대동법
1. 개요
大同法
지방 특산물이 아닌 쌀로만 세금을 내도록 하는 제도.
조선 전기 조세 수취의 원칙인 조용조(租庸調)로 삼분화되어 있던 수취 기준을 전세와 군역으로 나누어 작미(쌀로 거둠)와 작포(포로 거둠)로 거두는 형태로 정리하고, 조선 전기에 고려되지 않아 자체적으로 해결해야만 했던 지방 관아의 운영비를 포함한 각종 잡세에 대해 조세 정책 안에 포함시켜 일원화한 조선 중후기의 조세 개혁.
조선 전기의 조세 제도는 중국의 조용조 체제를 가져온 것으로, 조(租)는 전세의 형태로 토지에 부과하여 곡물을 징수하고, 용(庸)은 다시 이분화되어 요역과 군역으로 나뉘어 군역은 성인 장정에게, 요역은 호(戶)에 부과하였으며, 조(調)는 지역 토산물을 공납의 형태로 호(戶)에 부과하여 징수하였다. 전기에는 조(租), 즉 전세의 비중이 높았으나 중기 무렵부터 조(調), 즉, 공납과 용(庸), 개중에서도 요역의 비중이 높아져 백성들에게 많은 부담이 되었다.
이에 따라 조세 개혁의 필요성이 대두되었고, 특히 인두세적 성격이 강했던 공납과 요역의 개혁,[1] 즉 공물변통(貢物變通)의 필요성이 대두되면서 개혁이 시도되었다. 그 결과 선조 대부터 개혁 논의가 시작된 이후 경기도부터 차츰 확장되어 숙종조에 황해도까지 범주에 넣는 것으로 완결,[2] 조선의 조세 정책을 완전히 뒤집는 새로운 조세 정책으로 확립된 정책이다.
2. 시행 배경
2.1. 문제의 인식
15세기 조선의 건국 당시 제정된 조세 제도는 당나라의 조용조 체제를 따라갔다. 이는 일반 백성들에게 전세, 요역과 군역, 공납을 구별하여 거두는, 고대에서 중세까지의 동아시아 조세 제도의 완결판이라 할 수 있는 제도였다. 특히 15세기에는 조세의 대부분을 전세, 즉 토지세로 거두었는데, 이는 호적의 철저한 파악을 오히려 폭정이라 간주했던 건국의 중추 세력인 신진사대부들의 사상과 농업이 기간 산업이라는 사회적 특성상 매우 타당한 것이었다.
특히 조선은 이러한 전세를 명목 상으로라도 공정하게 거두기 위해 지력과 풍흉에 따른 토지 생산물의 평가 방식, 즉 공법인 전분(田分) 6등법과 연분(年分) 9등법을 시행했는데, 이는 전근대 국가라는 조선의 특성을 생각하면 매우 야심찬 제도로, 결국 제대로 시행되지는 않았으나[3][4] 공정한 사회라는 조선의 이상을 가장 잘 드러내는 제도라 할 수 있다. 그러나 이러한 조세 수취 구조는 16세기로 넘어가면서 차츰 변화해간다. 정부 수입에서 전세의 비중이 줄고 공납의 비중이 매우 커지게 된 것이다.
조선 초의 전세 중심의 조세 수취가 공납 중심으로 변화하게 된 이유는 일반적으로 대토지 소유자인 지주, 호강층의 지속적인 저항 때문이라 풀이된다.[5] 계유반정 이후 정국을 주도한 훈구, 척신 계열의 인물들이 정계를 주도하게 되고, 이들이 주류 지주층의 일원이 되면서 이러한 변화는 극심해져갔다. 여기에 연산군이 등장하면서 내수사 직계제의 실시, 공납의 비중 확대를 통해 왕실 재정을 과도하게 확대시키면서 이러한 변화는 결정적인 상황에 치닫게 된다. 중종반정 이후에도 이는 전혀 고쳐지지 않았고, 오히려 공안 개정을 추구했던 조광조를 비롯한 사림파를 기묘사화를 일으켜 대규모로 숙청하는 등 공납 문제는 계속되었으며, 명종 치세에 문정왕후 윤씨ㆍ윤원형 남매가 실권을 잡고 휘두르면서 내수사의 전횡은 극한에 다다르게 된다. 이에 따른 민생 파탄은 임꺽정이 이때의 인물이라는 것만으로도 어느 정도 설명이 될 듯 싶다.[6]
또한 임진왜란 당시 조선이 일본군에게 초기에 크게 무너진 것도 국정운용의 혼란과 이로 인한 방위력의 약화, 민생의 파탄과 민심 이반 때문이라는 게 학계의 대세적 견해로 꼽히고 있다. 이러한 공납 문제는 사림파가 실권을 잡은 선조 대에 와서야 겨우 개혁 논의, 즉 공물변통(貢物變通) 논의가 시작되었고, 이후 현종 때까지 기나긴 논의가 시작되게 된다.
사실 선조 때부터 인식되기 시작한 공납 문제가 백여년 뒤인 현종 때에 비로소 궤도에 올라선 것만 봐도[7] 이게 얼마나 어려운 논의인가를 짐작케 해 준다. 선조 시기에 공납 문제 인식이 시작되긴 했으나 임란 때까지 공론화되지 못할 정도로 이 문제를 사림층 전체가 깨닫기에 오랜 시간이 소요되었으며,[8] 임란 이후 수미법이 일부 지역에서 실시됨과 함께 임란으로 인한 공납 장부 소실 + 당장의 군량미 확보 필요라는 두 가지 요소로 인해 공납 해결의 필요성이 대두되었음에도 결국 선조 당대에는 이걸 끝까지 제도화하지 못했다. 광해군은 제도의 영역에 발을 들였으나 그 본인은 대동법을 공납제의 보완재 차원에서 취급했고, 인조 초기에도 삼남(충청도, 전라도, 경상도)에 확장을 시도했으나 제도적 준비 부족에 흉년이 겹치며 철회해야만 했다.[9] 또한 전통적인 공납 문제 해결책이였던 공안 개정론자들과의 논쟁도 무시할 수 없다.[10] 호서대동법 등 진정한 대동법이 실시되기 시작한 효종 대에도 김집을 중심으로 하는 산당의 반발이 있었다.[11]
2.2. 공납의 구조적 한계
조선 초기 조세 제도 중 가장 먼저 문제가 된 것은 공납의 폐단이었으며, 이후 있었던 여러 폐단 가운데서도 가장 거대한 것이였다. 실제로 효종실록 및 현종실록의 기사로 파악해 보면 대동법 시행 이전 각관이 1결당 거두는 공물가의 규모는 최소 50두, 최대 70두 ~ 100두에 이르는 것으로 보인다. 이는 후대의 삼정의 문란으로 수탈해가는 액수의 절반[12]에 달하는 액수이며, 이 시기의 여타 조세의 총합과 비교해봐도 오히려 더 많은 양[13]에 달했다. 15세기 공납의 비중이 극히 적었고, 때문에 세세한 기준이 정해지지 않았다는 것을 생각하면 그 폐단이 얼마나 심각했는가를 짐작케 한다.
이는 공납 자체가 가진 구조적인 결함 때문이라 할 수 있을 것이다. 공납은 토지가 아닌 인정(人丁)과 호(戶), 즉 사람 머릿수에 맞추어 거두어들이는 인두세적 성격을 지니고 있다. 농업을 경제 기반으로 삼고 토지의 겸병이 문제시되던 시대에 토지가 아닌 사람에게 직접 측정하는 이러한 제도는 전근대 동아시아 사회가 견지한 성리학적 도덕 경제 하에서 지나친 학정에 가까웠다. 민생 부담을 낮추기 위해 조세를 조정하여 빈부격차를 완화시키려 해도 인정에 따라 거두는 한 이는 이루기 힘든 사항이였고[14] 빈부의 불균등은 국가 재정의 악화와 사회적 불균등의 심화를 가져왔다.
