 지정이 되었고(미국의 행정구역 체계가 시읍면 제도와 비슷하기도 했다.), 제3공화국 이후 읍면 대신 군이 자치단체 격을 갖도록 바꾸는 바람에 문제가 생겼다.[6] 읍이 부(시)로 승격, 분리되면서 알짜 지역을 빼앗긴 기존 군은 도넛 모양의 군이 되거나[7], 심지어 군역(郡域)이 월경지로 변하는[8] 일도 벌어졌다. 이에 따라 역사적으로 같은 지역이며[9] 생활권이 같음에도 불구하고 시가지 지역(시)과 교외 지역(군)으로 분리되어 생활권과 행정구역의 불일치로 인한 불편 등 광역행정 문제를 초래하고, 군의 독자적 발전 가능성 약화 등의 문제가 야기되어 1995년 대대적인 행정구역 개편으로 대부분 (재)통합되었다.[10] 이를 통해 행정구역의 역사적 동질성을 회복하고, 행정구역과 도시권·생활권을 일치시키는 데 기여하였다. 한편으로는 1995년의 대규모 도농통합 개편으로 인한 통합 기조는 분당시, 일산시 독립 계획이 무산된 원인이 되기도 하였다.
조선시대의 수도 한성부는 양주목과는 도농분리되었으나 한성부 내부를 살펴보자면 도시지역인 사대문안과 농촌지역인 성저십리가 합쳐진 도농복합 형태였다. 한성부의 하위 행정구역인 방(坊)의 경우, 사대문안 지역은 오늘날의 동(洞)에 가까웠지만, 성저십리 지역은 오늘날의 면(面)에 가까웠다.
3. 광역시의 도농통합
도농통합의 형식으로 이루어진 광역시(당시 직할시)로는 부산광역시(편입 전: 양산군 일부[11] → 편입 후: 기장군)와 대구광역시(달성군)이다. 이때 해당 광역시에 편입된 곳은 해당 광역시의 행정구역 개편 과정에서 잔여 군으로 남았다가 도로 되돌아간 것이기 때문. 울산광역시의 경우는 도 산하 일반시 시절에 도농통합이 이루어진 경우이고, 인천광역시의 경우는 역사성을 고려한[12] 도농통합이라기 보다는 인천 시세(市勢)를 키우기 위한 정치적 의도에서 강화군과 김포 검단의 편입이 이루어진거라.[13] 다만 당시 내무부 문서에 의하면, 이들 지역이 인천생활권, 인천경제권이라는 근거로 인천 편입이 추진되었다고 나와있다. 다만 도농복합 형태를 띠는 광역시는 광역자치단체 단계에선 도농통합이 되어있지만 기초자치단체 단계에서는 아직 도농분리다. 자치구는 읍면을 둘 수 없게 되어있으며, 읍면 지역은 별개의 군을 만들어 관할하기 때문. 이 때문에 울주군, 달성군과 같이 자치구 지역과 같은 고을이였고 군 전체를 아우르는 중심지가 해당 군이 아닌 자치구 지역인 경우는 도농분리의 불편을 아직도 안고 있다고 볼 수 있다. 다만 이것을 꼭 비판적으로만 볼 수 없다. 자치구 지역도 자치군 지역과 동일한 옛 고을에 속해있고[14] 여러 자치구들로 파편화 되어있다는 점에서 이것을 부정적 의미의 기초자치단체 파편화로만 보기는 힘들다. 더구나 광역시는 자치시, 자치군 단위 근린행정 위주의 도(道)와 다르게 통합된 광역행정 구현 위주의 광역지자체이기 때문에(예를 들자면, 시내버스노선[15], 택시사업구역 등이 파편화되지 않음) 광역행정의 측면에서는 도농통합 이전의 도 산하 자치시, 자치군 간 도농분리의 경우보단 낫다. 또한 읍면지역을 각 읍면이 있는 방향에 맞춰서 여러 자치구에 포함시키는 경우 자치구 내에서 열세가 되는 구 읍면지역이 상대적으로 소외될 수도 있다.
형식상으로는 도농통합은 아니지만 실질적으로 도농통합이 1995년 이전에 이미 이루어진 광역시는 광주(광산군, 송정시 흡수), 대전(대덕군 흡수), 1995년 이전의 부산(동래군 중 현 기장군 지역을 제외한 전역 흡수)이 있다.
