내각불신임결의
1. 개요
內閣不信任決議 / Vote (Motion) of no confidence
의원내각제에서 입법기관인 의회가 의결로써 정부 내각을 신임하지 않는다는 취지의 의사표시.
대통령중심제의 경우 입법부인 의회와 행정부인 정부가(정확히는 수장인 대통령이) 동등한 민주적 정당성을 가지고 있기 때문에 국회가 멋대로 행정부를 해산하지 못하며, 그 반대도 마찬가지다. 하지만 의원내각제에서는 국회가 내각을 구성하기 때문에 국회는 내각의 해산을 요구할 수 있는 것이다.
의회가 내각불신임안을 결의하면 정부는 그 뜻을 따라 내각 총사퇴를 결정하거나 반발의 의미로 의회 해산을 단행해야 한다. 의회가 해산되면 총선이 다시 실시된다. 내각총사퇴와 의회해산은 일반적으로 여당의 당수인 총리의 정치적 판단에 따른다.
내각불신임안이 제출되는 주요 사유는, 여당 내의 갈등, 사회적 이슈로 인한 민심 악화로 인해 집권당 당수인 총리가 당내(의회) 통제권을 잃었을 경우, 연립 정부이면 연정에 참여하는 마이너 파트너 정당(들)이 총리가 속한 당에 대한 지지 철회 및 연정 파기 선언을 하고 연정 합의에 따라 그 당에 소속되어 행정부에 참여한 각료들이 물러나 이탈한 뒤 불신임안 제출에 응하여 찬성표를 던지는 경우 등이다. 지나치게 잦은 내각불신임안은 정국불안의 원인이 되곤 한다.
대통령중심제 시행 국가에서는 비슷한 제도로써 탄핵이 존재하나 이 경우는 내각불신임결의보다 절차가 복잡하며 의회는 해산되지 않는다는 차이점이 있다. 일반적으로 내각불신임결의는 의원내각제 국가에서 시행되지만 대통령중심제에서도 별도의 법률로 지정해놓은 경우도 있다.
의원내각제나 이원집정부제에서 내각불신임을 받은 총리는 그야 말로 정치적 사망선고나 받은 것이나 다름없다. 다시는 총리로 선출되지 못하거나 대선에 도전하는 건 꿈도 꾸지 말아야한다. 그래서 통과전에 내각에서 자진 사임하여 내각을 해산하거나 아니면 그전에 의회해산을 시전하는게 보통이다
2. 국가별 제도
의원내각제 국가들마다도 미세한 차이들이 존재한다.
일본에서는 내각불신임안이 통과되면 내각이 사퇴하거나, 10일 이내에 의회해산을 단행해야 한다. 이로 인해 잦은 의회해산 및 내각총사퇴 등의 결정을 내려왔는데, 이 의회해산이 말 그대로 선거를 다시하는 것이라 상당한 비용을 발생시키고 있다. 자유민주당(자민당)이 전후 지속적인 여당이었기 때문에 총리는 당내 계파간의 조율을 통해 정해져왔고, 이로 인해 총리는 집권여당 내의 타 계파의 이해 관계에 따라 제출된 내각불신임안에 의해 사퇴하는 경우가 많이 있었다.
독일의 경우에는 내각불신임안을 제출하는 정당 측에서 (내각불신임결의가 통과할 경우) 새로 총리로 지명될 인물을 추천해야 한다. 즉 내각불신임이라는 성격을 갖고 있으면서 그와 동시에 (새로 조성될) 내각을 신임하는 성격까지도 지니고 있는 것. 그래서 독일의 내각불신임 제도는 다른 국가들로부터 건설적 불신임 제도라는 말을 듣기도 한다. 불신임안을 제출할 경우 그와 동시에 총리 후보를 지명할 것을 강제한 이유는 바이마르 공화국 시기의 개판오분직전이었던 모습에 대한 반성 때문인데, 군소정당이 난립했던 바이마르 공화국 시기에는 '''내각 불신임 > 총리 후보 선출 문제를 놓고 정당 간 대립 > 간신히 새로운 후보 추대 > 여기에 반발한 정당이 연정 거부 > 내각 불신임'''(...)이라는 병크가 수도 없이 반복됐다.