여기에, 각 고을에 공물을 얼마나 부과할 것인가에 대한 규정이 제대로 정해져 있지 않다는 것은 문제를 더했다. 전세나 군역의 경우 1년에 몇번을 거둘 것인지, 그리고 얼마를 거둘 것인지에 대한 법적 규제가 존재했다.[15] 그러나 공납과 요역은 그런것이 없었다. 이로 인해 수취자들의 자의성을 막을 수 있는 제도적 장치가 없었다. 거기다 중앙 정부는 각관, 즉 주와 현 단위까지만 공물을 분정하고, 그 내부에서 개별 고을 내에서 어떻게 공물을 분정할 것인지에 대해서는 신경쓰지 않았는데, 이로인해 고을 내 세력가들은 자신들에게 할당된 공물을 다른 이에게 전가하거나 구하기 쉬운 공물 납부만을 담당하는 등의 문제가 있었다.
또한 공납제 제도 내적으로도 문제가 존재했다. 무엇보다도 불산 공물(수취 지역에서 나지 않는 공물) 문제가 기저에 깔려 있다 하겠다. 이는 이극균의 발언처럼[16] 세종도 고치지 못한 뿌리 깊은 문제였다. 애초에 가능했을까 의심스러운 이러한 공납의 결함은 다시 공납의 하부 구조에서는 방납의 폐단을, 상부 구조에서는 점퇴의 폐단을 낳게 되는데, 이 2가지는 한데 어우러진 것이기에 점퇴가 없어지지 않으면 방납은 존재할 수밖엔 없게 된다. 이는 공납이 특산물을 받는 이상 자연스럽게 생겨나게 되는 이치라 할 수 있다.[17]
이 문제를 심화시킨 것은 연산군 이후의 왕들이다. 연산군 이래로 재정 운용이 방만해지면서 확대된 재정 소요는 대부분이 공납을 통해 충당되었는데, 이는 공납의 규모를 극히 거대하게 만드는 부가적인 효과를 야기했다. 이로 인해 조세 제도가 구축된 15세기에는 별로 큰 일이 아니었던 공납의 이러한 문제들이 공납의 규모가 미칠듯이 확대되면서 마찬가지로 크게 증대되었다.
문제는 이런 문제를 그냥 막연히 고치기가 힘들었다는 데 있다. 외부에서 공물을 구하고, 그 가격을 백성들에게 후려치는 방납의 문제를 일으키는 공물 주인(사주인)들만 하더라도 그 규모가 적지 않았던지라 무시할 수가 없었다. 이들은 이미 불산 공물이 현실화된 시점에서 경각사 등 공납을 수취하는 관청이 필요로 하는 공납물을 구해오기도 하고 노동력도 제공하는 등 단순히 부정부패한 자들로 치부해 버리기엔 그 그 위치가 만만치 않았다.
거기다 방납 문제는 점퇴와도 깊은 연관이 있었는데, 지방 관야에서 뒷돈을 받기 전까지 공납물에 대해 하자가 있다며 반려해버리는 '점퇴'는 곧 이들 공물 주인들로 하여금 생계 보장을 위해서라도 방납을 통해 그 피해를 백성들에게 전가해 버리는 일을 낳기도 했다. 즉 점퇴가 해결되지 않으면 방납 문제도 해결되지 않는다. 그런데 점퇴의 문제는 지방 관야의 운영 문제와도 연결된다. 조선 초에는 지방 관청의 운영비가 아예 책정되지 않거나 지나치게 낮게 책정되곤 했고, 각 관청에서는 이러한 운영비를 알아서 해결해야만 했다. 여기에 중앙 관료들에게 내려지는 녹봉도 때때로 너무 작다는 문제까지 이어지면서 청백리라도 어쩔 수 없는 사회, 행정적 부패가 나타난다.
이런 구조적 문제를 가장 잘 나타내는 것이 인조 11년에 박지계가 올린 만언소인데, 여기서 나타난 문제점을 보면 아래와 같다.
이는 공물 변통론을 처음으로 시작한 율곡 이이도 이야기한 바인데, '동호문답'에서 이이는 '지금 아전들은 대개 봉급이 없다. 아전들이 뇌물받는 것을 마땅히 근절해야겠지만, 경작을 대신할 만한 생활 자료를 주어야만 한다' 고 하여 이러한 가렴주구에 대해 단순히 엄정한 감시만이 해답이 아닌, 제도적 진단과 대안을 내놓아야 함을 지적한 바가 있다. 이런 여러 문제가 얽히고설킨 결과 공납 문제가 발생하게 된 것이다.1. 설령 수령이 청백리라고 해도 경각사에 상납하는 공물의 양에 대해서는 어쩔수 없다. 청백리가 할 수 있는 건 자기 사욕을 챙기지 않는 것 뿐이다.[18]
2. 설령 청백리라고 해도 재상, 명사, 옛 친구, 친척들에게 관례대로 사례하지 않으면 단순히 원망을 사는 정도가 아닌, 개인적 인간 관계가 모조리 끊어져 버리기 때문에 사례를 안할 수가 없다. 거기다 이들 서울의 경대부들은 급료가 박하기 때문에[19]
수령의 뇌물이 없으면 일가를 부양하기가 상당히 팍팍하다는 문제가 있어 뇌물을 자연스럽게 받게 되며, 뇌물바친 수령들을 옹호한다.3. 이러한 문제를 감찰하고, 저지해야 할 감사는 다수의 수령에 비해 결국 소수, 때로는 한둘뿐이기 때문에 개인의 힘으로는 이를 막기 힘들다.
3. 공납 폐단 해결책 논의의 시기
3.1. 선조 시기
공납 문제에 대한 해결 논의가 처음으로 거론된 것은 사림이 실권을 잡은 선조 치세라 할 수 있다. 선조 대의 공납 문제는 명종 때의 심각했던 그것보다는 약간 나아졌지만[20] 어쨌든 그리 좋은 상황은 아니었다.
이 시기의 공물 부담은 8결 윤회분정[21]하는 관습이 있었다. 이는 대읍, 즉 마을 거주민들이 많다면 부담이 적였으나 소읍, 즉 거주민이 적은 고을에게는 부담이 컸다. 거기다 내수사 소속 및 세력이 큰 자들의 비호를 받는 대지주들은 이런 윤회에서 빼주기도 하고 그 부담을 뒷배경이 없는 일반 백성들에게 떠넘겼다. 또한 8결 내에서도 다시 개중 부유한 자가 오히려 가난한 자에게 떠넘기기도 했다.[22] 이런 상황이 거듭되자 선조 대 전후로 각 고을이 1년에 바치는 전체 공물가를 한꺼번에 마련하는 것, 즉 '대동' 이라는 새로운 공물 납부 방식이 나타난다. 이를 일컬어 '사대동' 이라고 하는데, 이는 법적으로 정해진 것이 아닌, 각 고을이 '사적으로 시행한 관습 내지는 관행'이였기 때문에 '사(私)'대동이라고 한다.