4. 경기도의 도농통합
평택시(평택시+평택군+송탄시), 남양주시(미금시+남양주군)는 도농통합이 이루어졌으나, 경기도의 구 시흥군 지역(광명시, 안양시, 군포시, 의왕시, 과천시, 안산시, 시흥시)[16]과 구 수원군 지역(수원시, 화성시[17], 오산시), 구 광주군 지역(성남시, 하남시, 광주시[18]), 구 양주군 지역의 의정부시는 수도권의 도시화 지역이라는 특수성 때문에 도농통합 대상에서 제외되었다. 인천광역시 인근의 부천시(구 인천부와 구 부천군의 통합)도 비슷한 이유로 도농통합 대상에서 고려조차 되지 않았다. 이와 비슷하게 서울특별시와 고양시의 통합이 고려조차 되지 않았는데, 이는 훗날에 서울시로 편입된 고양군 지역이 대부분 옛 한성부 성저십리 지역였다가 일제에 의해 억지로 고양군에 편입되었던 적이 있는 역사적인 이유도 있겠지만, 현재의 광명시 지역을 서울 편입에서 배제했을 만큼(1981년 광명시 승격) 당국 입장에서도 서울시의 추가 확장문제는 전혀 고려되지 않은 부분도 있기 때문이다(특히 대규모 도농통합을 추진했던 1990년대 초중반은 정관계에서 서울 추가 확장은커녕 서울 분할 문제에 매달렸던 시기이기도 하다).
5. 목록
대한민국의 도농복합시 목록
(통합) 표시가 없는 시는 1995년 이후 군이 통째로 시로 승격된 것이다.
6. 도농통합이 이루어지지 않은 도시
1995년 개편 당시에 도농통합이 고려되었으나 도농통합이 현재까지도 이루어지지 않은 곳으로는 다음이 있다. 아래와 같은 문제가 있어 실제로 통합이 이루어지지는 않고 있다.
도농통합에는 공시적 입장에서 도시와 근교 농촌을 하나의 지자체로 통합하는 것 뿐만 아니라, 본래 같은 고을이었던 지역의 역사성 회복이라는 의미도 있다. 그런데 아래 예 중 옛 양주군과 광주군 지역은 이미 서울특별시의 일부가 된 영역이 많아 통합이 이루어져도 후자의 의의는 퇴색되는 면이 크다.
지역의 거점도시라는 점에서 청주, 전주와 비슷한 사례로 손꼽히지만 상대적으로 인구가 훨씬 많은 이들 지역끼리 합치면 대전, 광주을 뛰어넘는 초거대도시가 탄생하므로 경기도와 정부 쪽에서 우려하는 상황이며, 수원시가 수원광역시 승격까지 염두에 두고 통합에 가장 적극적이다. 화성시의 경우 수원 출신 이주민이 다수인 동탄, 병점, 봉담에선 찬성, 그 이외 지역에선 반대가 팽팽히 맞서는 상황이며, 오산시는 가장 늦게 생긴 지역임에도 통합에 가장 소극적이다.
구리, 남양주 지역과도 원래 한몸이었지만 현재는 생활권, 도시 비대화, 불균형 등의 문제가 있어 재결합은 전혀 논의가 되지 않고 있고, 이들 지역사회 안에서만 통합이 찬찬히 제기되고 있다. 위와 마찬가지로 거점도시 의정부가 통합에 가장 적극적이다. 다만 오산에 비교되는 동두천이 상대적으로 통합에 호의적인 반면에, 화성에 대비되는 양주에서 통합 반대 여론이 높은 편이다. 위에서 설명했듯 역사적으로 정통성 있는 이름은 보통 거점도시가 가지고 있는 경우가 많지만, 여기는 반대로 농촌 외곽 지역이 양주라는 이름을 가지고 있기 때문에 통합을 할 경우 이름을 어떻게 할지에 대한 문제로도 갈등을 빚고 있다.
의정부, 양주 지역과 한몸이었지만 마찬가지 이유로 서로간의 통합 논의는 없는 상황이다. 대신 이미 미금시+남양주군 통합하여 도농복합시 남양주시가 이루어진 상태이며, 여기에 구리시만 제외된 것으로 현재는 두 도시간의 통합 논의가 조심스레 이루어지고 있다. 수원, 의정부와 반대로 도시 지역인 구리시가 통합에 반대하는 입장인데, 저들과 다르게 이미 남양주의 규모와 위상이 구리보다 높기 때문에 주도권 경쟁에서 밀리는 탓으로 보인다. 일단 인구부터 구리가 19만, 남양주가 66만으로 구리의 3.5배나 된다. 여기에서는 차라리 남양주에 먹힐 바엔 서울과 통합하자는 논리가 힘을 얻고 있다. 반면 남양주는 시가지가 여기저기 분산되어 있어 이들을 한 생활권으로 꽉 잡아주는 구리와의 통합이 유리하다고 생각하여 통합에 적극적인 편이다.
