대통령 권한대행
1. 개요
大統領權限代行 / Acting President대통령이 궐위되거나 사고로 인하여 직무를 수행할 수 없을 때에는 국무총리, 법률이 정한 국무위원의 순서로 그 권한을 대행한다.
'''대통령이 모종의 이유(궐위, 사고 등)로 대통령직을 더는 수행하기 어려울 때, 대통령을 대신하여 그 직무를 수행하는 일.'''[1]
대통령 권한대행의 상황이 생기는 경우는 두 가지가 있다.
- 궐위(蹶位): 대통령이 임기 중에 사망[2]하거나, 하야[3]하거나, 헌법재판소의 탄핵결정에 의해 파면[4]된 경우
- 사고(事故): 대통령이 의식불명 상태(사망 또는 중병으로 인한 재개 상태)에 빠지거나, 국회에 의해 탄핵[5]소추[6]된 경우[7] 등 직위에 있으나 업무를 수행할 수 없는 경우
보통 권한대행은 관련 법률에 의거 1순위인 국무총리가 맡는 것이 일반적이다. 그렇기 때문에, 헌법(憲法)은 만약의 경우를 대비하기 위해 총리를 임명할 때 최소한의 민주적 정당성을 확보한다는 측면에서 국민의 대표기관인 국회의 동의(의결)를 받도록 하고 있다. 또한 헌법은 대통령과 동시에 국무총리에게도 사고나 궐위가 발생해 권한을 대행할 수 없는 사태를 예정하여, 국무총리 다음으로도 법률이 정한 국무위원이 차례대로 우선순위를 가지고 맡는 것으로 정하고 있다. 즉, 정부조직법에 따른 행정각부의 순위 및 의전서열에 따라, 남은 내각 구성원들이 차례대로 대통령직을 대행하게 된다. 현행 대한민국의 대통령 권한대행 순서는 다음과 같다.
물론 아래쪽까지 권한대행 자리가 내려갈 가능성은 거의 없지만, 실제로 아웅산 묘소 폭탄 테러나 폴란드 공군 Tu-154 추락사고처럼 정부 핵심 인물이 한꺼번에 사망할 뻔 하거나 사망했던 상황이 실제로 있었던 만큼 만에 하나를 위한 것이다.
여기서 문제가 하나 생기는데, 바로 대통령 권한대행자가 자신의 대통령 권한을 빼앗을 수 있는 직위의 사람을 임명해야 하는 상황이 생길 수 있다는 것이다. 만약 대통령과 국무총리를 비롯해 권한대행 순서에서 상위에 있는 사람들이 모두 사망하여 대통령 권한을 한 장관이 대행하게 되었다고 치자. 예시에서는 대통령-국무총리-경제부총리가 사망하여 권한대행 순서 상 3위인 사회부총리가 대통령 권한대행이 되었다고 하겠다.(대통령 권한대행 부총리 겸 교육부장관) 그러면 국무위원 중 국무총리, 경제부총리 두 자리가 공석인 상황이니 대통령 권한을 대행하여 내각을 다시 짜야 할 것이다. 국무위원을 지명하는 것은 대통령의 권한이며 총리의 제청이 필요하지만, 현재 국무총리도 공석이고 정부조직법상 국무총리의 권한대행자는 대통령 권한대행 순서와 같으므로 대통령 권한대행 겸 국무총리 권한대행인 사회부총리는 즉시 국무총리의 권한으로 제청, 대통령의 권한으로 경제부총리 겸 기획재정부 장관을 임명한다. 여기서 문제가 발생한다. 정부조직법상 대통령 권한대행 우선순위는 경제부총리가 사회부총리보다 높다. 이 때문에 대통령 권한대행 부총리 겸 교육부장관이 경제부총리를 임명하는 순간, '''새로 임명된 경제부총리가 즉시 새로운 대통령 권한대행자가 된다.'''(대통령 권한대행 부총리 겸 기획재정부 장관) 즉, 실질적으로 자신의 상급자를 임명하게 되는 상황이 생기는 것이다. 마찬가지로, 새로 임명된 대통령 권한대행 부총리 겸 기획재정부 장관이 국회의 동의를 얻어 국무총리를 새로 임명하게 될 경우, '''새로 임명된 국무총리가 즉시 새로운 대통령 권한대행자가 된다.''' 이처럼 현재 법 조문 상으로는 대통령의 권한을 대행하는 사람이 혼란스럽게 바뀌는 상황이 초래된다. 이를 막기 위해, 대통령 권한대행 중인 장관이 스스로를 국무총리 후보로 지명하고 국회가 이에 동의하여 국무총리가 된 다음 공석이 된 자신의 원래 장관직을 포함한 나머지 내각을 채우는 것이 한 가지 방법이다. 다만, 후술할 견해에 따르면 대통령의 권한을 대행하는 국무총리조차 내각구성권을 갖지 못한다고 하므로 이는 일어나기 힘든 상황을 가정한 것이다.