이는 선조 13년 강원도 관찰사로 내려갔던 정철의 지시에서도 확인되는데, 여기에서 정철은 사대동의 운영을 받아들이고, 이를 환곡과 같은 방식으로 거둘 것을 지시하고 있다. 이는 사대동이 이미 사회적으로 인정받는 관행이였음을 나타낸다.
이러한 사대동의 관행이 퍼지기 시작하자 조정 관료들 중에서도 이런 사대동의 관행을 공적 제도화하여 공물변통 문제를 해결하자는 사람들이 나타나기 시작한다. 그 대표적인 인물이 류성룡으로, 그는 '전결에 따른 공납의 균등화' 와 '지역에 따른 방물가의 균등화' 를 주장하여 각관 내에서만 이루어지는 사대동의 수준을 한단계 넘어섰다는 평가를 받는다.
조정에서는 이러한 사대동을 금지하지 않았다. 어디까지나 조정은 각관에 공물을 배정하고 배정한만큼 수취하면 그만이였기 때문에, 각관 내에서 그 공물을 어떻게 마련하는가는 아직 조정의 관심 범위 밖이였던 것이다. 그러나 이건 어디까지나 각지의 관가가 자체적으로 수행하는 것이였기에 그 수령의 인품 여하에 따라서 혹정과 공정한 수취 여부가 결정된다는 작지 않은 문제가 존재했다.
또한 선조 치세 중 임란 이전 시기는 본격적으로 중앙 정부 내에서도 공물변통의 논의가 나타나기 시작한 시기로 여겨진다. 이러한 개혁 논의에 앞장선 것은 율곡 이이였다.
율곡 이이는 선조 즉위 초인 1569년(선조 2년)에 이미 동호문답을 올리며 방납의 폐단을 지적하고 이를 개혁하기 위해 수미법을 시행할 것을 건의하며 수미법 시행을 위해 공안을 개혁할 것을 건의하면서 이러한 공물 변통 논의를 본격적으로 제기하였다. 이러한 건의를 계기로 선조 3년 11월 이 시기의 영의정인 이준경의 건의로 정공도감을 설치해 공납의 균등화를 시도했으나[23] 조정 대신들은 이에 미온적 태도를 보였고, 결국 2년을 채 못 버티고 혁파되었다.[24] 이후 선조 6년에 여러 논의를 거처 공판(公辦)[25]을 금지하였지만 선조 9년 8월에 관리들이 이 때문에 제대로 일하지 않는다는 이유로 다시 공판이 실시되었다.
이런 식의 미봉책이 거듭되자 율곡 이이는 선조 7년 1월 1일에 직접적으로 만언봉사를 올려 '을사사화를 일으켜 공신이 된 자들은 위훈이니 이를 삭제해야 한다.'고 주장하면서 구신들이 미온적으로 미봉책만을 연발하는 데 반대했고,‘ 공안(貢案)을 개혁하여 심하게 거두어들이는 폐해를 없앤다.’는 공안 개정론을 포함하는 여러 사회 개혁안을 주창한다.[26] 이러한 이이의 개혁 시도는 선조 10년 을사사화로 인한 공신들이 공적에서 삭제되면서 이들과 연관된 구신들이 물러나면서 위훈 개혁이 실시되고, 이를 주도한 율곡 이이가 정국의 주도권을 잡으면서 거의 현실화되기 시작하나, 동서 붕당이 일어나면서 중립파였던 이이의 주장에 정치적 의도가 있던 것이 아니냐는 의혹어린 반대파의 시각에 의해 지지부진했고, 결국 이이가 낙향했다가 선조 17년 1월 사망하면서 결국 실패로 돌아가게 된다. 이후 류성룡 등 경세가로써도 이름 높은 다른 인물들이 이러한 공안 개정을 추구했지만 잘 시행되지는 않는다.
이러한 상황은 임진왜란을 통해 반전의 계기를 얻게 된다. 당장에 군량미가 급했던 조정에서는 임란 발발 직후 아직 내지 않은 모든 공물을 쌀로 받기로 결정하고, 1594년까지 이를 유지한다. 여기에 조정이 의주까지 피란갔다가 한성으로 돌아온 직후 선조 27년 1월 1일에 조정은 기존의 공안을 분실했고 민심도 좋지 않다는 이유로 공안 상정 및 작미(공물을 쌀로 받음)의 논의를 시작했다.[27] 이후 몇달 뒤 조정은 류성룡의 주도 하에 결당 2두로 정해 걷기로 하는 등 대동법과 일견 유사한 형태로까지 진행되나 얼마 못가 폐지되었다.
1598년 12월 왜군이 물러나면서 임진왜란은 끝이 났지만 악화된 국가 재정은 좀처럼 회복될 기미를 보이지 않았다. 이에 따라 다시한번 공물작미 조치가 취해졌는데, 선조 40년(1607년) 운반의 편의를 고려해 양호(충청도와 전라도) 연해 지역 고을의 공물 중 왕실 제사에 쓰이는 물품 이외의 것을 작미하도록 실시했다. 선조 치세 때 있었던 3차례의 공물 작미 정책으로, 이는 후에 대동법이 이 지역에 실시되면서 자연스럽게 여기에 흡수되게 된다.
선조 대의 공납 개정 논란은 그 논의가 시작되었다는 점에서 의의가 작은 편은 아니다. 실제로 조선 후기 공납 개정에 관한 논의의 기본 틀이 만들어진 것이 선조 대였다. 그러나 또한 그것이 제대로 시행된 것은 아니었기도 하다. 율곡 이이가 시도한 여러 개혁 정책은 반대에 봉착하여 매번 실패로 돌아갔는데, 이는 새로이 정권을 잡은 사림파 또한 급진 개혁파는 이전의 여러 차례의 사화로 인해 쓸려나갔고, 어느 정도는 기존 세력과 결탁한 온건파가 이 시기에 정권을 잡은 사림들의 주도 세력이였기 때문에 제대로 지지를 받지 못해서라는 해석이 대부분이다.
이러한 선조 대 전반기의 지지부진했던 개혁은 임진왜란이라는 대격변을 겪으면서 오히려 제대로 시행되기 시작했다. 실제로 선조 대 후반기에는 일시적으로 군량미 마련을 위한 전국적인 공물 작미가 실시되었고 일부 지역은 이후로도 계속되었다. 물론 공물 작미는 대동법은 아니었다. '공물이 쌀로 바뀐' 것이지 '공물의 전세화' 가 아니었던 것으로, 납부 수단의 변화에 중점을 둔 조치에 불과했다. 이러한 정책은 이미 이전에도 군량미가 필요할 때 등의 경우에 일시적으로 특정 지역의 공물을 쌀로 받은 적이 있다는 전례 덕분에 가능했다.
그러나 선조 대의 공물 작미는 정부가 일부 지역이나마 본격적으로 현물납을 포기했다는 데서 의의를 가지기도 한다. 이는 사실 딱히 왕실이 결단을 내릴 의지가 있었다기보다는 당장 군량미를 구할 길이 그것 뿐이였기 때문에 일어난 일이다. 이미 오래 전부터 민간에서는 미, 포 형태로 공물을 거두고 이를 공물 주인에게 넘겨 방납의 형태로 공물을 납부하고 있었는데, 이러한 관행을 인정한 최초의 사례이기 때문이다. 특히 결당 균일한 공물가를 정했던 선조 27년의 공물 작미에 대해서 실록에서는 이런 측면을 강조해 공물 변통 논의가 이 때부터 시작되었다는 말을 하고 있다 하겠다.
3.2. 광해군 시기
대동법/광해군 시기 문서 참고.
