통수권

 



1. 개요

統帥權 / Supreme Command
한 나라의 병력을 지휘할 수 있는 권한.
군대의 군정권과 군령권의 상위 권한으로, 군령권-군정권은 각 군의 제복군인이 근무하는 합동참모본부나, 문민과 군인들이 같이 일하는 국방부에서 행사하지만, 결정적으로 민주공화국에서 군은 국민의 군대이다. 그렇기 때문에 국민에게서 권한을 위임받은 이에게 국군의 최고 지휘권인 통수권이 부여된다. 통수권을 지닌 이를 통수권자(統帥權者, Commander-in-Chief)라고 한다. 통솔(統率)로 표기하는 경우도 있다.
동서고금, 좌우 진영을 막론하고 보통의 국가에서는 수많은 행정권 중에서도 이 군 통수권이 국가원수 그 자체이자 국가원수의 제1권한으로 평가받는다. 그래서 지휘권 이양일 0시에는 반드시 자국군에 대한 작전점검(핵가방 이양 등)을 한다.
이렇게 중요한 권한이니만큼 거의 모든 국가에서는 헌법에 이를 명시해둔다. 그러나 공식적으로는 군대가 아닌 준군사조직인 자위대가 국방을 담당하는 일본의 경우에는 통수권이 아닌 "최고지휘감독권"이라 칭하며 헌법이 아닌 법률인 '''자위대법'''에 명시해두었다.

2. 양상


2.1. 대통령중심제

대한민국이나 미국, 러시아 등에서는 국가원수이자 정부수반인 대통령에게 통수권이 있다. 따라서 이러한 국가에서는 국군 통수권이야말로 대통령의 핵심 제1권한으로 여겨진다. 대한민국의 경우 합참과의 지휘통화, 미국의 경우 핵가방 전달 등이 상징적인 통수권 이양 절차로 행해진다.
전시작전통제권 문서나 아래의 군령권과의 차이 문단에서도 알 수 있지만, 대한민국의 국군 통수권은 엄연히 대한민국 대통령 고유의 권한이다. 대한민국 헌법 제74조 제1항: '''대통령은 헌법과 법률이 정하는 바에 의하여 국군을 통수한다.''' 대한민국 대통령은 대한민국 국군의 통수권자로 모든 한국 군인의 직속상관이다(2013헌바111).[1]
대통령의 모든 권한은 임기 시작과 동시에 발생하므로, 현재의 문재인 대통령도 2017년 5월 10일 아침, 즉 그 전날 이뤄진 2017년 5.9 대선의 결과로 당선이 확정된 그 시점(중앙선거관리위원회 의결)에 즉시 이순진 합참의장과 통화하는 것으로 대한민국 국군 통수권을 이양받았다. 다른 전임 대통령들도 임기가 시작하는 날 0시에 합참에 지휘통화를 함으로써 통수권을 확인한 바 있다. 따라서 취임식을 했는가의 여부는 국군통수권의 보유와는 아무런 관계가 없다.
통수권을 확인하는 또다른 상징으로, 국군의 날 기념식에서 가끔 대통령이 "부대 열중쉬어"를 지시할 때가 있다. 전두환처럼 필수요소 취급받는 경우도 있고 김영삼처럼 깜빡하는 경우도 있지만 웬만하면 대통령들 모두 해보는 편이다.
대통령 유고시에 역할을 이어받는 대통령 권한대행도 원칙적으로는 국군통수권자이다. 단, 직선제로 선출되어 민주적 정당성을 가지는 대통령이 아니라 어디까지나 임명직 출신 권한대행이므로, 실제로 군 통수권을 어느 정도까지 행사해야 하는가에 대해서는 학설 간 대립이 존재한다. 제6공화국의 대통령 권한대행이었던 고건 전 국무총리와 황교안 전 국무총리의 경우, 정통성 문제를 의식해서인지 대행기간 중 군 통수권을 적극적으로 행사하지는 않았다.