흔히 관습적으로 불리는 '대통령 권한대행'이라는 직함은 헌법에 명시된 것은 아니며, 편의상 사용하는 것일 뿐이다. 대통령의 권한을 대신 행사하는 국무총리 혹은 국무위원에 대한 정식 명칭은 따로 명시되지 않았다. 공직선거법에서는 "대통령권한대행자"(大統領權限代行者)라는 표현을 쓰고 있으나, 이는 일반명사로서 쓴 형식적 표현에 불과한 것으로 보인다.
그러나 행정실무상 일반적으로, 행정기관의 장(長)의 권한을 대행하는 사람이 발신 명의와 함께 본인의 성명을 적는 경우에는 "권한대행"의 표시를 하고 그 직위를 적으므로(예: 부산광역시장 권한대행 행정부시장 변성완[9])(행정 효율과 협업 촉진에 관한 규정 시행규칙 제10조), 대통령 권한대행의 경우에도 그렇게 표시하고 있다. 예를 들어 표창과 관련해서 행정자치부는 대통령표창에 대통령이나 국무총리가 아닌 '대통령 권한대행 국무총리'로 표기한다고 밝혔다.
[image]
2004년 당시에는 대통령 권한대행 국무총리의 자격으로 대통령상을, 국무총리 명의로 국무총리상을 나눠서 주기도 했다. 2017년 계룡대 합동임관식 때도 임관하는 초임 소위들이 황교안 '''대통령 권한대행''' 명의로 사령장이 나갔다. 권한대행 명의로 나간 거라 임관자들이 슬퍼했을 거라는 예상과 달리, 레어템(?) 받아서 개이득이라 여긴 이들이 대부분이었다고 한다.
법령을 공포할 때에도 공포문을 다음과 같이 하고 있다.
당연히, 이런 문서들은 모두 대한민국 대통령이 승인한 것과 동일한 법적 효력을 지닌다.국무회의의 심의를 거친 공무원제안규정 전부개정령을 이에 공포한다.
대통령권한대행 국무총리 황교안 (인)
2017년 1월 6일
국무총리 황교안
국무위원 행정자치부 장관 홍윤식
[image]
황교안 전 총리는 '대통령 권한대행 국무총리'라는 명패를 새로 만들기도 했다. 또한 "대통령 권한대행 국무총리 황교안"이라는 이름이 새겨진 기념 시계를 만들어 논란이 일자, 국무총리실은 해명자료를 내고 "대통령 권한대행 국무총리'라는 명칭은 '''공식직함'''이며 공문서, 훈·포장 증서, 임명장, 외교문서 등에 사용되고 있으며 또한 각종 중요행사 경조사 시 화한·조화·축전 등에도 동일 직함을 사용한다"이라고 밝혔다.[10] 이후 국회에서도 이와 관련되어 직함인지 아닌지에 대해 논란이 일어났지만, 특수한 상황에서 나오는 경우라 이를 일일이 명문화할 수 없으므로, 헌법상에 나와있지 않다고 해서 공식직함이 아니라고 보기보다는 관습적으로 이해해야 하는 것이 맞다는 의견이 있다. 특히 대통령 자리의 궐위 시에 한반도 주변국과의 외교나 정상회담에 있어서 전략적 공백이 발생할 수 있는데, 대외명분을 확립하기 위해서라도 보다 안정성있는 직함을 내거는 것은 합리적인 일이다. 물론 명패는 그렇다쳐도 대통령 시계마냥 권한대행 기념시계를 만든 건 의전중독이라는 비아냥을 피하기 힘들었지만...