3.3. 인조 시기
인조반정으로 왕위에 오른 인조와 집권 서인 세력은 정국의 안정을 위해 민심을 다독이고, 더 나아가 당시 문제가 되던 재정 문제 해결을 위한 방안을 마련할 필요가 있었다. 이에 인조 집권 초 제기됐던 사업이 '양전 사업'과 호패법 그리고 '대동법'의 확대였다. 사실 이 사업들은 광해군 초기에 다 제기됐고 일부분 실행된 사업들이다. 다만 인조 정권은 이 사업들의 재실시 혹은 확대 실시를 추진했다 보면 된다. 여기서 대동법의 확대란 광해군 대에 시도된 경기 선혜법을 강원, 전라, 경상도로 확대 실시하는 것을 의미했으며, 이는 반정 직후 민심을 얻기 위한 제스쳐 중 하나였다.
인조 초기 수취 제도안 중 경합했던 것이 호패법과 대동법이었는데 조정 일각에서는 청나라의 군사 위협과 재정 문제 해결이라는 2마리 토끼를 잡는 차원에서 호패법의 시행을 주장했다. 그러나 인조는 당장의 불만을 초래할 호패법보다는 대동법 쪽이 더 낫다는 판단으로 결국 인조 2년(1624년)에 '삼도대동법'으로 시행되기에 이르렀다.
그러나 삼도대동법도 적잖이 한계가 있었다. 비록 곡창 지대인 호남과 영남에 대동법을 시행해보았다는 점에서는 의미가 있었으나, 이 지역은 주요 곡창 지대여서 흉년에 따른 리스크가 훨씬 컸고, 지주들의 반발도 거세서 삼남 중에서도 특히 호남 산군 지역 지주층들이 격심하게 반발했다. 대동법의 시행 자체에도 문제가 있었던 탓에 결국 주도자였던 이원익 스스로 삼도대동법의 철폐를 주장하기에 이르렀다. 다만 강원도에선 대동법 체제에 일반 백성들이 환영하고 반대 세도 크지 않아서 그대로 시행되었다.
삼도대동법의 실패 이후 대동법은 한동안 공안 개정론에 밀리는 모양새를 보인다. 이는 전통적인 공납 문제 해결책이 공안 개정론이였기 때문. 그러나 공안 개정으로는 문제를 해결할 수 없다는 인식이 차츰 확산되었고, 결정적으로 공안 개정에서 가장 큰 부분을 차지하는 것은 왕실 공안 개정이였는데, 인조는 공납 문제의 심각성은 인식했지만 정권 안보 차원에서 왕실의 공안을 개정하는 것을 거부하였기에[28] 사실상 인조 치세 말기에는 공안 개정론이 소멸하였으며, 동시에 대동법 실시를 위한 제도적 여건이 차츰 마련되었다 이는 효종의 즉위 직후 호서대동법을 실시할 수 있게 되는 기반이 되었다.
근래 들어서는 인조 대의 대동법 진행에 대해서도 새로이 연구가 진척되고 관심도도 높아졌다. 그러나 시행 가능한 여건은 다 마련해 놓고 정작 최종 결정권자인 인조 자신이 가장 중요한 결정에서 몸을 사렸다는 아쉬움이 있다. 이는 조선 후기 제도 개혁에서 인조가 차지하는 일관된 위치인데, 인조 치세는 제도적 변화의 기반을 어지간한 수준까지 올려놓았지만 그 위에 새로운 제도를 실시하는 단계로 전진하진 못했다. 오늘날 인조의 평가가 부정적인 건 병자호란 문제와 더불어 이 탓도 크다.
3.4. 효종시기 대동법의 본격적인 시작
효종 때에는 김육의 주도로 1651년에는 충청도에서[29], 1658년에는 전라도 연해에 실시되었다.
하지만 대동법의 현실성에 대해서 논란이 많았기에 김집을 필두로 하는 산당과 송시열이 반대하였다. 이에 대해 산당이 반대를 하지 않았다는 주장이 있어 논란이 있다.
3.4.1. 산당도 대동법에 동의한다. 그 목적과 취지만
조선왕조실록에 적혀있는대로 김육이 대동법의 시행을 청했으나 김집이 시행이 불가능하다고 했고, 실제로 이것을 빌미로 사직하고 낙향했다(조선왕조실록 효종 1년 1월 21일 을해 3번째 기사)우의정 김육(金堉)이 선조의 묘를 성묘하기 위하여 양주(楊州)로 물러갔다. 이보다 앞서 김육이 대동법(大同法)을 시행할 것을 청하자, 상이 이조 판서 김집(金集)에게 물으니, 김집은 시행하는 것이 불가하다고 하고 하였다.(○丁卯/右議政金堉乞掃先壠, 退歸楊州。 先是, 堉請行大同之法, 上問於吏曹判書金集, 集以爲不可)
조선왕조실록 효종실록 3권 효종 1년 1월 13일 정묘일 첫번째 기사
물론 김집도 대동법의 이상에는 동의했다. 하지만 김집이 보았던 대동법은 현실성없는 탁상공론이었다. 당시 대제학 조석윤은 다음과 같은 이유로 대동법 시행에 의문을 제기했다.
요약하자면 "대동법이 존나 좋은 건 아는데 그 대동법으로 징수하는 것 자체가 백성들에게 부담이지 않을까? 거기에 그 많은 걸 쌀로 받아서 할 수는 있어?"이다.[30]대체로 공물을 방납(防納)하고 이웃 사람과 친족을 침해하는 것은 실로 첫째가는 고질적인 폐단으로서 고치지 않으면 안 될 일입니다. 대동법(大同法)은 어찌 좋은 법이요 아름다운 뜻이 아니겠습니까마는, 어떤 사람은 백성에게 거두는 것이 너무 무겁다고 말하는가 하면 어떤 사람은 일이 애로점이 많다고 걱정하기도 하니, 그 사이의 이해는 실로 쉽게 알 수 없는 점이 있습니다.(大同豈不是良法美意, 而或言其斂民太重, 或憂其事多窒礙, 其間利害, 誠有未易知者) 만약 먼저 공안(貢案)을 가지고 경감할 수 있는 것을 조사하여 경감한 뒤에 대략 임토법(任土法) 을 모방하여 서로 조정해서 상정(詳定)하되 한결같이 대동법의 절가(折價) 를 준수한다면 경중이 고르지 못한 문제거리가 없을 것이고, 여기저기서 생산되는 산물을 한 곳으로 취합한다면 중간에 뇌물을 주는 낭비를 줄일 수 있을 것이며, 또 손쉽게 얻을 수 있는 토산물을 본색(本色)으로 수납하도록 허용하고 관리들이 농간을 부려 점퇴(點退)하는 것을 엄금한다면 그 또한 많은 값을 낭비하는 폐해를 면할 수 있을 것입니다. 이와 같이 하면 대단한 변통이야 되지 않더라도 오히려 한푼의 도움은 있을 것입니다.
조선왕조실록 효종실록 효종2년 6월 6일 신해 2번째 기사
하지만 주의할 점은 산당의 대동법에 대한 반대는 무조건적인 반대가 아니라는 점이다. 대동법 자체가 잘못되었고, 부당하고 잘못되었다는 것이 아니라 대동법의 가치를 절대적으로 존중했다. 이는 당연할 수밖에 없는데, 앞서 전술되어 있듯이 대동법은 율곡 이이의 수미법에서 출발하고, 당연히 서인의 사상적 가치의 핵심인 율곡 이이의 주장자체를 근본적으로 부정할 수 없기 때문이다.