그 외에도 독일만이 가지고 있는 독특한 제도가 있는데 바로 총리 본인이 셀프 불신임결의를 할 수 있다는 것. 이러한 셀프 불신임은 보통 연방하원의 분위기가 총리 자신에게 영 좋지 않게 돌아갈 경우 판 뒤집기 용도로 쓰이곤 한다. 다른 나라 같으면 그냥 총리의 의회 해산권의 일부라 보는 것이 타당하지만 이것을 굳이 셀프 불신임이라 부르는 이유는 독일 기본법이 수상과 대통령의 자의에 의한 의회해산을 인정하지 않기 때문이다. 수상이 신임을 요구하고 -> 신임안이 연방의회 과반 찬성을 얻지 못하고 -> 21일 내에 연방의회가 새 수상을 선출하지 못한 경우에만 해산할 수 있다.[1] 물론 현직 수상의 내각은 어떻게든 의회 과반의 지지를 받고 있을 것이므로, 여당이 당수(=수상)의 뜻에 따라 신임안을 부결시키고 후임 수상 선출도 거부하는 방식으로 해당 조건들을 거의 반드시 충족시킬 수 있다.
스페인 역시 독일처럼 건설적 내각불신임 제도가 있다. 스페인에서는 총리에 대한 불신임결의안을 제출하면 그를 대체할 총리 후보자까지 동시에 추천해야 한다. 불신임안이 가결될 경우 불신임안에 명시된 새 총리 후보자가 신임 총리로서 의회에 의해 신임을 받은 것으로 간주되며, 해당 후보자를 지명하기 위한 의회의 의결이 별도로 필요하지는 않다. 스페인에서는 내각불신임결의가 제출되면 총리가 의회 해산을 단행할 수 없다. 따라서 불신임결의안이 가결될 경우 얄짤없이 총리직에서 물러나야 한다. 실제로 2018년 6월 1일 스페인 하원에서 마리아노 라호이 당시 총리에 대한 불신임결의안이 가결되었는데, 이 불신임결의안을 제출한 스페인 사회노동당은 페드로 산체스 당수를 새 총리 후보자로 추천했고, 해당 불신임결의안이 가결됨에 따라 라호이 총리는 총리직을 잃고 산체스 당수가 새 총리가 되었다.
인도와 호주에서는 오로지 하원만이 내각불신임을 결의할 수 있는 권한을 갖고 있다. 이와 반대로 이탈리아에서는 양원에서 모두 동의를 해야 내각불신임안이 통과된다.
한편, 미국 등 대통령제를 택하고 있는 국가에서도 장관에 대한 불신임결의를 제출할 수 있기는 하지만 이것은 어디까지나 형식적인 것이며, 당사자가 사표 쓰거나 대통령이 반드시 직위해제할 필요는 없다. 주로 대통령제 국가에서는 탄핵이라는 수단이 의원내각제 국가에서의 불신임결의를 대체하는 편이다.
2.1. 대한민국의 내각총사퇴
대한민국은 대통령제 국가이지만 의원내각제적 요소가 가미되어 있는 국무회의를 운영하고 국무총리, 국무위원에 대한 개별적 불신임의결권을 인정하고 있다. 따라서 한국의 '내각'은 국무총리 이하 국무위원을 총칭하고, 내각총사퇴는 '''이들이 모두 사직하는 사태'''다. 이는 의원내각제 국가의 불신임 결의와는 차원이 다른 파국으로, 한국에서 내각총사퇴가 일어났다면 그건 국가행정이 마비될 스캔들이나 공화국 숫자가 바뀔 법한 혁명이 터졌다고 봐야 한다.
대표적인 내각총사퇴의 예로 5.16 군사정변과 5.17 내란이 있다. 전자는 군사혁명위원회에 의한 군정이 시작되자, 장면 내각은 헌정 중지의 책임을 표하며 총사퇴하였고 후자는 전국비상계엄확대조치 이후, 5.18 광주민주화운동 와중 총사퇴하였다.