위의 세 사례와는 다르게 생활권이 제각각이기 때문에 지역 사회 안에서 논란이 많다. 원래 같은 지역이었음은 변함이 없는 사실이지만 이미 수도권 비대화가 상당히 진행된 상황에서, 남한산이라는 자연적 장벽으로 세 지역이 분리된 탓에 각각 독자적으로 발전한 특이한 이력이 있다. 그래서 2010년 마창진 통합 당시 이들과 비슷하게 통합을 추진하고자 했지만, 여론 반영 없이 윗선에서 일방적으로 진행된 탓에 시민단체의 거센 비판을 맞고 잠잠해진 상황이다.
중앙정부의 관심이 낮은 지역이어서 이렇다할 논의는 거의 없지만, 만약 진행된다면 의정부-양주, 그리고 과거의 삼천포-사천 통합과 비슷한 갈등을 겪게 될 것이다. 역사적 정통성이 있는 이름은 농어촌 지역인 양양이 가지고 있지만, 국내 굴지의 관광지로서 전국적으로 널리 알려진 곳은 속초이기 때문에 통합시 이름을 가지고 두 지자체가 줄다리기를 할 가능성이 높다. 또한 속초가 시로 승격된지 이미 50년이 넘어 두 지역 주민들의 정체성이 달라진지 오래이며, 인구와 각종 산업 인프라의 불균형이 매우 심각하여서 이를 어떻게 봉합할 지에 대해서도 진중한 논의가 필요하다.[23]
삼척시가 이미 1995년에 도농통합을 했지만 인구가 시 승격 기준인 15만의 절반에도 못 미치는 7만명에 불과하고, 정작 알짜배기 석탄산업, 시멘트산업 등등은 30여년 전에 분리된 동해, 태백이 가지고 있어 통합에 적극적인 편이다. 그러나 동해의 경우 명주군, 삼척군이 각각 반반씩 묶여 시로 승격되었기 때문에 역사적으로 원래 다른 지역이었던 북부 묵호에서의 반대를 어떻게 감당할지와 명분 없는 통합에 대한 정당성을 부여하는 노력이 반드시 필요하다. 태백이라고 만만한 일이 아닌 것이, 지형적으로 분리되어 있어 생활권이 남남이다. 이 지역에서는 딱히 같은 지역이라는 소속감이 없고, 도계읍 정도를 제외하면 정선, 영월과 정서적으로 훨씬 가깝다.[24] 그래서 이들이 통합될 경우, 주요 거점지가 상당한 거리를 두고 중구난방 갈리기 때문에 이에 대한 문제 해결을 해야만 하는 상황이다.
현재 해결되지 않는 도농복합 지역들 중 가장 오래된 곳이자 갈등이 심각한 사례에 속한다. 한때 남한 7대 도시로 위상이 높았던 목포는 현재 전례가 없을 정도로 위상이 추락한 상황인데, 이는 중앙정부에서 대놓고 산업발전에서 소외시킨 영향이 컸지만 너무 작은 행정구역 안에 묶여버린 탓도 있다. 목포의 시가지 개발은 목포 행정구역 내에선 이미 개발이 끝난 상태이며, 더 이상 개발할 부지도 없다. 전남도청 등의 관공서 이전을 통한 신도시 개발인 남악신도시 개발도 무안군과 공동으로 진행해야 했다. 그래서 원래 한몸이었던 무안, 신안 지역과 통합하여 행정, 해상, 산업관리를 수월하게 하려고 노력중이지만, 무안군에서 조직을 결성해 결사반대하면서 이루어지지 못하고 있다. 만일 3개 자치단체가 통합하면 인구 35만명으로 호남에서는 광주, 전주에 이은 3번째 도시가 되고 광역시를 제외한 비수도권 시군중에서는 10번째로 큰 자치단체가 된다.