이들의 반대이유는 당시의 현실적인 이유에 의한다. 자세한 것은 후술한다. 여기서는 간단히 말해서 당시 과학기술의 한계로 인해서 대규모로 쌀을 운송할 능력이 당시에는 없었다는 것이다.
참고로 산당과 한당의 정쟁은 격화되었고, 실제로 이조판서였던 김집은 김육의 대동법에 반대하면서 낙향까지 했다. 효종실록에 따르면 대동법 시행을 논하는 자리에서 왕안석의 이야기까지 나와 파했다는 서술도 있다는 점을 본다면(효종실록 2권 효종 즉위년 12월 13일 정유일 2번째 기사), 당시의 정쟁이 심각했을 것으로 여겨진다. [31]
3.4.2. 산당의 반대이유
그들이 반대했던 이유는 제도의 현실성에 있다. 대동법의 의도와 취지는 동의하지만 현실성이 전혀 없고 의도만 좋은 제도는 오히려 문제를 심각하게 만들기 때문이다. 산당이 대동법이 현실성이 없다고 본 이유는 당시 조선의 교통수단에 있었다. 이 부분은 대동법 시행이 늦은 이유에서 후술한다. 다만 간단히 설명하자면, 공납품을 쌀로 대체한다는 것은 앞으로 조운로(세금수송로) 운송량이 많아진다는 것을 의미한다. 이해를 돕기 위해 설명하자면 과거에는 에어팟(17만원)만 운송하면 됐으나 대동법 시행 후에는 쌀 약 70kg(17만원)을 운송해야 한다. 그러기 위해서는 기존의 조운로에 있던 포구창고와 역창고의 규모를 몇십배로 확장해야 하며, 배의 규모도 더 키워야 한다. 수레도 더 늘려야 하며, 더 중요한 것은 사람을 더 많이 동원해야 한다. 즉 배보다 배꼽이 더 커지는 상황이 되는 것이다.
거기에 더 심각한 문제는 하삼도에서 출발한 세곡선이 지나는 태안반도는 그야말로 지랄맞는 환경으로 유명한 지역이다. 이 지역을 안전하게 지난다는 것은 당시 기술로는 그야말로 한 겨울에 딸기키우는 것과 다름이 없다.
그래서 앞서 전술한 조석윤의 말처럼 산당은 대동법의 시행보다는 공안개정을 하자고 주장한 것이다. 공안이란 국가가 필요로 하는 공납품의 목록을 말하는데, 쉽게 설명하자면 예산안이라고 생각하면 쉽다. 이 예산안을 줄이면 당연히 수납양이 줄게되니 백성들의 부담이 줄게 된다는 것이다. 그러면서 했던 말 중에 지금 호조에서 공납품 납입가를 보면 시장에서 파는 것에 비해 가격이 너무 비싸니 이러한 것도 개선해야 한다고 주장하였다. [32]
3.5. 현종 이후의 진행과정
현종 때에는 경신대기근으로 주춤했다. 그래도 충청도와 전라도가 한반도 내에서 최대 곡창 지대이고, 경기도, 강원도와 달리 중앙과 거리가 있는 지방이라는 점에서 대동법 전국화의 토대를 사실상 닦은 시기로 보고 있다. 또한 이전 반대동이 대거 보완된 시기이기도 하다.
전라도 내륙까지 확대되어 호남 전역을 집어넣게 되었고, 경기 선혜법이 지방의 대동법과 동일하게 개정, 일원화되면서 비로서 수도권인 경기도도 완전한 대동법 실시 지역이 된다. 숙종 때 경상도(숙종 3년인 1677년)와 황해도(1708년, 숙종 34년)에서도 실시되었다.[33] 이로서 대동법은 함경도·평안도·제주도를 제외한 전국에서 시행했다. 이유는 세 지역 모두 벼농사가 잘 안되었기 때문. 이전 문서에는 서북, 제주에 대한 차별이냐고 되어있지만 이들 지역은 아예 잉류 지역이었다는걸 명심하자. 일부 산간 지방에서는 쌀 대신 베(대동목)나 동전(대동전)으로 걷기도 하였다.
그 후 화폐의 보급에 따라 대동미는 다시 점차 대동전으로 대치되었다. 흥선대원군 때의 《대전회통》에 따르면 경기도 장단의 쌀은 1섬(石)에 8냥(八兩), 충청도 제천은 1섬에 6냥, 황해도는 1섬에 3냥 5전, 강원도는 1섬에 6냥으로 대신하기로 규정되었다.
결국 1884년(고종 31년) 모든 세납(稅納)을 병합, 결가(結價)를 결정하였을 때 대동미도 지세(地稅)에 병합되었다. 근본적으로 치세 기까지 세금이 돈이 아닌 미곡 위주였다는 건 한반도의 조세 체제가 서양은 물론이고 당시 화폐 세제가 정착된 중국 등과 같은 주요 국가들에 비해 많이 낙후되어 있었단 뜻이기도 하다.
효종 대 이후 서인들을 중심으로 한 지배 계급 일각에서 의외로 대동법에 동조한 기록들이 드러나면서 "지배 계급의 반대에도 무릅쓰고 똑똑한 왕과[34] 현명한 일부 관리들[35] 주도로 확대시킨 정책"이라는 인식은 어느 정도 완화되었다. 다만 서인 다수가 대동법 찬성파로 돌아선 것은 현종 대의 일이고, 그 전까지는 서인 내부에서도 주도 세력이자 반대파인 산당과 찬성파인 한당으로 분열되어 극심하게 다툴 만큼 반대 기류가 컸음을 감안해야 할 것이다.
사실 잘 살펴보면 대동법 찬반은 당파의 당론에 구애되기보다도 당을 초월하는 찬성파와 반대파가 있었다고 볼 수 있다. 서인도 처음엔 대동법을 그리 곱게 보지 않아서 시행 초기 김장생과 김집을 중심으로 결사 반대했으며 효종 대에는 대동법 확대를 놓고 산당과 한당으로 나뉘어 낙향을 언급할 정도로 피터지게 싸우기도 했다. 그 이전으로 거슬러 올라가면 광해군 대의 집권당인 대북 사이에서도 찬반 논쟁이 벌어져서 장세철 같은 이는 적극적인 전국 8도로의 확대를 주장한 반면 유공량 같은 이는 선혜청 폐지를 주장했다. 애초에 대동법과 가장 직접적으로 연관된 계층은 지주와 소농이었고 이들이 다시 상류층과 연을 맺으며 찬반에 영향을 끼쳤다. 이렇듯 찬반 논란이 거셌기 때문에 대동법은 첫 도입부터 무려 1세기나 걸려서야 안착할 수 있었으며 그 과정에서 무수한 논란을 감수하지 않을 수 없었던 것이다.
3.6. 수백년에 걸친 개정
대동법이 처음 제시한 것은 15세기 율곡 이이였다. 당시에는 수미법이라는 명칭이었으나 그 주요내용은 대동법의 내용과 동일하였다. 그러나 대동법이 본격적으로 시행된 것은 효종시대였던 1652년 17세기였고, 완전히 정착하는데 또 백년이 걸렸다. 이렇게 오랜 시간이 걸린 이유는 당시 과학기술의 한계이다.