이러한 권한대행의 권한과 한계가 어디까지인가에 대해서는 법률로 명문화된 규정도 없고, 아직 학계에서도 정설이 없고 의견이 분분하다. 2004년 노무현 대통령 탄핵소추로 졸지에 권한대행이 된 고건 총리는 헌법학 책부터 뒤져봤다고 할 정도로, 아무런 준비가 되어있지 않은 상태였다. 고건 대행체제 63일 사례
특히 내각구성권(內閣構成權)을 가지느냐에 대해서는 학계에서도 의견이 분분하다. 고건 전 총리의 사례에서 보듯 총리와 거의 같은 대우를 받는 장관이나 국정원장 등 요인의 인사는 불가능하다는 것이 학계의 다수적인 입장이며 하여 차관 이하의 인사에서만 대행인으로써의 권리를 행사한다고 보는 견해가 많다. 따라서 각 부 장관을 임명하는 내각구성권에는 회의적인 것이 대다수의 학계의 입장이다. 사실 허정 과도정부 때 대통령 권한대행인 허정 외무부 장관이 9개 부처 장관을 임명한 사례가 있긴 하지만, 이때는 4.19 혁명으로 이승만 대통령이 하야하기 직전에 모든 국무위원들을 해임하고 3명만을 새로 임명하였기에 9개 부처에 공석이 있던 상황이었고 무정부상태를 우려한 국회가 이승만의 하야 소식에 같이 사임하려던 허정을 붙잡아 과도내각 조직을 간청하였다는 특수한 사정이 있었기에 별다른 문제가 제기되지는 않았다.
한편 고건 권한대행의 경우 인사권은 행사하지 않았지만, 대통령의 거부권은 사용하였다. 대통령의 특별사면에 대해서 국회의 동의를 거치도록 하는 사면법 개정안에 대해서 위헌의 소지가 있다면서 거부권을 행사하였다.[11]
황교안 국무총리의 경우 대통령 권한대행을 하면서 전폭적인 행보를 보여주고 있어서 논란이 된 바 있는데, 이 때문에 더불어민주당에서는 "대통령의 권한대행에 관한 법률"을 추진키로 했다.[12]
드물게 권한대행을 '정식 대통령'으로 오해하는 경우도 있는데, 이는 잘못이다. 실제로 박근혜가 탄핵으로 파면된 직후 영어 위키백과에서 황교안 문서에 '12번째 대통령으로 공식 취임했다'고 서술되었는데, 얼마 후 '권한대행'으로 수정되었다. 미국의 경우 대통령이 궐위나 사고시 부통령이 즉시 대통령직을 승계하기 때문에 오해가 있었던 모양. 한편으로 최규하 역시 대통령이 되어 오해하기 쉽지만, 미국은 대통령직 승계로 헌법에 명시되어 있고, 최규하는 통일주체국민회의(서울 장충체육관)에서 간선제로 대통령으로 선출된 것이지 자동으로 승계받은 건 아니다.
2. 역사
현재까지 대통령 권한대행은 총 9번 있었다. 허정은 최초로 권한대행을 2차례 수행하였으며, 박정희와 최규하는 권한대행 이후 대통령에 취임했다.
- 허정 (1960년 4월 27일 ~ 1960년 6월 15일, 재임기간 51일)
4.19 혁명에 따른 이승만 대통령 하야로 인하여 궐위가 발생했고, 대통령 하야 이전에 장면 부통령이 정부에 경종을 울리겠다며 사퇴한 상태이었기에, 당시 수석 국무위원이자 외무부 장관이었던 허정이 대통령 권한대행이 되었다.
- 곽상훈 (1960년 6월 16일 ~ 1960년 6월 23일, 재임기간 8일)
3차 개헌에 따라 대통령 권한은 참의원 의장, 민의원 의장, 국무총리 순으로 대행하게 되었는데, 참의원이 구성되지 않아 공석이었던 참의원 의장 대신에 민의원 의장인 곽상훈이 대통령 권한대행이 되었다. 이후 민의원 선거 출마에 있어서 대통령 권한대행이라는 직책이 법적인 문제가 될 가능성을 우려하여 허정 국무총리에게 대통령 권한대행직을 넘기고 민의원 의장직을 사직하였다.
