국가재건최고회의
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1. 개요
박정희를 위시한 5.16 군사정변 세력이 대한민국 제2공화국의 장면 내각을 무너뜨리고 세운 군사독재 기관이다.친애하는 애국동포 여러분! 은인자중하던 군부는 드디어 오늘 아침 미명을 기해 일제히 행동을 개시해 국가의 행정, 입법, 사법 3권을 완전히 장악하고 군사혁명위원회를 조직했습니다.
- 당시 '혁명공약' 라디오 발표 중.
1961년 5월 16일에 쿠데타로 권력을 장악한 군부는 대한민국 헌법의 기능을 정지하고 정부와 국회, 대법원을 모두 무력화했다. 그리고 의장과 부의장을 포함해 32명으로 구성된 '''군사혁명위원회'''를 출범시켜서 행정, 입법, 사법의 모든 권력을 장악하였다.
1961년 5월 18일, 12시 30분 군사혁명위원회가 소집한 제69차 임시국무회의에서 박정희가 장면 내각 총사퇴를 결의하여 1961년 5월 19일 14시 제1차 총회에서 '''국가재건최고회의'''로 명칭이 변경되었다. 언론은 군에 의한 사전 검열에 의해 통제되었고 이때 정기 간행물 1200여 종이 폐간당했다. 아울러 정당 활동, 집회 등 정치의 자유는 허용되지 않았고[1] 전국에 계엄령이 선포되어 1년 7개월 동안 지속되었다.[2] 내각은 모두 영관급, 장관급의 군인이 차지하였으며, 입법부는 폐지되어 행정부에 기능이 이전되었고 사법부, 경찰, 검찰은 통제를 받았다.
5.16 군사정변에 가담을 하지 않던 장도영 육군참모총장[3]이 초대 의장이었지만 1961년 7월 3일 사임하였으며, 부의장 박정희가 제2대 의장으로 취임하였다. 이후 박정희의 대권 가도의 방해물을 제거하고 선전하는 데 이용되다가[4] 1963년 12월 17일 제3공화국 내각 출범과 동시에 해체되었다.
당시 윤보선 대통령은 쿠데타 직후에는 장도영과 박정희의 간청(!)으로 자리를 유지하며 마치 정상적 헌정이 이뤄지는 듯한 이미지를 만들었지만 얼마 못 가서 하야했고, 박정희가 국가재건회의 의장 자격으로 대통령 권한을 대행했다. 윤보선 대통령의 하야가 1962년 3월 22일이었으니 꽤 기간이 있었던 셈이다.
2. 군사혁명위원회
1961년 5월 16일 새벽, 박정희 소장은 영등포 제6군관구사령부를 제1지휘소로 삼고, 서울 동부의 제6군단 포병단, 서울 서부의 제30사단, 서울 남부의 제33사단 그리고 육군참모총장 장도영 관할 밖에 있는 해병대 제2여단 병력을 지휘계통을 무시하고 불법적으로 동원해서 육군본부를 장악하고, 곧바로 총리의 집무실이 위치한 반도호텔(현 롯데호텔)에 특수부대(GDT)를 투입하여 장면 총리 체포 작전[5]을 실시하는 동시에 KBS 라디오방송국, 국방부, 중앙전화국, 서울시청 등 주요 시설을 손에 넣은 뒤 새벽 5시경 KBS 라디오방송국을 통해서 육군참모총장 장도영의 명의로 군사혁명위원회 설치를 발표한다. 5.16 쿠데타를 일으킨 것이다.
그러나 국무총리 장면이 호텔 맞은편의 주한미국대사관, 안국동 미국대사관 숙소을 거쳐 혜화동 가르멜 봉쇄수녀원[6]으로 피신하고, 여러 각료 또한 은신함으로써 작전이 실패하고 계엄령 승인을 얻지 못하게 된다. 이에 박정희는 5월 16일 9시를 기하여 효력을 갖는 포고령 세 개를 군사혁명위원회 이름으로 내놓고 장면에게 피신을 권한 후 체포 당한 국방장관 현석호와 연금 당한 육군참모총장 장도영을 데리고 해군참모총장 이성호, 공군참모총장 김신, 해병대사령관 김성은과 함께 오전 9시경 청와대로 향해 대통령 윤보선에게 계엄령 추인 및 쿠데타 지지를 요구하게 된다.
이후로 공포된 포고령은 다음과 같다.