2016년 최순실 게이트에 대한 박근혜 대통령의 책임을 묻는 목소리가 커지면서 박근혜 대통령 탄핵안이 발의되었을 때 야당의 일부에서 탄핵 결의안은 곧 내각 총불신임과 동일하다는 입장을 내세우며 황교안 총리를 포함한 모든 내각의 퇴진을 촉구하기도 했다. 추미애 더불어민주당 대표는 "탄핵안은 내각 총불신임안을 포함하고 있다고 보면 된다."고 했으며 박원순 서울시장도 국무회의[2]에서 내각 총사퇴를 요구한 적이 있다. 결과적으로 탄핵안은 인용되었으나 내각총사퇴는 이루어지지 않았고 문재인 대통령이 당선되고 바로 취임한[3] 이후 순차적으로 인수인계하여, 박근혜 정부 시절 내각 인사는 2017년 8월 14일 고용노동부 김영주 장관이 임명되면서 최종 교체되었다.[4]
3. 역사속 사례
3.1. 미국
이쪽은 대통령 중심제 국가인만큼 보통 대통령에 대한 탄핵을 더 선호[5]하기는 하지만, 불신임안으로도 아주 유명한 사례가 있으니 바로 조지프 매카시. 매카시즘이라는 말을 만들어 낼 정도로 비이성적인 마녀사냥을 일삼던 그는 1954년 12월 상원으로부터 불신임결의를 맞고 그대로 정치생명이 끝장나버렸다.
3.2. 영국
초대 총리였던 로버트 월폴 경부터 내각불신임결의를 맞았었다. 다만 이 시기 로버트 월폴에 대한 불신임은 재무장관직에 대하여 제기된 것이었기 때문에 이걸 최초의 내각불신임 사례라고 볼지는 의견이 엇갈린다. 내각에 대한 불신임이 최초로 결의된 때는 미국 독립 전쟁에서 영국군이 조지 워싱턴에게 항복한 프레더릭 노스 내각 시절. 다만 18세기 후반 - 19세기 초반 무렵까지는 영국 내에서도 완전한 의원내각제가 자리잡지 않아서 몇몇 수상들의 경우 국왕의 신임을 등에 업고 내각불신임결의에 굴하지 않고 총리직을 수행하기도 했다. 대표적인 케이스는 로버트 필 내각. 의원내각제가 확고히 뿌리를 내린 19세기 후반 이후에는 내각불신임결의가 효율적인 정적 배제 수단으로 활용되기도 했다.
20세기에 들어오면서부터는 본인이 스스로 사임하지 않는 한 '총리의 임기를 웬만하면 지켜주자'는 것이 영국 정계 내 암묵의 룰이 되면서 잘 쓰지 않는다. 1920년대 이후 근 90년 동안 영국에서 일반적인 의미의 내각불신임결의가 통과된 것은 1979년 제임스 캘러헌 내각 때 단 한 차례.
영국의 의회 내 불신임결의는 총리 개인에 대한 불신임결의도 있다. 총리 개인에 대한 불신임결의 역시 의회 투표를 거쳐 통과될 수 있지만 그렇다고 반드시 총리 개인이 사퇴할 필요는 없기에 정치적으로 별 효력은 없다. 그냥 "일 똑바로 하라"는 상징적인 행위. 2018년 12월 18일에 테레사 메이가 제레미 코빈으로부터 받은 불신임결의는 이것이다.
영국 보수당은 당수에 대한 불신임 결의를 걸 수 있다. 1922 위원회(영국 보수당 운영위원회)에 당수에 대한 불신임결의를 제출하면 보수당 소속 하원의원들끼리 투표해서 불신임할지 말지 결정하는 것. 의회의 내각불신임결의와 유사하지만 이건 당내 의사결정의 일환이니 일반적인 내각불신임결의에 비해서는 그 의미가 많이 작다. 가장 최근에 발동된 경우는 2018년 11월이며 당사자는 테레사 메이. 일단 통과되지는 않았다.