이 반대하는 입장이 워낙 과격하고 극단적이기도 한데, 가장 큰 이유는 목포는 무안반도의 남쪽 끝에 있고 무안읍은 반도의 북쪽 끝에 있어서 생활권을 공유하는 다른 도농통합지역과 달리 두 지역간 생활권이 달라 무안읍 입장에서 통합의 이점이 없기 때문이다. 목포지역에서는 무안에서 반대가 심하기에 통합청사를 양보하겠다고 지속적으로 얘기해왔으나, 통합지역 내에서 북쪽 경계에 속하는 무안읍의 소외현상을 우려하는 것이다.[25] 무안 내에서도 여론이 갈려서 목포와 가까운 남부권은 줄곧 찬성해 왔으며, 반면 원래 통합 찬성 비율이 높았던 신안군은 압해대교가 생기면서 행정중심을 관내에 둘 수 있게 되었고 비록 군 재정자립도는 낮더라도 도서지역 주민으로서 받는 혜택이 많기에 반대 비율이 높아졌다. 앞선 서술에 통합반대의 가장 큰 이유로 무안과 목포가 전국의 그 어떤 지역들보다 다른 이름으로 살아온 기간이 길고[26] 1914년 이후로 단절된 역사가 100년이며, 역사적으로 오래 사용한 이름인 무안이 사라지기 때문이라고 하였는데 여러 도농통합시 사례로 반박이 가능하다. 사실 무안이나 목포의 논리는 다들 타당성은 있지만 지역 주민들간의 인식 차이가 좁혀지지 않는다면 영원토록 해결되지 않는 문제가 될 것이다. 가장 현실성 높은 변수는 남악신도시인데 이 지역 주민들 상당수는 목포의 정체성을 갖고 있다. 무안군의 인구는 8만5천명이고 삼향읍 남악출장소 인구가 3만2천명에 일로읍 오룡지구 인구가 4천명으로 오룡지구 개발이 본격화되고 망월지구마저 개발되면 무안군 전체 인구의 절반이 넘게 되는데, 도청 개청 이후 15년간 무안군 농어촌버스가 다니지 않았던 이 곳[27]은 대부분 통합 찬성이다. 이 경우 독자적인 시 승격을 준비했다가 외지인구 증가로 결집력이 약해져 통합으로 선회한 청원군의 전례를 따를 가능성도 있다. 현재 무안군의 공식 입장은 남악신도시 지역이 5만명 이상이 넘을 경우 독자적으로 시승격을 하겠다는 입장인데, 당사자인 남악신도시 주민들은 군 인구의 절반이 넘으면 자기들만이라도 목포랑 통하거나 독립하겠다는 생각이 강하다.[28]
이 반대하는 입장이 워낙 과격하고 극단적이기도 한데, 가장 큰 이유는 목포는 무안반도의 남쪽 끝에 있고 무안읍은 반도의 북쪽 끝에 있어서 생활권을 공유하는 다른 도농통합지역과 달리 두 지역간 생활권이 달라 무안읍 입장에서 통합의 이점이 없기 때문이다. 목포지역에서는 무안에서 반대가 심하기에 통합청사를 양보하겠다고 지속적으로 얘기해왔으나, 통합지역 내에서 북쪽 경계에 속하는 무안읍의 소외현상을 우려하는 것이다.[25] 무안 내에서도 여론이 갈려서 목포와 가까운 남부권은 줄곧 찬성해 왔으며, 반면 원래 통합 찬성 비율이 높았던 신안군은 압해대교가 생기면서 행정중심을 관내에 둘 수 있게 되었고 비록 군 재정자립도는 낮더라도 도서지역 주민으로서 받는 혜택이 많기에 반대 비율이 높아졌다. 앞선 서술에 통합반대의 가장 큰 이유로 무안과 목포가 전국의 그 어떤 지역들보다 다른 이름으로 살아온 기간이 길고[26] 1914년 이후로 단절된 역사가 100년이며, 역사적으로 오래 사용한 이름인 무안이 사라지기 때문이라고 하였는데 여러 도농통합시 사례로 반박이 가능하다. 사실 무안이나 목포의 논리는 다들 타당성은 있지만 지역 주민들간의 인식 차이가 좁혀지지 않는다면 영원토록 해결되지 않는 문제가 될 것이다. 가장 현실성 높은 변수는 남악신도시인데 이 지역 주민들 상당수는 목포의 정체성을 갖고 있다. 무안군의 인구는 8만5천명이고 삼향읍 남악출장소 인구가 3만2천명에 일로읍 오룡지구 인구가 4천명으로 오룡지구 개발이 본격화되고 망월지구마저 개발되면 무안군 전체 인구의 절반이 넘게 되는데, 도청 개청 이후 15년간 무안군 농어촌버스가 다니지 않았던 이 곳[27]은 대부분 통합 찬성이다. 이 경우 독자적인 시 승격을 준비했다가 외지인구 증가로 결집력이 약해져 통합으로 선회한 청원군의 전례를 따를 가능성도 있다. 현재 무안군의 공식 입장은 남악신도시 지역이 5만명 이상이 넘을 경우 독자적으로 시승격을 하겠다는 입장인데, 당사자인 남악신도시 주민들은 군 인구의 절반이 넘으면 자기들만이라도 목포랑 통하거나 독립하겠다는 생각이 강하다.[28]