- 포고 제1호는 군사정권에 대한 민간의 반항을 탄압하고 사회를 통제하려는 데에 목적을 두었다. 한국 국적을 가진 채 출국을 시도한 사람, 직장을 이탈했거나 유언비어를 날조 또는 유포한 사람, 옥외집회를 했다고 여겨진 사람, 저녁 7시부터 새벽 5시 사이에 집 밖에 있는 사람은 법원의 영장 없이 체포되어 처벌되도록 하였다. 또한 국내 언론은 물론 외신까지도 계엄군에게 사전검열을 받아야 하고, 역시 어길 경우 영장 없이 체포된다.
- 포고 제2호는 이른바 금융동결령으로 전국의 금융을 즉각 동결하고 추후 지시에 따르도록 하였다.
- 포고 제3호는 출국 시도를 원천봉쇄하는 데 목적을 두고 하고 있다. 국제선의 운항과 외국 선박의 입출항 자체는 제한하지 않되 모두 군의 검열을 받도록 하였고 국내선 운항과 국내 선박은 모두 중지하여 추후 지시를 따르도록 하였다. 당시 김포국제공항은 5월 16일 폐쇄되었다가 이튿날 개장되어 17일 13시 10분 폐쇄 후 최초의 운항이 이루어졌다. 포고 제3호는 몇 차례 개정되다가 1961년 7월 8일에 폐기되었다. 내용은 아래와 같다.[7]
- 1. 국내 선박 중 중국 내 연안어선, 정기객선 및 무연탄수송선에 한하여 운행을 허락한다.
- 2. 취항 선박은 출어전과 입항 후 해지구계엄사령부에 신고하고 검사를 받아야 한다.
- 포고 제4호는 군사정변 발발 후 행정, 입법, 사법 등에 관해 최초로 언급한 포고령으로 5월 16일 오후 5시를 넘어 뒤늦게 발표되었으며 총 여섯 개 항으로 이루어져 있다.
이에 따르면 군사혁명위원회는 1961년 5월 16일 오전 7시를 기하여 장면 정권으로부터 정권을 모두 인수하여 국가기구를 모두 집행하고 장면을 포함한 내각 인사 모두를 체포한다. 한편, 참의원, 민의원 및 지방의회 등 입법기관은 단기 4294년(서기 1961년) 5월 16일 오후 8시를 기하여 모두 해산되고 정당을 포함해 사회단체 등의 모든 정치 활동을 불법으로 규정하였다.
- 포고 제5호는 제2호에 관련한 첫째 지시로서 예금 인출을 일일 1회 최대 10만환, 월 최대 50만환으로 제한해 허가하는 금융 동결 완화 조치다.
- 포고 제7호는 각 지구의 계엄사무소장이 관내 외국군과 대공사관의 식량과 재산을 보호하라는 명이다.
- 포고 제8호는 제2호에 대한 두 번째 지시로서 군사비 관련 금융 동결을 모두 해제하는 것이다.
- 포고 제10호는 제1호 이외에도 필요하다고 생각되면 체포, 구금, 수색에 관하여 법원의 영장 없이 이를 집행할 수 있고 또한 군사재판에서 관장한다는 내용이다.
- 포고 제11호는 사법부와 검찰은 지시에 따르라는 내용이다.
- 포고 제12호는 장면 내각이 추진하고 있는 국토건설사업은 민족적 과업이므로 계획, 소요 자금 등은 모두 예정대로 집행할 것이며 관련 종사자들의 신분은 보장할 테니 일에 충실하라는 내용이다.
- 포고 제14호는 제2호에 대한 개정 및 제5호 폐지령으로 예금 인출은 월 천만원 이하로 변경하고, 외국과 관련된 거래, 인건비, 건당 5백만 원 이하 사업비에 관련된 재정 지출에 대한 동결만 해체하겠다는 것이다.
- 이어 15호는 더 상세하게 금융 동결을 완화하였다. 제16호는 제3호에 대한 완화조치다.
이후 명문상으로만 존재했으나 2019년 8월 2일부로 국회 본회의에서 제3호, 제4호, 제7호, 제8호, 제9호, 제10호, 제11호, 제13호, 제16호, 제19호, 제32호, 제39호 폐지법률안이 통과됨에 따라 같은 달 20일 위 포고들은 공식적으로 폐지되었고, 제25호도 2020년 3월 31일 공식적으로 폐지되었다.