2019년 1월, 야당 대표인 제러미 코빈의 결의로 내각불신임결의가 상정되었지만 325-306으로 부결되었다. 전날 브렉시트 합의안 (meaningful vote) 때 202-432로 보수당이 분열된 것에 비하면 기적적인 일이었다. 거기에 민주통일당 소속 의원과 무소속의 실비아 허몬 의원까지 신임에 투표해 야당의 시도는 막혔다.
3.3. 독일
처음으로 의원내각제가 도입된 바이마르 공화국의 경우, 2번 항목에서도 서술되어있듯이 허구헌 날 내각불신임결의가 통과되는 막장 상황이었다. 1949년 독일연방공화국이 수립된 이후로는 총 3차례의 내각불신임결의가 있었다. 이 중 두 차례는 총리 본인이 정국의 판을 뒤엎을 계산으로 실시한 셀프 불신임이었으며, 야당의 주도 하에 통과된 일반적인 의미의 불신임은 단 한 차례.
최초의 사례는 1972년 빌리 브란트 때의 일. 이 시기 브란트 내각은 동방정책 및 오데르-나이세 선 승인 등의 외교정책을 추진하면서 야당의 거센 반발에 부딪힌다. 1972년 4월 야당 기민련이 발의한 내각불신임결의가 단 두 표 차이로 부결[6]되는 상황이 빚어지면서 국정 장악력이 확연히 떨어지자 브란트는 셀프 불신임안을 통과시키고 예정보다 1년 먼저 총선을 실시한다. 결과는 해피 엔딩이어서, 브란트가 이끄는 사민당은 이 해 총선에서 역대 최다 의석수를 차지한다.
두번째 사례는 1982년의 일로, 이 때가 일반적인 의미의 불신임안이 결의된 유일한 사례이다. 1982년 헬무트 슈미트 내각이 부자 증세 여부를 놓고 연정 파트너 자민당과 충돌을 빚자 제1야당연합인 기민련-기사련 연합이 자민당을 꼬여내 연정에서 이탈하게 하고 자당과의 연정에 합의한 뒤 손을 합쳐 헬무트 슈미트 내각에 대한 불신임안을 통과시켰다. 기민련-기사련 연합이 슈미트 총리를 대체할 총리 후보자로 지명 추천한 인물은 헬무트 콜 기민련 총재였고 불신임안의 통과 직후에 자연스럽게 콜 총재가 총리직에 오르게 된다.
세번째 사례는 2005년 독일 사회민주당-녹색당 연립 정부인 게르하르트 슈뢰더 내각 때의 일. 슈뢰더 내각이 주도한 노동시장 유연화 및 연금 개혁 정책으로 인하여 지방 자치단체 선거에서 자당인 사민당이 참패하자, 슈뢰더는 셀프 불신임안을 결의하고 1년 먼저 총선을 실시한다. 결과는 30여년전 브란트 때와 달리 새드 엔딩. 슈뢰더는 앙겔라 메르켈이 이끄는 기민련에게 4석 차이로 석패[7]하고 총리직에서 물러나야만 했다.[8]
3.4. 베네수엘라
베네수엘라는 대통령중심제 헌법이지만 군부독재와 우고 차베스 체제가 들어오기 전에는 원래 의원 내각제 국가였던 터라 내각불신임제도가 있다. 정부주석(부통령) 이하 장관 전부에 대해 국회에서 3/5 이상의 찬성이 있으면 전면 내각불신임 결의를 할 수 있다.
3.5. 일본
하원인 중의원은 내각불신임, 상원인 참의원은 문책결의안이 있다. 양쪽 다 재적 과반수의 찬성으로 통과된다. 중의원의 내각불신임결의가 통과하면 10일 내에 총리를 포함한 내각 전체가 사퇴해야 한다.
참의원의 문책결의안은 총리를 사퇴시키지는 못한다. 그런데 문책결의안이 통과하면 하원인 중의원 본회의에 내각불신임결의안이 자동 상정된다. 즉 중의원에서 총리 신임투표를 거쳐야 한다. 이 과정이 지속되면 총리가 부담을 가지고 자진 사퇴하는게 일반적인데, 고이즈미 준이치로는 신임투표가 올라오는 족족 재신임을 받으면서 결국 참의원 다수당인 민주당이 나가떨어지게 했다. 아베 신조는 1차 내각 때 2007년 참의원 선거 직후부터 문책결의안이 계속되자 결국 부담을 이기지 못하고 사퇴한 바 있다.