2.2. 의원내각제 공화국

의원내각제 공화국에서는 대통령을 '상징적인 국가원수'로 두기 때문에 명목상으로는 대통령에게 통수권이 있지만 실질적인 통수권은 총리와 국방장관에게 있다. 이탈리아, 인도, 싱가포르 등이 이에 해당한다.
특이하게도 독일의 경우에는 나치 독일 시절에 대한 반성과 미친 독재자의 재탄생 방지를 목적으로, 평시에는 국방장관이 통수권을 가지며 전시에만 연방총리에게 통수권이 위임된다.

2.3. 입헌군주제

국가원수인 군주에게 통수권이 있지만 대개 큰 의미는 없다. 영국이나 캐나다 같은 영연방 왕국들과[2], 네덜란드, 덴마크, 스웨덴, 노르웨이 같은 나라에서는 사실상 총리가 통수권을 행사한다. 다만 평상시에는 거의 총리에게 통수권을 위임하다시피 할지라도 전시에는 군주 역시 엄연한 통수권자로서 정복을 입고 작전회의에 직접 참여하기도 한다.
그러나 모로코에서는 국왕이 참모총장을 겸임하고, 국방차관을 직접 임명하기 때문에 국왕에게 실제로도 통수권이 있다. 일본의 천황에게는 통수권(최고지휘감독권)이 없다. 일본 제국 시절에는 천황의 통수권이 있었는데 이 문제 때문에 문민통제가 이뤄지지 못했고[3], 패망 이후 자위대가 창설되면서 자위대의 최고지휘감독권은 명목상으로든 실질적으로든 내각총리대신에게 있다.

2.4. 전제군주제

사우디아라비아에서는 국왕에게 통수권이 있다.
대한제국의 황제에게는 통수권이 있었으며, 대한제국 황제는 대한제국군의 대원수를 겸임했다.
한편 일본 제국의 천황에게도 통수권이 있었으며, 일본 천황도 일본군의 육해군 대원수를 겸임했다.

2.5. 인민공화국

중국 인민해방군은 중국이라는 국가의 국군(國軍)이 아니라 중국공산당의 당군(黨軍)이다. 그래서 중국에서는 국가원수인 국가주석에게 군 통수권이 없다. 그럼 중국공산당의 수장인 당 총서기에게 있냐고 묻는다면 그것도 아니다. 중국공산당에는 당 중앙군사위라는 조직이 있으며,[4] 중앙군사위 주석이 군 통수권을 갖고 있다. 이러한 문제로 덩샤오핑은 마오쩌둥 사후 후계자인 화궈펑(华国锋)을 이자리에서 밀어 내고나서, 중국 제1의 실력자로 자리잡았다. 심지어 천안문 6.4 항쟁을 일으키며, 당시 당 총서기였던 자오쯔양(赵紫阳)을 밀어내기까지 하였다. 여기서 중요한 것은 공산국가에서 가장 중요한 것은 '''黨'''인데, 그 곳의 1인자를 몰아낸 것이다. 이후 장쩌민도 이를 본받아서 후진타오에게 권력 이양을 하면서 중군사위 주석자리를 꽤 오랜기간 가지고 있었다. 실제로 당 중앙군사위 역대 주석들의 명단을 보면 역대 중국 최고 권력자들의 명단이라 부를 만하다.
전제군주국에 가까운 인민공화국인 북한에서는 국가원수인 조선민주주의인민공화국 국무위원회 위원장인 김정은이 조선로동당 중앙군사위원회 위원장이자 조선민주주의인민공화국 '''무력 총사령관'''으로서 통수권을 가진다.