3. 국가재건최고회의
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3.1. 군정의 성과
부패와 구악을 일소한다는 공약에 따라 폭력배 4200명을 포함해 범죄자 2만 7천여 명을 단속하였다. 부패한 공무원 약 4만 명을 공직에서 추방하였는데, 이전 정부의 무려 18%에 달하는 방대한 규모였다. 이때까지만 해도 정부는 재정형편이 워낙 어려워서 공무원들에게 충분한 봉급을 지급하지 못하였다. 공무원들은 직위를 이용해서 봉급 외 소득을 부정하게 추구할 수밖에 없었다. 이때 공무원의 상당수는 촉탁 신분 임시직이었는데, 기관에 따라서는 촉탁의 수가 정식 공무원의 다섯 배나 되었다. 이러한 촉탁 공무원들에게는 봉급을 민간기업에 할당하여 지급하였기 때문에, 이들은 기업의 요구를 들어줄 수밖에 없는 처지였다. 이는 공무원 사회의 부정부패를 조장하였다. 50년대까지 현대적 관료제는 아직 제대로 정립되지 않았다. 공무원 4만 명을 추방한 데에는 이 같은 불가피한 역사적 배경이 있었다.
추방된 공무원 가운데는 첩을 거느린 이도 포함되었다. 내무부(현재의 행정안전부) 산하에서만 510명이 축첩 공무원으로 적발되어 축출되었다. 어느 사회학자의 조사에 의하면 50년대까지 사회적으로 성공한 계층에 속하는 결혼한 남성의 5% 정도는 첩을 거느렸다. 첩은 가정윤리를 어지럽히고 사회갈등을 심화시키며 공직자의 부정부패를 유발하였지만, 사실상 공공연하게 유지되었다. 정부가 축첩자를 공직에서 추방한 이래 사회의 공적 영역에서 축첩은 더이상 용인되지 않는다. 민법이 규정하는 일부일처제는 이 시기부터 뿌리를 내렸다. 그 외에 밀수를 강력히 단속하고 외제품의 사용을 금지하며 풍기문란을 이유로 무도장과 사창가를 폐쇄하였다. 4.19 이후의 정치.사회의 부패와 혼란에 염증을 느끼던 국민들은 이 같은 조치들을 지지하였다.
당시 인구의 80%가 살던 농촌에는 고리채가 만연하였는데, 고리채는 농민들의 생계를 심각하게 위협하였다. 이에 1961년 6월 <농어촌고리채법>을 제정하여 농어촌의 고리채를 정리하기 시작하였다. 그에 따라 농어민이 고리채를 신고하면 농업협동조합이 채권자에게 연리 20%인 농업협동조합 채권을 지급하여 채무를 탕감해주었다. 그 대신 농어민은 농협에 연리 12%와 5년 조건으로 빚을 갚아야 했다. 이리하여 61년 12월 말까지 고리채가 모두 480억 환이 신고되었고, 그 가운데 300억 환이 고리채로 판명되어 농협의 대출 대상이 되었다. 그렇지만 고리채 정리 사업은 적지 않은 부작용을 낳았다. 농어민은 당장 빚의 중압에서 벗어났지만, 농어촌의 사금융이 마비되어 더 이상 급한 돈을 꾸어쓰기가 불가능해졌다. 정부가 민간의 금융시장에 무리하게 개입한 조치는 농어촌의 생활 수준을 개선시키는 소기의 목적을 달성하지 못하였다. 이처럼 초기 경제정책은 즉흥적이며 비체계적이었다. 실패를 거듭나는 과정에서 그들은 냉엄한 경제현실을 직시하고, 그에 정확하게 실용적으로 접근하는 능력을 배양했다.
3.2. 군정의 실패
부정부패의 척결을 내걸고 주요 기업인 15명을 구속하였고 27명 기업인들에게 총 480억 환에 달하는 벌금을 부과하였다. 이 수단으로 기업이 소유한 은행의 주식을 몰수하였다. 이에 따라 1950년대에 민간은행으로 불하되었던 은행들은 다시 국유화되었다. 그러나 기업인들을 구속하고 처벌하느라 경제사정은 악화되었다. 이후 경제발전에 기업인의 역할이 절실함을 인식하고 구속에서 풀어주고 처벌을 완화하였다. 하여간 기업가들은 '한국경제인연합회'를 결성하고 '울산공업센터'의 건설에 필요한 외자 도입에 나서는 등 개발계획에 참여하기 시작하였다. 한국경제인연합회는 이후 '전국경제인연합회'가 되었다. 또한 소위 혁명재판에서 부정부패를 저지른 자유당 인사들과 3.15 부정선거에 책임이 있는 고위직들을 중형에 처하기는 했지만, 박정희는 대통령에 취임한 이후에 부정부패를 저질렀던 자유당 인사들과 부정선거의 범인들에 대해서는 일부를 빼고는 모두 특사로 석방했다.