55년 체제 이후의 자민당의 경우 1993년 호소카와 모리히로 내각이 수립되기 전까지 내각불신임을 7번 맞았다. 주로 자민당 내에서 내분이 일어날 때 자민당의 반대파와 야당들이 연합해서 내각불신임을 통과시키곤 했다. 1994년 하타 쓰토무 총리에 대한 내각불신임이 통과된 이후 현재까지 내각불신임이 된 적은 없다.
1994년 하타 쓰토무 총리 이후 참의원의 문책결의안의 경우는 2012년 아베 신조 2차 내각이 수립되기 전까지 1년에 2~3번 정도 있었다. 아베 신조 1차 내각(2006~2007) 때에는 참의원 문책결의안만 무려 8번이 통과되기도 했다. 왜냐하면 2004년 참의원 선거와 2007년 참의원 선거에서 자민당이 연달아 참패한 덕분에 민주당이 참의원 다수당이었기 때문이다. 하원은 2005년 고이즈미 준이치로가 그 유명한 '''우정 해산'''을 해가지고 자민당이 '''무려 2/3'''를 차지하고 있었지만 상원은 정작 '''민주당이 다수당(109석)이었다. 상원에서 당시 자민당은 고작 83석'''... 덕분에 고이즈미 내각이나 아베 1차 내각은 중의원과 참의원 다수당이 다르다보니 고생을 엄청 했다. 중의원에서 뭔 법안을 만들어 올리면 참의원에서 90일 시간끌기[9]를 한 다음에 부결시키다 보니 다시 중의원에서 '''재적 2/3'''로 재의결을 해야 했기 때문이다. 2007년 당시 민주당을 이끌었던 오자와 이치로는 2007년 참의원 선거 직후부터 아베가 사퇴하기 직전까지 3일에 한 번씩 문책결의안을 통과시켰다. 2013년 참의원 선거 이후에는 자민당 내에서도 아베 파가 중의원, 참의원 모두를 장악했기에 당내 내분에 따른 내각불신임이나 문책결의안도 완전히 자취를 감췄다.
55년 체제라고는 하지만 자유민주당이 상원인 일본 참의원 과반수를 장악한 것은 극히 드물었다. 2013년 이후로 참의원도 자민당이 2/3를 휩쓸어버린 게 특이한 것.
3.6. 대만
중화민국 입법원 재적 과반수의 찬성으로 중화민국 행정원의 행정원장(총리직)에 대한 불신임결의를 통과시킬 수 있다. 그렇게 하면 행정원장은 즉시 짤리고(...) 총통이 내각불신임결의 10일 이내에 의회해산을 단행해야 한다.
현재의 불신임 제도가 확립된 것은 1997년으로, 본래 없었다가 총통의 행정원장 임명에 대한 입법원의 동의권이 없어진 대신 생긴 제도이다. 1999년, 2012년, 2013년에 불신임안이 올라온 적이 있으나 모두 부결되었다.
3.7. 그 외 국가
베니토 무솔리니 역시 연합군이 자국을 침공하는 막장 현실에 분노한 파시스트 당원들에 의하여 1943년 불신임결의를 맞고 실각된 적이 있다. 뭐 그래봤자 히틀러가 특공대를 보내서 구출하고 다시 재집권시키기는 했지만...
요시다 시게루 일본 총리도 두 번이나 1948년, 1953년 두 번에 걸쳐 불신임결의를 당한다.