본격적인 대동법을 논의한 저서인 "대동법, 조선 최고의 개혁"의 시작은 에너지로 시작한다. "아무리 돈이 많아도 겨울에 딸기를 재배할 수는 없었고, 때와 장소에 관계없이 얼리거나 절이지 않은 생선과 고기를 먹을 수도 없었다."(이정철, "대동법, 조선 최고의 개혁", p.38.) 에너지를 무한히 쓸 수 있는 현대와 과거의 차이는 그야말로 천지개벽의 차이이다. 쉽게 말해서 한국의 서민층이 누리는 생활수준은 조선의 왕보다도 더 높다. 왜냐면 우리는 한겨울에도 딸기를 먹을 수 있고, 하루면 서울에서 부산까지 도달한다. 조선시대의 왕이라 할지라도 한겨울에는 딸기를 먹을 수 없고, 단 하루만에 서울에서 부산까지 이동할 수도 없다.
그렇기에 대동법의 논의는 단순히 현대의 입장에서는 전혀 볼 수 없는 부분이 크다.
3.6.1. 기존과 대중의 인식
대동법에 대한 기존의 인식은 기득권층이 자신들의 기득권을 수호[36]하기 위하여 저항했기 때문에 오래걸렸다는 것이었다. 그러면서 황해도를 많이 예로 들었다. 조선과 가장 가깝지만 황해도가 가장 나중에 대동법이 시행되었기에 그쪽 지주들의 저항이 극심했기에 대동법 시행이 늦었다는 것이다. 물론 이러한 인식은 아직도 유효하고 이러한 인식을 볼 수 있는 것은 영화 광해나, EBS의 지식채널에서도 드러난다.
3.6.2. 학계의 인식
최근 학계의 기류는 변화 중에 있다. 대동법 시행이 늦어진 이유는 지방 지주층의 반대보다는 현실적인 문제가 컸다는 것이다. 위에서 언급했듯이 대동법을 본격적으로 시행하기 위해서는 당시 조선이 운영하고 있던 조운로 시스템을 대대적으로 개선해야 한다. 공납을 쌀과 무명으로 걷는것이 대동법인데 가장 큰 문제가 바로 수송이다.
당시의 세금납부에는 도성의 창고까지 수송하는 것을 포함한다. 이 부분이 바로 역이다. 그래서 반대측이 공납보다 운송량이 늘어나는 대동법이 오히려 백성들에게 해가 된다고 주장한 것이다. 예를 들어 한 지역의 공납품이 꿩 5마리라 하고 토지가 100결이 있다고 하자. 공납제 하에서는 꿩 5마리를 수송할 사람과 호위병으로 한 두명이면 충분하지만, 대동법을 시행하면 200말(=20가마)을 수송하기 위해, 수송마차, 인력, 호위병력이 수십명으로 늘어나게 된다. 즉 백성들의 수송부담이 높아지는 것이다.
이러한 수송문제가 되는 이유는 당시 조선의 교통시설의 한계이다. [37] 조선의 교통로는 제대로 정비되어 있지 않았다. 실제로 조운수송 중에서 가장 큰 문제점이 바로 주요수송로에서의 호환과 산적의 습격이었다. 그나마 호환과 산적의 습격은 호위병을 늘려서 해결할 수 있으나, 가장 큰 문제인 자연은 해결방도가 없었다.
조선의 주요 수송로는 수로다. 정확히는 기차가 등장하기 전까지 내륙수송의 핵심기간시설이 수로였다.[38] 한국의 경우 한강이라는 큰 천연수로가 존재했지만, 한강의 문제는 많은 인구와 높은 생산력을 지닌 전라도에 접근이 어렵다는 점이었다. 그래서 전라도에서 오는 조운은 바다를 거치게 된다. 문제는 한양으로 가는 길목에 조선판 버뮤다 삼각지대인 태안반도가 있다는 점이다.
태안반도는 조선판 버뮤다 삼각지대라 불릴만 했는데, 수면이 낮아 물길은 복잡했고, 조수간만의 차로 쉽게 배가 좌초되기도 했다. 거기에 풍랑도 거세 쉽게 항해가 쉽지 않았다.[39] 이러한 문제는 고질적인 것이었기에 고려시대부터 조운선의 안전한 항행을 위해 태안반도에 운하를 파고자 하였다. 지금까지 알려진 바에 의하면 고려 인종 12년(1134년)부터 진행되었다. 수백년에 걸친 운하건설이 좌초된 이유는 드러난 암반층을 제거할 수 있는 과학기술이 존재하지 않았기 때문이다.[40]
대동법의 주창자였던 김육 또한 수송력의 중요성을 알고 있었기에 굴포운하를 건설하려고 했으나 결국 실패하고 대안으로 1648년 판목운하를 건설하였다. 판목운하는 안흥량의 거친 물살을 피하기 위해서 만들어졌지만, 태안반도는 안흥량의 물살만 강한게 아니었다.[41]
이렇게 조운로가 안전하지 않았기 때문에서 역 중의 하나였던 당대의 조군(漕軍)은 그야말로 칠반천역, 신량역천으로 취급받았고[42][43]
즉, 대동법을 본격적으로 시행하기 위해서는 조선운송로의 핵심이었던 수로를 개선해야 한다. 수로를 개선한다는 말은 포구의 규모를 키우고, 배의 숫자와 크기를 개편해야 하는 것은 어느정도 할 수 있는 일이나, 문제는 거친 바다풍랑에서 수송선의 안전을 확보하는 것이다. 그리고 그 해답은 운하였다. 그리고 실제로 김육은 판목운하를 건설한 이후에야 충청도와 전라도에 대동법이 확대하였다.
운송의 한계점을 인식했기에 처음부터 이 제도가 확대되지 못했던 것이다. 실제로 대동법의 확대경향을 본다면 수로와 당시 조선항해기술의 발전과 유사하다. 경기도가 처음으로 시행되었고, 한강이라는 천혜의 수로가 닿는 강원도와 충청도가 이를 이었다. 하지만 한강과 닿지 못하고 태안반도를 통해야는 전라도와 경상도가 뒤를 이었다. 황해도가 가장 나중에 시행되었는데, 이는 당시 황해도는 사신 접대로 인해 공납품이 많이 필요하기에 대동법을 시행하는 것으로 지출 공납품 양을 맞추기가 쉽지 않았기 때문이다. 대동법의 시행과 그 확대에는 수로의 개선과 항해기술의 발전으로 인한 결과이지 기득권층의 반발로 인해서 늦게 시행된 것은 아니다.
물론 대동법에 가장 반대했던 세력은 지방 지주층이었다. 그런데 지방 지주층과 달리 중앙 관료들은 대동법을 일관하게 지지하고 있었다. 아니 대동법을 확대할 수 있었던 것은 조선 관료들의 힘이 컸다. 광해군 시절에는 광해군이 스스로가 대동법의 시행을 거부했다. 대동법이 전면적으로 시행되는 것은 효종시기인데, 이것이 가능했던 것은 효종이 즉위하자마자 김육의 세력이 대동법을 밀어붙였기 때문이었다. 이에 대해 김집의 세력이 반대하였다.[44] 그렇기에 대동법은 중앙 관료, 지방 지주, 백성이라는 세 층위에서 파악해야 한다. 이 중에서 중앙 관료와 백성의 지지를 받아 시행된 것이 대동법인 것이다. 다만 최근에는 지방 지주층의 반대가 그렇게 격렬하지 않았다는 연구 결과도 나오고 있다. 위에서 말한 제도의 변경 과정이 어렵기 때문에 그로 인해 반대가 생겼다고 보고 있는 중이다.