3. 군령권과의 차이

간혹 통수권을 군령권(작전지휘권. 작전통제권과 처벌권을 합친 상위권한이다.) 혹은 작전통제권과 혼동하는 경우가 눈에 띈다. 특히 한국의 경우 6.25 전쟁 이래 반세기 동안 대한민국 국군의 전시작전통제권을 외국군 장성, 즉 주한미군사령관에게 맡기면서[5] 정치적, 외교적 논쟁거리가 되면서 이런 경향이 더욱 심한 편이다.(작전통제권은 자위권보다 하위 권한이기에 북한의 도발 시 반격하는 것은 작전통제권과 상관없이 가능하다.)
그러나 통수권은 해당 국가의 국가원수 및 정부수반에게 주어지는 고유 권한이며, 마땅히 국가 주권에 해당하는 사안이다. 대한민국 역시 1948년 정부수립 이래 대통령의 군 통수권을 외국에 위임한 적은 단 한 번도 없으며, 심지어 오늘날까지 논쟁거리가 되고 있는 국군의 전시작전통제권 위임도 통수권과는 전혀 무관하다. 그 예로, 이승만 대통령은 9.28 서울 수복 직후 더글러스 맥아더 유엔군 사령관의 명령이 내려지기 전인 10월 1일에 일찌감치 국군 제3사단에 38선 돌파를 지시했고, 이후 휴전 협상 과정에서 한미상호방위조약 체결을 미국에 요구하며 "단독 북진도 불사할 것"을 수차례 공언하기도 했다. 물론 이는 대부분 미국에 대한 정치적 시위의 성격이 강했지만, 한국이 통수권마저 미국에 넘겼다면 절대 불가능했을 일들이었다. 게다가 당시 이승만 대통령은 '''"작전권은 통수권자인 내가 위임했으니, 나중에 내가 다시 가져올 수 있다"'''고 공언할 정도였다. 그러나 이승만이 독단으로 북진할 것을 우려한 미국의 요구에 따라 휴전 후에도 주한미군사령관이 유엔군사령관 자격으로 한국군의 작전권을 갖게 되었다.
반면 작전통제권은 제복군인이나 국방부에게 주어지는 권한으로 통수권의 하위 권한이다. 아무리 작전통제권을 갖는 사령관이 날고 기어봐야 통수권자의 명령에 복종해야 하는 신분에 지나지 않는다. 이를 거역할 경우 해임하면 그만이다. 6.25 전쟁 당시 더글러스 맥아더 원수가 미국의 해리 S. 트루먼 대통령의 전쟁 지도 방침에 반기를 들자 곧바로 해임되었던 사례가 대표적이다. 기업에 비유하자면 군령권은 고용된 전문 경영인의 권한인 반면, 통수권은 고용-인사권을 가진 기업의 소유주(오너) 내지 대주주의 권한인 셈이다. 향후 한국군이 전시작전통제권을 환수할 경우에도 이를 행사할 주체는 대통령이 아닌 국군 최고 군령기관인 합동참모본부가 될 것이다.

[1] 이 헌재결정례는 소셜 미디어에 대통령을 모욕하는 글을 남긴 현역 육군 중사가 상관모욕죄로 기소되자, 정치적 표현의 자유를 침해한다면서 제기한 위헌심사형 헌법소원이다. 헌법재판소는 대통령은 모든 군인의 상관이므로, 대통령을 욕한 것은 상관모욕죄에 해당하며 정치적 표현의 자유도 침해하지 않는다고 보았다. 참고로 이 사건에서 SNS로 욕먹은 대통령은 이명박 전 대통령이다.[2] 이쪽은 총독도 포함되겠지만.[3] 군대는 절대군주인 천황 직속이라 내각 말은 안 듣는데, 천황은 정치에 개입하지 않는 게 일본의 전통이었다보니 실제로는 군대 멋대로 행동했다.[4] 중화인민공화국 중앙군사위원회라는 조직도 있기는 하나, 구성원이 당 중앙군사위와 정확하게 일치해서 사실상 같은 조직이라고 봐야 한다.[5] 6.25 전쟁 당시와 휴전 후 한동안은 유엔군사령관 자격으로, 1978년 이후에는 한미연합군사령관 자격으로 행사하고 있다. 이들 직책을 주한미군사령관이 겸직하고 있기 때문이다.

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