- 허정 (1960년 6월 23일 ~ 1960년 8월 7일, 재임기간 46일)
곽상훈 민의원 의장이 의장 직을 사퇴하면서 국무총리인 허정이 제5대 국회의원 선거가 치뤄질 때까지 다시 대통령 권한대행을 맡게 되었다. 박정희와 황교안 다음으로 오래 재임한 권한대행이다.
- 백낙준 (1960년 8월 8일 ~ 1960년 8월 12일, 재임기간 5일)
제5대 국회의원 선거로 제5대 국회가 구성되면서 백낙준 참의원 의장이 권한 대행 선순위자 자격으로 허정 국무총리를 이어서 잠시 대통령 권한대행이 되었다. 이후 제4대 대통령 선거를 통해 윤보선 대통령이 정식으로 취임하면서 이승만 대통령 하야로부터 이어져 온 대통령 보궐 상태 및 권한대행 체제는 종결되었다.
- 박정희 (1962년 3월 24일 ~ 1963년 12월 16일, 재임기간 629일)
1961년 5.16 군사쿠데타로 인하여 장면 정부와 제2공화국이 무너지고 국가재건최고회의가 정권을 장악하지만 대통령 윤보선은 쿠데타 군인들에게 끌어내려지지 않고 지위를 유지하고 있었다. 실권이 없던 윤보선은 남아서 헌정체제의 빈껍데기를 유지하고 있었지만 결국 사임하였고, 국가재건최고의회 의장인 박정희가 대통령 권한을 대행했다. 이후 제3공화국이 정식 출범하면서 박정희는 선거를 통해 대통령이 되었다. 대통령 권한대행이라는 이름으로는 가장 오랫동안 재임했다.
- 최규하 (1979년 10월 27일 ~ 1979년 12월 5일, 재임기간 41일)
10.26 사건으로 인하여 박정희 대통령이 갑자기 사망(암살)하여 궐위가 발생, 국무총리였던 최규하가 대통령 권한대행을 수행했다. 이후 통일주체국민회의에서 최규하가 간선제로 대통령으로 선출되었다.
- 박충훈 (1980년 8월 16일 ~ 1980년 8월 26일, 재임기간 11일)
12.12 군사반란 및 그 뒤에 이어진 일련의 사건으로 인하여 최규하 대통령이 사임하며 궐위가 발생, 당시 국무총리 서리였던 박충훈이 대통령 권한대행을 수행했다. 이후 통일주체국민회의에서 전두환이 제4공화국의 마지막 대통령으로 선출되고, 개헌을 거쳐 제5공화국의 대통령으로 선출된다.
- 고건 (2004년 3월 12일 ~ 2004년 5월 14일, 재임기간 64일)
2004년 노무현 대통령 탄핵소추 및 심판으로 인하여 노무현 대통령의 직무가 정지되면서 고건 국무총리가 대통령 권한대행을 수행했다. 이후 탄핵소추가 헌법재판소에서 기각되면서 노무현 대통령은 직무에 복귀한다.
- 황교안 (2016년 12월 9일 ~ 2017년 5월 9일 재임기간 153일)
박근혜-최순실 게이트로 인하여 2016년 12월 박근혜 대통령 탄핵소추안이 국회에서 가결되었다. 따라서, 박근혜 대통령의 직무가 그 즉시 정지되었으며, 그 시점부터 황교안 국무총리가 대통령 권한대행을 수행했다. 2017년 3월 헌법재판소의 탄핵 인용으로 같은해 5월 제19대 대통령 선거를 통해 문재인 대통령이 취임할 때까지 대통령 권한대행을 수행했다.
3. 권한과 경호
헌법상 대통령의 권한은 국군통수권, 외교권, 조약체결 비준권, 법률안 거부권·공포권, 행정입법권(대통령령 발령권), 예산안 제출권, 국무위원 임명/해임권, 공무원임면권, 헌법기관의 구성권, 사면/감형/복권 등에 관한 권한 등이다. 권한대행은 이와 같은 대통령의 모든 권한을 임시로 대행하게 된다.