본래 한 몸이었어도 갈라진 역사가 이미 80년이 넘어 완주군 주민들 중에 자신들이 전주였다는 사실을 기억하는 사람은 거의 없다. 게다가 완주군 북부 지역은 원래 고산군이라 하여 역사적으로 다른 동네였고, 전주군 관할이었던 역사가 고작 21년에 불과하기 때문에 명분이 약하다. 고산이라는 이름은 아직 그대로 남아있을 뿐더러 북쪽 산지에 고립된 형상을 하고 있어, 옛 고산군 지역에서 외부로 나가려면 무조건 고산 시가지를 거쳐야 하는 특성상 고산 사람이라는 인식이 뚜렷하게 남아있는 편이다. 원래 전주 땅이었던 삼례, 봉동, 이서[29] 등 주변 지역에서는 통합에 비교적 호의적인 편이라지만 여기 안에서도 전주의 입장이 설득력있게 받아들여지는 편이 아니다. 그래서 비교적 최근인 2013년에 통합 찬반투표를 했지만, 약 55%의 반대표가 나오면서 통합이 무산된 것이다. 그래도 찬성 비율이 45% 정도 나오는데다 혁신도시, 봉동산업단지 개발 등으로 전주 사람들의 인구 유입이 늘고 있고 청주에서의 사례를 보고 분위기가 묘하게 바뀐 경향이 있기 때문에, 그나마 나중에 도농(시군)통합을 재추진한다면 가장 가능성이 높은 지역이다.
1995년 이후부터는 대부분 군의 읍이 시 승격 조건을 충족하면 곧바로 군이 통째로 도농복합시로 승격하도록 되어 있다.[30] 용인시(1996년 승격)가 옛 시흥군처럼 갈기갈기 찢어지지 않고 부천시나 성남시 등을 추월하고 바로 인구 90만을 찍게 된 이유는 바로 이 때문이다. 만약 도농통합시 제도가 아직 도입되지 않은 상태였다면 용인군은 90년대 중후반 급격하게 도시화가 진행된 수지읍, 기흥읍, 구성읍이 각각 시로 승격되었을 것이고 용인읍도 추가로 시로 승격되어, 구 시흥군, 양주군, 광주군 권역처럼 고만고만한 소도시들로 행정구역 자체가 갈기갈기 찢어졌을 것이다. 예외로는 계룡시(대한민국 3군 본부가 있는 계룡대 소재지), 증평군(괴산군과 생활권이 다르다는 이유로[31]), 세종특별자치시(행정도시 소재지)[32]가 있다. 6.1. 여담
1994년 옹진군 대부면을 편입했으나 도농복합시가 되지 못해 대부동으로 개편되어 일반시로 그친 안산시인 경우 2014년 말 농어촌지역임에도 도시지역으로 편입됨으로 인해 혜택을 보지 못했다는 이유로 대부면으로 전환(사실상 환원격)을 시도하려 했으니 한동안 잠잠했다가 최근에 경기 안산시와 단원구 국회의원이 도농복합시 관련 지방자치법 개정안을 발의까지 나서기까지 하여금 안간힘을 쓰고 있다.
대부동지역이 읍면으로 환원형 전환으로 인해 안산시가 도농복합시로 전환이 성공하게 될경우 안산시와 같은 사례를 겪은 강원도 태백시[33]와 고양시[34], 광주광역시광산구[35](농어촌 동지역[36]), 부산 강서구[37], 선택적으로 시흥시[38]등 도농복합시 되지 못한 지역들에게도 어느 정도나마 영향을 끼칠 가능성이 있게 될지도 모른다.
광주광역시 광산구 농어촌 동지역인 경우 도농복합시대 1995년의 7년이나 빠른 1988년, 송정시와 광산군이 광주직할시 광산구로 편입되면서 농어촌발전특별조치법에 따라 지원된 각종 혜택이 중단되고 주민들의 세금부담마저 가중됐다며 94년 1월과 99년 10월 두차례 광산군 환원운동이 있었지만 광산군으로 환원에 대한 방식이 틀리고 광주광역시의 무관심과 소극적인 행동으로 끝내 무산되면서 부산,대구,인천,울산,세종과 달리 행정구역적으로까지 도농복합시로 이루지 못했다.
강원도 동해시도 역시 1994년 당시 정부의 행정구역 개편당시 동해시+명주군 옥계면이었으나 옥계면은 강릉과 통합하는 걸로 방향을 돌려버리는 바람에 지금에 이르고 있어 사실상 도농통합은 무산되었다.