다시 말하자면, 대동법이 늦게 확대된 이유는 기득권층의 야욕 때문에 아니라 당시의 과학기술의 한계 때문이다.는 것이다.[45]
3.6.3. 보론: 수송 이외의 문제점
추가적으로 거기에 더 큰 문제는 서울에 도착하는 조세의 양이 명부와 맞아야 한다는 것이다. 수량이 맞지 않으면 다시 올려야 된다. 즉, 수송 중 손실분을 정부가 아니라 백성이 부담한다는 것이다. 그렇기에 공납품을 쌀과 무명으로 대체한다면, 그 양은 늘어날 수 밖에 없고, 당연히 운송하는데 부담이 될 수밖에 없다. 즉 배보다 배꼽이 커지는 상황이 발생할 수 있는 것이다. 그래서 대동법 반대파들은 차라리 내수사를 없애거나 아니면 공납의 양을 획기적으로 줄일 것을 건의했다.[46]
3.6.4. 보론: 조선의 교통수단의 낙후와 기술발달
조선시대의 교통수단의 낙후를 기술 낙후로 치환하기에는 어려운 점이 존재한다. 조선이 기술이 낙후된 것에는 동의한다. 1684년 아이작 뉴턴이 뉴턴 역학을 발표하던 그 시점에서 조선에서는 숙종의 환국놀이가 진행되고 있었다. 하지만 교통수단의 낙후를 기술 낙후로 치환하기에는 어려운 점이 존재한다.
그러나 도로를 개선하는 것은 과학기술보다는 국가 행정력의 문제이다. 도로를 개선한다는 것은 도로의 폭을 넓히고, 사람들의 이동을 안전하게 하는 것인데, 이는 과학기술보다는 도로를 관리할 사람을 두는 것이다. 지금에서도 도로는 유지보수가 중요한데, 아무리 콘크리트로 발라놓아도 도로는 시간이 지나면 패이고 깨진다. 그렇기에 적당한 기간을 맞추어 도로를 유지보수하는 것이 중요하다.
즉, 교통수단의 낙후를 단순히 기술발달과 치부하기에는 어려운 측면이 있다.
3.6.5. 관련 문서
4. 한계
대동법이 100년이나 걸린 제도였으나, 대동법에도 한계가 있었다.
근본적으로 조세 제도인 영정법의 3배에 달하는 전세량을 내야했으며, 본래 토지에 부여되어야 하는 12두의 대동세를 지주가 농민, 혹은 소작농에게 전가했기 때문이다. 거기에 더불어서 별공의 잔존은 대동법으로 보완되지 못하였다.
4.1. 공납의 존속
대동법의 목적이 공납의 폐단에서 벗어나기 위한 제도였으나 여전히 공납은 남아 있었다. 대동법에서 규정된 것은 정기적으로 내는 상공에 대해서만 적용이 된 것으로서, 비정기적으로 내는 별공과 진상[47]은 여전히 현물납부가 지속이 되었다.
공납이 완전히 폐지된 것은 1차 갑오개혁 때다.
4.2. 백성의 부담 저하 미비
상납미 비율이 증가하고 유치미 비율이 감소하였다. 상납미는 중앙에서 쓰는 것이고, 유치미는 지방에서 쓰는 것인데, 중앙 재정의 악화로 인해 상납미 비중은 늘어나고 이에 비례하여 유치미 비중은 줄어드니, 재정이 악화된 지방 관아는 부족해진 유치미를 채우기 위해 여기저기 잡세를 거두어서, 백성에 대한 부담은 사라지지 않았다.
5. 바깥고리
조선왕조실톡 149. 김육의 대동대동LOVE[48]
6. 같이보기
[1] 둘은 개념상으로는 구별되는 것이였으나 실제로는 둘 다 수취 대상이 호(戶)라는 특성이 있었기 때문에 한꺼번에 개혁 논의가 진행되었다.[2] 정확히는 1608년 ~ 1708년까지.[3] 지방민들의 불평어린 상소로 인해 관직 생활에 빨간 줄이 그어질 거라 여긴 지방관들이 풍흉에 관계없이 소출을 하하(下下, 가장 낮은 등급)로 평가해 버려서 (그러니까 그 지방 농사가 잘되든 못되든 상관없이 무조건 농사가 망했다고 표기해서 - 그 지방 농사가 망했다는데 세금을 많이 뜯지는 않을 것 아닌가) 제대로 시행되질 않았다.[4] 당시 이것을 시행한 세종은 공법 실행에 꽤나 열의를 보여 심지어는 백성들을 모아다가 찬반투표까지 했다.[5] 전세는 토지를 가진자가 내는 세금, 그러니 지주층에게 불리한 제도지만 공납은 그렇지 않다. 게다가 공납은 삥뜯어먹기도 아주 좋은 제도였다.[6] 여기에 더하여 당시 사관은 왜 임꺽정같은 도적이 나왔는지에 대한 진단을 정확히 내렸다.[7] 확대 범위를 기준으로 하면 숙종 시기까지다. 다만 현종 때에 완전히 제도가 정착했기에 현종 때 완성된 걸로 본다.[8] 율곡 이이가 이걸 처음으로 거론했는데 일정 수준까지 공론화시킨 시점에서 그만 당쟁에 휘말려 버렸다.[9] 전결을 중심으로 하는 제도인데 전결 파악이 미비. 병자호란 직전에서야 인조 시기의 전결이 수습되지만 그 직후 또 다시 전란을 겪는다.[10] 인조는 공납의 문제를 인식했고 실제로 일시적으로나마 왕실 공납을 줄이기도 했지만 정권 안보를 위해 유력 종친들을 구워 삶아야 했다. (인조는 이괄의 난 때 삼촌 흥안군이 반군 진영에 달려가는 걸 본 사람이다.) 장기간 유지할 순 없었다.[11] 다만 산당의 반발은 이들의 대 스승인 김집 개인이 강력하게 반대했기 때문이라는 점을 고려해야 한다. 송시열이 가장 인지도가 높지만 송준길, 유계 등 송시열과 같이 출사했던 김집 문하의 인사들은 저런 김집의 태도 때문에 대동법에 대해 긍정적 인식을 가지고 있어도 함부로 찬성할 수가 없었다. (송시열은 공안 개정, 송준길은 내수사 폐지와 공안 개정 및 토지 겸병 금지 후 대동법 실시, 유계는 선 공안 개정 후 대동법에 동조하는 태도를 보였다.) 김집 본인이 확실한 대동법 반대론자였음은 명백한데, 이에 대해서는 인조 시기 삼도 대동법에 반대한 김장생의 영향(김집의 아버지)과 인사 및 정치 개혁으로 공납을 보완할 수 있다고 본 김집의 견해 등이 그 이유로 거론된다.[12] 삼정의 문란으로 인한 수취량은 결당 최대 160두 ~ 200두 내외로 여겨진다.[13] 전세 = 결당 4두(최하 기준), 군역 = 결당 2필(=12두), 대립가를 합친다 해도 결당 5필 ~ 6필 수준으로 이는 30두 ~ 40두 남짓이다.[14] 최소한 정부를 운영할 만큼은 거두어야 한다. 즉 아무리 낮게 거두고 싶어도 한계는 있다는 것[15] 심지어 군역이 군포를 거두는것으로 전환된 후에 군포 역시도 정확한 규정이 있어서 처음엔 보통 16개월에 2~4필이었고 이후에 2필 그리고 영조때 균역법으로 1필로 준다. 물론 이것도 완전한 성공은 아니어서 반대로 잡세가 흥하긴 했다.