캐나다의 보수당 총리 스티븐 하퍼는 2015년 미국 록히드 마틴의 최신예 전투기 F-35를 의회 모르게 수의계약하고 의회에 그 계약 문건을 공개하지 않아 내각불신임결의를 당하고, 의회해산 뒤 총선거를 치렀다가 쥐스탱 트뤼도가 이끄는 자유당에 단독과반을 내주는 참패를 당하며 10년 보수정권을 마감했다.[10]
[1] 제68조 ① 신임을 요구하는 연방수상의 동의가 연방의회 의원 과반수의 찬성을 얻지 못할 때에는 연방대통령은 연방수상의 제안으로 21일 이내에 연방의회를 해산할 수 있다. 해산권은 연방의회가 과반수의 찬성으로 연방수상을 선출하면 즉시 소멸한다.[2] 서울특별시의 시장은 타 지역 광역단체장이 차관급인 것과는 달리 유일하게 각 부처의 수장인 장관과 동급이고 수도를 대표하여 국무회의에 참여할 수 있는 법정배석자이며 의결권은 없어도 발언권은 보유하고 있다. 사족으로 서울은 행정부시장이 2명이고 차관급이며 시장이 행정안전부에 제청하여 임명한다. 게다가 서울시장은 선출직이라는 파워가 있기에 웬만한 부처 장관들도 마음대로 다루기가 어렵다.[3] 법령상 궐위로 인한 선거의 당선자는 중앙선관위 당선 의결 즉시 취임한다.[4] 중기부는 문재인 정부에서 신설했기 때문에 내각 교체가 아니라 초대 장관이다.[5] 사실 선호라고 하기에도 어려운 것이 미국에서는 대통령의 경우 아예 탄핵이 이루어진적도 없다. 앤드루 존슨과 빌 클린턴, 도널드 트럼프의 경우에는 하원을 통과한 탄핵안이 상원에서 부결되어 통과되지 못했고, 워터게이트와 관련된 거짓말로 탄핵이 확실해진 리처드 닉슨은 탄핵소추안이 발의되기 전에 대통령직에서 사임했다.[6] 이 시기 사민당은 연정 파트너 자민당과 합쳐서 원내 518석 가운데 268석을 차지하고 있었다. 즉, 최소한 반란표가 10표는 나왔다는(...) 이야기. 독일 의회의 총리선출 & 내각불신임결의안은 '''무기명투표'''로 진행하는 탓에 반란표가 나와도 그 주인을 잡기 어렵다. 상당히 잘 지켜지는 원칙인데, 2018년 앙겔라 메르켈 총리 선출투표에서 AfD의 모 의원이 본인의 투표용지를 공개했다가 하원의장에게 '''1000유로의 벌금을 먹었다'''(...)[7] 이것도 TV토론에서 메르켈에게 일방적인 승리를 거둬 열세인 걸 겨우 만회한 것이다. 토론에서 조금이라도 못했으면 무조건 기민련-기사련의 승리였다. 뭐 사실 놀랍지도 않은 일인데, 슈뢰더의 본업은 '''변호사'''고 메르켈의 본업은 '''물리화학 전공 대학교수'''였다. 누가 더 말빨이 강할지는 더 이상의 자세한 설명은 생략한다.[8] 좌파당과 연정 협상을 시도해서 성공했다면 총리 3선도 가능했으나 과거 사민당 출신인 오스카 라퐁텐 좌파당 당수가 사민당을 거의 증오하다시피해서 좌파당과의 연정 협상은 사실상 불가능이었다. 그래서 연정 협상은 기민련-기사련의 메르켈 당수가 주도했고 결국 슈뢰더는 총리직을 메르켈에게 내주는 대신 사민당이 대연정에 참여하는 결단을 내렸다.[9] 일본에서는 법안을 중의원에서만 심사할 수 있다. 참의원에서 법안을 제출해도 중의원에서부터 심사한다. 중의원에서 통과된 법이 참의원으로 올라오는데 이 때 참의원에서 가부를 결정할 수 있는 제한기간은 90일이다. 90일 이내에 참의원에서 통과되지 못하면 부결된 것으로 간주하고 중의원으로 돌아가는데, 참의원에서 부결 처리된 법안을 중의원에서 재의결하려면 '''재적 2/3'''가 있어야 법안을 가결할 수 있다.[10] 정의당의 김종대 의원이 K-FX사업과 F-35도입에 관련해 반대의견을 내놓으면서 이 사건으로 캐나다 총리가 탄핵당했다는 발언을 여러번 했는데, 전술했듯 캐나다는 내각제라 탄핵이 아닌 내각불신임결의 절차를 거친다.