경호는 원칙상 청와대 대통령경호처가 맡게 되지만 10명 정도의 경호원이 파견되는 걸로 그치며, 국무총리 경호를 맡는 세종지방경찰청[13]에서 계속 경호를 맡게 된다. 또 모든 정보와 문서는 국무총리 비서실이 아닌 청와대 대통령 비서실로 보고되고 권한대행은 청와대 대통령 비서실의 도움을 받아 일을 한다. 외국 외교관의 신임장을 접수하는 경우, 권한대행은 청와대로 직접 와서 권한(직책)을 수행해야 하며 다른 곳에서는 할 수 없다.
권한대행의 직무범위는 헌법이나 법률로 정해진 것이 없지만, 사실 상설직도 아니고 이런 일이 벌어질 정도면 국가에 별로 좋은 일이 벌어진 것도 아니며 빨리 끝나기 때문에 권한대행이 적극적으로 무엇을 하기는 분위기 상 힘들다.
정종섭 전 서울대학교 로스쿨 교수(현 자유한국당 국회의원)는 ‘대통령 권한의 대행제도에 대한 연구’라는 논문에서 “법적으로 권한대행자는 특별한 사정이 없는 한 원래 권한을 보유한 자의 권한을 모두 행사하고,이러한 행사는 유효하다.”면서 “법적으로 유효한가 하는 문제와 실제 권한의 행사에서 자제해야 하는가의 문제는 다르다.”고 밝히고 있다.
실제로 2004년 당시 고건 권한대행은 두 달 동안 겨우 차관급 공무원 2명을 임명한 게 권한을 행사한 전부였고, 나머지는 대통령의 지시를 그대로 이어서 하거나 그냥 공무원(청와대 행정관)들이 하는 대로 맡겼다. 또한 연설문도 대통령 비서실이 써준 그대로 읽었으며 경호도 기존의 국무총리 경호를 그대로 받아서 했다.[14] 그럴수밖에 없는게 노무현의 복귀 확률이 매우 높았기 때문이다. 반면에 황교안 같은 경우에는 박근혜가 복귀할 가능성이 희박했다.
결과적으로 폐기되기는 했지만, 10차 개헌/문재인 대통령 개헌안에서는 현행 헌법보다 권한대행에 대해 더 자세히 표현하고 있다. 해당 문서에서 현행 71조와 개정안 75조를 비교한 단락 참고.
4. 창작물에서의 등장
- tvN 드라마 60일, 지정생존자: 박무진(前 환경부장관, 現 대통령 권한대행)
미국 드라마 지정생존자의 한국 리메이크 버전으로, 원작에서는 미국의 법률에 따라 지정생존자가 대통령을 이어받아 대통령에 취임하지만, 한국은 위에서 설명하는 법률과 절차에 따라 궐위로 인한 선거 전까지 권한대행의 역할을 수행하도록 규정하고 있음으로 후임 대통령이 선거로 선출될 60일 동안 대통령 권한대행 역할을 수행하는 주인공을 그리는 드라마이다.
5. 외국의 경우
5.1. 미국
대통령이 궐위될 시 미국 부통령이 미국 대통령으로 직책을 물려받는 형식으로 취임(승진)한다. 잔여 임기동안 정식으로 대통령에 취임하여 직을 수행한다. 때문에 대통령의 서거나 하야 등 궐위에 의한 권한대행이라는 개념이 없다.
물론 대통령이 있지만 직무수행이 불가능한 상황이라면 당연히 권한대행에 들어간다. 예를 들어 수술 같은 이유로 일시적으로 직무수행을 할 수 없는 경우라면 부통령이 일시적으로 권한대행을 하다가 상황 해소 후 대통령이 다시 직무를 수행한다. 또한 수정헌법 25조에 따라 내각 각료 절반 이상이 현 대통령이 직무수행이 불가능 하다고 판단할 경우 부통령이 권한대행 하는 게 가능하다. 보통은 미드나 영화에서 부통령이 대통령 권한을 탈취하려는 클리셰로 이용되는 조항이었는데, 2021년 미국 국회의사당 점거 폭동 후 마이크 펜스 부통령이 이 조항을 발동해 도널드 트럼프 대통령의 직무를 정지시키고 권한대행을 해야 한다는 요구가 나왔다.
미국 초창기에는 이렇게 부통령이 승진했을 때 부통령이 대통령이 된 것인지 대통령 권한대행이 된 것인지 명확하지 않았는데, 제10대 존 타일러 때 확실히 정해졌다.