일제강점기 이후의 시흥군은 원 시흥군, 과천군, 안산군이 억지로 통합된 모양새이고, 최후의 잔재인 시흥시도 오리지널 시흥이 아니라는 역사적 문제점이 있고 그 시흥시도 생활권이 여럿으로 갈라져있다보니(...) 범 시흥군 권역 내 주민이나 지리덕후 사이에서는 구 시흥군의 통합이 제기되진 않는 편이다.
7. 북한
1955년 시 밑의 모든 리를 동으로 고쳤다가, 1967년 다시 원래대로 돌렸다. 그래서 북한에는 도농복합시가 많이 있다. 남에서는 읍을 시로 승격시키면서 군에서 분리시켰는데, 북에서는 바로 군을 시로 승격시켰기 때문이다. 북한의 군이 규모가 작아서 도농분리와 다를 바 없다는 주장도 있지만, 그렇다고 해도 북한의 군이 남한의 읍/면 규모에 비할 정도는 아니다. 특히 함경도 쪽으로 가면 단천시처럼 면적이 2,000km²를 넘어가는 크고 아름다운 시도 존재한다.
물론 북한에도 해방 후에 승격된 시 중 송림시나 신포시처럼 군 전체가 아니라 군의 일부 지역 만을 승격시킨 시들도 존재하는데, 의외로 이런 작은 시도 도농복합시에 들어간다. 둘다 면적은 100km²도 안 되지만 송림시는 19동 6리로, 신포시는 16동 6리로 구성.
2003년 9월에 개풍군을 개성특급시(현 개성특별시)로 통폐합시키면서 도농복합시를 만들었다.
7.1. 이북5도위원회
대한민국 헌법에 의한 명목상 영토는 이북5도청이 관리하고 있는데 실효통치지역인 남한과 달리 이북지역은 일제강점기 당시 이뤄진 도농분리지역에 대하여 통합이 이뤄지지 못했다. 왜냐하면 분단국가에서는 상대방이 실효 지배하고 있는 지역은 정통성을 주장하기 위해 행정구역 개편을 하지 않기 때문이다.
[1] 지방자치법 영문법령[2] 예외가 있었으니, 조선 건국 당시 한양 천도와 함께 수도 한성부는 모군인 양주군(현 경기도 양주시+동두천시+의정부시+구리시+남양주시+서울특별시 강북지역 대부분에 해당)에서 분리되었다. 그런데 사실 양주에서 분리된 수도 한성부도 시가지 지역인 사대문안과 농촌지역인 성저십리로 구성된 도농복합시였다.[3] 부는 1949년 시로 개칭되었다.[4] 서울특별시가 1949년과 1963년에 확장되면서 편입된 지역들은 1년 정도 동이 아닌 리로 있었다. (예: 경기도 시흥군 신동면 방배리 → 서울특별시 영등포구 방배'''리''')[5] 시정촌제도는 일본에서 1888년에 시행되었다.[6] 물론 제3공화국 때는 실제로는 지방자치제를 실시하지 않았다. 조항만 저렇게 바꿔놓은 것.[7] 2014년까지 존속했던 청원군이 대표적이고, 전국적으로는 거의 대부분 중심지를 잃은 군들이 대거 해당되었다. 여기에 일일이 사례를 들기 힘들 정도로 숫자와 규모가 매우 방대했다.[8] 현 완주군, 옛 양주군, 시흥군, 제천군, 천안군, 승주군, 통영군 등. 이에 중심지로 가로막혀 월경지가 된 사례 중에 갈라진 두 지역의 규모가 비등하면 독립된 군으로 승격시키는 사례도 있었다. 현재의 남양주-구리시로, 원래 양주군의 동남부 지역이었지만 노해면(현 서울특별시 도봉구, 노원구)의 서울 편입과 중심지 의정부의 시 승격으로 분단되면서 오히려 덩치가 더 큰 동남부 지역을 남쪽의 양주라 이름짓고 별도의 군으로 떼어 놓았고, 이는 지금까지 이어지고 있다.[9] 원래 역사적으로 같은 지역임을 드러내기 위해, 군에서 중심 읍이 시로 승격되어 분리되면 시/군 중 한 쪽의 이름을 기존 명칭의 일부를 변형하거나(기존 지명의 앞글자에 '원(原)', '성(城)', '주(州)' 등의 접미사를 붙인 경우가 많다) 역사적 연원이 있는 이름(충주시-중원군, 강릉시-명주군, 군산시-옥구군 등)으로 개칭하였다. 