[16] 연산군일기 8년 2월 6일자 기사[17] 퇴짜를 맞다 할때 그 퇴로 말하자면 저질은 받지 않겠다는 것인데 문제는 특산품의 질은 그때그때 다르고 받는 사람이 더 세다 보니까 당연히 바치는 사람 입장에서는 받는 사람 맘대로 정해진다.[18] 아래 2번 문제는 몰라도 1번의 문제만큼은 국가의 관리인 만큼 국가에서 세금을 경감하지 않는 이상은 해결될 가능성이 아예 없는 문제이다.[19] 재상부터 지방 수령까지 진짜로 급료가 박해도 너무 박했다. 이것은 조선의 중앙집권화가 상당한 무리수를 두고 시행한 것인 데 반해서 그만한 재정이 없어서였다.[20] 어쨌든 내수사의 전횡은 덜하게 됐다.[21] 토지를 다시 8결씩 나누어 한 단위로 삼고 공물이 부과될 때마다 각각의 단위 순으로 돌아가면서 이를 납부[22] 성종실록 6년 7월 4일 기사 참조[23] 선조수정실록 3년 11월 1일자 기사[24] 선조실록 5년 9월 30일자 기사[25] 큰 행사가 있을 때 각 관청에서 이를 준비하는 일. 공납으로 이러한 데 들어가는 비용이 충당되었기에 공납의 폐단 중 일익을 차지했다.[26] 선조수정실록 7년 1월 1일 기사[27] 선조수정실록 27년 1월 1일 기사[28] 인조가 자기 욕심을 채우려고 그랬던 건 아니다. 일시적으로나마 왕실 공납품을 축소시킨 조선 전체 통틀어 몇 안 되는 임금이 인조다. 이괄의 난 때 종친이 알아서 이괄에게 달려가는 걸 본 입장에서 왕위를 넘볼수도 있는 종친들을 달래야 했기에 손을 댈수가 없었다.[29] 지식채널e 최고의 개혁 (로그인 필요)[30] 그러면서 공안개정을 통한 지출을 줄이고, 공물수납처를 한곳으로 통합을 주장했다. 현실의 비유하자면 코로나19사태 관련 마스크 수급을 위해서 공적배송처를 한곳으로 두자고 주장한 것이다. 거창한 대동법보다는 이게 더 효과있다고 까는 것은 덤[31] 왕안석은 왕조국가의 반역의 상징인 인물 중의 하나이다. 그러한 인물의 이야기와 대동법을 왕안석의 신법과 비교했다는 것은 대동법에 대해서 원초적인 비난까지 나올정도로 격화되었다고 볼 수 있다.[32] 하지만 이는 문제점이 있는데, 단순히 시장가에 맞추어 물품을 구매할 수는 없다. 국가에서 필요한 물품은 상등급 중에서 상상등급을 요한다. 왜냐하면 해당 공물품은 중국에 조공품으로 진상하거나, 신하들에게 하사하는 등 여러 목적에서 쓰이는 물품이다. 이러한 물품이 시장에서 파는 물품과 질적으로 같을 리가 없다. 당연히 최고의 품질을 요구하니 당연히 공납가가 비싸지는 것은 당연하다. 거기에 물건 운송비, 보관비, 물품 하역비 등도 모두 포함되어 있고[33] 사실 황해도에는 상정법(詳定法)이라는 법으로 결당 12말 + 별수미(別收米) 3말을 받았다.[34] 대동법을 처음으로 실시하였으나 소극적이었던 광해군이라든가[35] 대동법을 삼남에 적용하려 노력한 김육이라든가[36] 물론 이 부분이 전혀 없다고 말할 수는 없다. 그러나 공납이 확대된 근본적인 원인은 전세수입 감소는 기득권층이 기득권을 지키기 위해 전세를 회피한 결과가 아니라 처음부터 전세가 낮게 측정되었다. 조선 초에는 국가규모가 작았기에 가능했지만 시간이 흘러 점점 국가규모가 커지자 기존의 전세제도로는 국가운영자체가 불가능에 가까웠다. 이에 대응책으로 조선 조정은 공납을 통해 이 부족분을 매우려 하였다. 공납은 전세와 달리 고정되어 있지 않고 여러번 징수도 가능했고, 그 수량도 조정에서 정할 수 있었기 때문이다. 실제로 조선역사에서 공납의 문제가 불거진 것은 중종, 명종시대이다. 이미 이때부터 조선의 전세는 턱없이 낮았다는 것을 말한다. 이후 임난을 거치면서 적었던 전세가 더 줄자 당연히 공납의 규모가 거대하게 되었다.[37] 가장 간단히 볼 수 있는 것이 화폐의 유통이다. 화폐의 유통은 지역간의 교류가 활발하는 것을 증명하고, 이는 교류를 활발하게 할 수 있는 도로 유통망이 확보되었다는 것을 말한다.[38] 기차가 발명되기 전에는 미국에서조차 디트로이트 지구발전을 위하여 수로를 건설하였다.[39] 멀리 바다를 돌아서 접근하면 되지 않느냐고 문의할 수 있으나, 원양항해를 위해 침저선이 아닌 침수선으로 제작될 경우 한강으로 들어가는 과정에서 좌초될 수 있다. 기본적으로 조운선은 해상용이 아니라 근해용있었다.[40] 암반층을 폭파시킬수 있는 다이너마이트는 19세기에 등장하였고, 다이너마이트가 생산이 가능하게 하는 대량 화약을 생산하는 방법은 프리츠 하버의 과학기술 덕분이었다. 프린츠 하버 이전 화약을 구하는 것은 진심 고되고 얻는다 하더라도 소량에 지나지 않았다.[41] 안전한 항해를 위해서는 내륙에 붙어서 항해하는 것이 좋다. 하지만 문제는 서해는 갯벌천지라는 점이다. 괜히 잘못 접근했다가는 배가 좌초된다. 그렇기에 조선의 조운로는 서해를 지날때 거친 바다물살을 접할 수밖에 없었던 것이다.[42] 조선의 조세제도는 토지세, 역, 공납으로 구성되어 있다. 이 중에서 가장 기피한 것이 바로 역이었다. 우리는 역을 기피했다는 단어에서 군역을 쉽게 떠올리지만, 당시 사람들에게서 오히려 선호된 것이 군역이었다. 군역은 잘하면 인생역전의 기회가 있기 때문이다. 하지만 조역은 죽거나 살거나였다. 조역(조군)의 역할은 세금을 안전하게 한양으로 수송하는 것이다. 그 수송과정에서 산적의 습격과 같은 인재와, 호랑이와 풍랑과 거친물살이라는 자연재해를 겪어야 한다. 또한 한양에 도착하여도 수송과정에서 수송량의 유실이 발생한다면 목숨이 온전히 붙어있을지는 윗 상관의 아량에 달려있다.[43] 19세기까지도 미국 서부의 우편마차들은 조수석에 샷건 든 경호인력이 탑승했음을 생각해보자.[44] 하지만 대동법 자체를 반대한 것이 아니라 대동법 시행의 현실성을 문제로 반대한 것이었다.[45] 위에 언급한 책 "대동법"의 서장이 에너지와 과학 기술에 대한 이야기다.[46] 정확한 비교는 아니지만 지금의 세율이 30%라면 15% 이하로 낮추자고 이야기했다. 참고로 송시열은 거의 10% 이하를 불렀다. 당연히 호조가 결사 반대했다.[47] 진상은 원래 지방관이 내는 것이지만, 이것도 백성들에게 실질적으로 부담이 되었다.[48] 참고로 해당편에서 방납꾼들이 반대했다고 하나, 방납꾼들은 대동법을 통해 거상으로 성장했다는 점에서 오류로 보인다.[49] 대동법은 상평통보 유통에 큰 영향을 미쳤다.