5.2. 대만
미국과 동일하다. 총통이 궐위되면 부총통이 승진하고 남은 임기 동안 총통이 된다. 미국과 다른 점은 대수를 따로 부여하지 않는다는 점이다. 옌자간은 3년 동안 권한대행이 아니라 총통이었다.
5.3. 영국
2020 코로나 사태에서 2020년 3월 27일 총리인 보리스 존슨은 바이러스 감염 확정 판정을 받고 격리 되었다. 총리로서 권한 대행은 외무장관 도미닉 랍이 대행하였다.
[1] 즉 별도의 직책이나 직위가 아닌 행위를 의미하며, 행정법 상 권한 대리.[2] 박정희. 최규하 당시 국무총리가 새 대통령 선출시까지 대통령 권한을 대행함. 이후 제10대 대통령 선거에서 당선되어 본인이 후임이 되었다.[3] 이승만, 최규하. 이승만이 하야했을 때는 부통령도 궐위되어 국무위원 중 승계순위 1순위인 허정 당시 외무부 장관이 권한을 대행했고 최규하가 하야했을 때는 당시 국무총리 서리였던 박충훈이 권한을 대행했다.[4] 박근혜. 황교안 당시 국무총리가 권한을 임시로 대행함. 황교안 국무총리는 박근혜 대통령이 국회에서 탄핵소추가 가결되고 소추의결서 정본이 헌법재판소에 접수되어 대통령에게 송달된 시점(= 권한정지의 시기)부터 대통령 권한을 절차에 따라 대행했다.[5] 고건 당시 국무총리가 권한을 대행했다. 탄핵소추가 헌법재판소에서 기각되면서 노무현 당시 대통령은 그 권한을 즉시 회복했다.[6] 황교안 당시 국무총리가 권한을 대행했다. 이번에는 탄핵소추가 헌법재판소에서 인용되어 박근혜 당시 대통령은 그 즉시 파면되었다. 이후 후임 대통령이 선출될 60일 전까지 황교안은 대통령의 권한을 계속해 대행했다.[7] 헌법 제65조 제3항, "탄핵소추의 의결을 받은 자는 탄핵심판이 있을 때까지 그 권한행사가 정지된다."[8] 그 시작은 10대 대통령 존 타일러부터. 그 전까지는 우리나라와 마찬가지로 권한대행 시스템이었다. 그러나 너무 애매모호하다는 평이 많았다가 존 타일러가 전직 대통령 윌리엄 헨리 해리슨이 병사하자, "정확하게 전직 대통령이 대통령직을 하지 못할 경우 부통령이 대통령이 된다"라고 규정했다.[9] 실제 사례로, 오거돈 당시 시장이 사임해 2021년 재보궐선거에서 새 부산시장으로 선출될 때까지 부산광역시장 권한을 대행한다.[10] 멀리 갈것 없이 당장 위에 사관 임명장만 봐도 '''대통령 권한대행 국무총리 고건''' 이라고 이름이 찍혀있는 모습을 볼 수 있다.[11] 해당 법률은 국회 회기 종료로 자동 폐기되었다.[12] 민병두 의원이 대표발의 한 권한대행법은 현상유지를 위한 최소한의 관리자로서 권한대행의 권력을 제한하고 있다. 헌법개정안 발의, 특별사면, 국민투표 부의 금지 등의 내용을 담고 있다.[13] 국무조정실이 있는 세종특별자치시를 관할하기 때문[14] 고건 전 총리가 자서전에서 밝힌 일화가 유명하다. 대통령 권한대행으로서 처음 국무회의를 주재할 당시 강금실 당시 법무부 장관이, “총리님, 대통령 권한대행은 소극적인 역할 수행에 그쳐야 합니다.”라는 다소 무례한 훈수를 두었다는 것. 고건 총리가 이를 의식해서 소극적 권한대행의 상을 보인 것인지는 언급하지 않았으나, 불쾌해 했었다고. 강금실 법무장관의 경우 처음 내각을 구성할 당시, 노무현 대통령이 유일하게 생각해놓은 사람이 있다며 제청을 요청했던 노무현의 사람이었다. 정권 중반 이후 드러난 노무현-고건 갈등의 중심에 있던 그 강금실의 해당 발언이 좋게 들릴 수 없었을 것이다.