가령 1946년 청주군 청주읍이 청주부로 승격되자 남은 청주군을 청주의 '청'에 '원(原)'을 합성하여 '청원군'으로 개칭하였으며, 1949년 수원군 수원읍이 수원부로 승격되자 남은 수원군을 수원의 상징이자 고호(古號)인 화성에서 따와 '화성군'으로 개칭하였다. 다만 1980년대부터는 굳이 명칭을 다르게 하지 않고 시/군 모두 동일한 명칭을 쓰도록 하는 경우가 많아졌으며(사실 1963년 안동군 안동읍을 원래는 '신안동시'로 승격시키려 했으나 지역 여론의 반발로 '안동시'로 승격시킴으로서 안동시/안동군이 공존하게 된 것이 최초이긴 하다), 이미 시/군 명칭을 다르게 한 경우도 1980년대 후반~90년대 초반 통일(환원)시킨 경우가 많았다(가령 1955년 경주군 경주읍이 경주시로 승격되면서 남은 경주군을 '월성군'으로 개칭하였다가, 1989년 '경주군'으로 환원하여 1995년 통합 전까지 경주시/경주군이 공존하게 되었다).[10] 이 때 통합되지 못한 지역들이 의외로 많다. 1995년 당시 행정 기준으로는 수원시+오산시+화성군(원래 같은 수원군), 의정부시+동두천시+양주군 그리고 구리시+남양주군(원래 같은 양주군), 성남시+하남시+광주군(원래 같은 광주군), 삼척시+태백시+동해시(묵호 제외 원래 같은 삼척군), 속초시+양양군(원래 같은 양양군), 청주시+청원군(원래 같은 청주군), 전주시+완주군(원래 같은 전주군), 목포시+무안군+신안군(원래 같은 목포부/무안군), 여수시+여천시+여천군(3여, 원래 같은 여수군), 제주시+북제주군(원래 같은 북제주군), 서귀포시+남제주군(원래 같은 남제주군) 등이 있(었)다. 이 중 여수시+여천시+여천군은 3년 후인 1998년에, 제주시+북제주군과 서귀포시+남제주군은 2006년에, 청주시+청원군은 2014년에 통합되었다.[11] 1973년 부산부(→시→직할시)와 역사적 동질성을 가진 행정구역인 동래군이 폐지되고 인근 양산군에 병합되었다. 엄밀히 말하면 1914년 부군면 통폐합 이전에는 동래부(→부산부)와는 별개의 행정구역인 기장군으로 따로 존재하긴 했다.[12] 이때 시흥시와 부천시가 인천으로 편입되었다면, 문자적 의미에서의 도'농'통합은 아니긴 했지만 역사성(옛 부천군, 더 나아가 그 이전의 인천부와 부평군)을 고려한 일종의 도농통합이 될 수 있었다.[13] 옹진군의 경우 지역번호 032를 비롯하여 광역행정 상으로 이미 인천과 긴밀하게 얽혀있는 상황이었기 때문에, 옹진군의 인천 편입은 나름 타당성이 있었다. 역사적으로도 인천 본토와의 연결성(옛 부천군 도서지역)이 있었고.[14] 여기에서는 인천광역시는 제외한다. 다른 광역시와 달리 인천의 1995년도 확장은 역사적 도농통합(부천, 시흥북부 편입)이 아닌 인천을 키우기 위한 정치적 의도로 이루어진 도농통합(특히 강화, 김포 검단 편입)이고, 1995년 이전의 인천직할시 자체도 인천도호부와 부평도호부라는 두 개의 고을이 합쳐진 도시다.[15] 본토(자치구 지역)와 동떨어진 인천광역시 강화군, 옹진군은 제외[16] 해체 이전의 구 시흥군의 영역대로 재통합하자니 생활권이 다르다는 문제가 있다. 광명시는 서울 영등포권, 안양시·군포시·의왕시(그리고 부분적으로는 과천시까지)는 안양권, 안산시와 시흥시 남부는 안산권에 생활권을 두고 있다. 삼국시대의 군소 현들은 고려시대와 조선시대를 거치면서 인접 군현에 통폐합되었지만 일제시대의 시흥군 지역인 시흥군(곡양현), 과천군(율진군), 안산군만큼은 괜히 1914년 부군면 통폐합 이전까지 각 군역을 삼국시대 이후로 계속 유지해온 것이 아니다.[17] 1995년 당시에는 화성군[18] 1995년 당시에는 광주군[19] 의창군에서 명칭 변경)[20] 2006년 제주특별자치도 출범으로 통합[21] 역시 2006년 제주특별자치도 출범으로 통합[22] 자치시와는 다르게 기초자치단체가 아니며 단순히 제주특별자치도의 하부기관일 뿐이다. 당연히 시의회도 없고 시장도 도지사가 임명한다.[23] 참고로 구미시와 舊 선산군의 사례가 있는만큼 이 부분에 대해서도 생각해볼 필요가 있으며, 현재 양양 지역은 위쪽에 속초와 아래쪽에 강릉 사이에 끼어있는 구조이고 인구도 감소 추세에 있어서 지명의 역사만 깊을뿐 현대 들어서는 오히려 속초가 더 많이 알려질 정도로 별다른 존재감이 없는 상황이다.[24] 이 때문에 삼척시 하장면을 태백시로 편입하자는 떡밥도 돌고있다. 실제로 몇몇 마을이 태백시 편입에 성공하긴 했다. 참고로 경상북도 봉화군 석포면도 같은 생활권이라는 이유로 편입을 고려하고 있다고한다.[25] 이를 기득권 지키기로 폄하하는 경향도 있으나 아무리 통합청사를 무안읍에 둔다고 해도 경제중심이 목포에 있기 때문에 빨려 들어갈 가능성이 매우 높다.[26] 정작 갈등이 가장 심한 무안과 목포는 통일신라시대 이후 줄곧 무안에 속했으며, 신안은 역사적 동질성은 없으나 일부 지역을 제외하면 생활권 자체가 목포라서 초창기에는 통합 찬성이 약 80% 였다. 군청과 보건소는 관내로 이전하였으나 다른 유관기관은 실질적 생활권 문제로 목포에 있으며, 심지어 신안교육청이 별도로 있음에도 교육청 조차도 아직 목포에 있다.[27] 남악의 경우 내부교통을 목포시내버스가 책임지고 있으며, 목포 버스 1번(구. 30번)이 오룡지구까지 10분 간격으로 들어가 사실상 교통을 책임지고 있어 주민들 대부분이 목포권이라고 생각하는 경향이 크다.[28] 문제는 삼향읍의 남악과 일로읍의 오룡을 떼어 5만 도시를 만들겠다는 무안군의 안이나 자기들만 분리독립하겠다는 남악신도시 주민들 생각 모두 중앙정부에서 거절할 가능성이 크다.[29] 월경지, 전주시와 김제시에 둘러쌓여 있다.[30] 이 제도가 들어서기 전까지만 해도 읍지역만 시승격이 충족하게 되면 분리 승격이 됐지만 도입된 이후로는 같이 승격하게 된다는 의미다. 이와 동시에 1995년 이 전 두 지역 이상으로 갈라졌던 지역들을 대상으로 도농통합이 되고 있으나 현재까지도 분리 승격으로 갈라진 일부 지역이 통합되지 않은 곳이 존재한다. 그 곳들이 바로 상위에 있는 도시들이다.[31] 오히려 일부 지역을 더 수복해야하는 입장인데 그러지 못해 면적이 작을 수 밖에 없는 상황이다.[32] 실질적으로는 연기군이 세종시로 승격된 것이나 마찬가지지만, 법적으로는 연기군 자체가 폐지되고 구 연기군 전역(8개 읍면)이 공주시 장기면·반포면·의당면의 각 일부, 청원군 부용면과 함께 신설 세종시에 편입된 형태다.[33] 사실 1995년 당시, 구 삼척군 하장면 전체가 편입대상이었지만 삼척군의 반대로 통합되지 못하고 원동리, 상사미리, 하사미리, 조탄리를 사조동(현 삼수동)으로 편입으로 그쳐 도농통합이 사실상 무산되어 지금에 이르고 있다.[34] 1992년 군지역전체 일률적 고양시로 시승격됨.[35] 1988년 전남 송정시,광산군를 광주직할시 광산구로 일률적 편입.[36] 1988년 이전 면지역이었던 평동,삼도동,본량동,동곡동,임곡동등 농어촌지역들[37] 1979년에 부산 북구에 편입되어 1983년 5월에 시 직할 강서출장소를 거쳐 1995년 부산광역시 강서구가 된 관계로 같은 해 기장읍등 양산군 5개 읍면지역이 기장군으로 편입된것과 달리 농어촌지역이 많음에도 강서군으로 되지 못해 지금에 이르고 있다.[38] 선택적으로 1989년에 소래읍,수암면,군자면 3개읍면 전체 일률적 시흥시로 시승격됨[39] 진남포시의 원소속은 삼화군이었으며 진남포시가 분리된 후 잔여지역을 용강군으로 편입시켰다.[40] 원산시의 원소속은 덕원군이었으며 원산시가 분리된 후에도 존치되다가 1942년 잔여지역을 문천군으로 편입시켰다.