1962년 6월 10일 화폐 단위를 10대 1로 교환하여 대한민국 환에서 대한민국 원으로 바뀌었다. 화폐개혁으로 민간 예금의 실태를 파악하고 그 일부를 동결하여 산업자금으로 돌리려고 하였다. 그렇지만 예상치 못한 충격으로 기업활동이 정지되는 등, 경제는 오히려 위기에 빠져들었다. 미국 정부는 원조를 받는 한국 정부가 아무런 상의 없이 일방적으로 행한 화폐개혁을 크게 비난했다. 안팎의 비난에 몰려 정부는 결국 동결한 5만여 구좌의 예금을 조기에 해제할 수밖에 없었다. 즉 화폐개혁은 졸속하게 행해진 실패작이었다.
4. 주요 행적
- 5월 19일: 주요 기업인 17명을 부정축재 혐의로 연행, 이 중 10명은 전 재산을 국가에 헌납하겠다고 각서를 쓰고서 겨우 풀려났다.
- 5월 20일: 양곡을 매점매석했다는 이유로 서울의 일부 악덕 쌀 상인들로부터 6천 가마의 쌀을 압수한 다음 영세민들에게 나누어주었다. 드라마 제3공화국 5화에 나온다.
- 5월 21일: 이정재 및 동대문파 정치깡패 집단 화랑동지회를 체포했다. 그 유명한 "나는 깡패입니다. 국민의 심판을 받겠읍니다." 라는 조리돌림 행진을 했고, 이런 굴욕을 당한 이정재는 끝내 사형 당했다. 그리고 전국에 깡패 검거령을 내려 1만 명의 깡패를 체포한 다음 국토 건설 현장에 보내 노역을 시키거나 교도소에 보냈다.
- 5월 24일: 대낮에 춤을 춘 남녀들을 옥내외 집회 금지령을 근거로 체포해서 징역형을 선고했다. 명분은 "국가 재건에 총력을 기울여야 할 사람들이 대낮에 춤을 춘 것은 용서할 수 없다"는 것이었다.
- 5월 25일: 국가최고회의령 12호를 통해, 농어촌 주민들을 대상으로 하는 고리대금업을 일체 금지하였다. 이후 6월 9일에는 이것이 법제화되었는데, 여기에서는 고리채의 기준이 연 20%에서 12%로 낮아졌다.
- 5월 28일: "부정축재처리위원회" 가 구성되었다. 120명의 기업인 중 30명, 공무원 32명이 부정축재에 대한 벌금 등의 처벌을 받았다.
- 6월 1일: 쿠데타에 참여한 병력들을 모아 수도방위사령부를 창설하였다.
5. 입법권 행사
국가재건최고회의는 제5대 국회가 해산된 이후 제3공화국이 출범할 때까지 헌법과 법률을 제정하는 등 입법권을 행사하였다.
- 1961년
- 6월 6일:
- 6월 10일: †국가재건최고회의법[13], †농어촌고리채정리법[14] 제정.
- 6월 14일: †부정축재처리법[15] 제정.
- 7월 1일: 중소기업은행법 제정.
- 7월 3일: †반공법[16] 제정.
- 8월 7일: 청원법 제정.
- 9월 1일: †지방자치에 관한 임시조치법[17], †교육에 관한 임시특례법[18] 제정.
- 9월 18일: 사설강습소에관한법률[19] 제정.
- 9월 23일: 인감증명법 제정.
- 9월 30일: 공업표준화법[20] 제정.
- 11월 4일: †국가재건최고회의직원법[21] 제정.
- 12월 5일: 장사 등에 관한 법률 제정.
- 12월 6일: 직업안정법 제정.
- 12월 13일: 총포화약류단속법[22] 제정.
- 12월 23일: 변리사법 제정.
- 12월 27일: 향토예비군 설치법[23] 제정.
- 12월 30일: 자동차운수사업법[24] 아동복리법[25] 제정.
- 12월 31일: 도로교통법, 여권법, 외국환관리법[26], 실용신안법, 기업예산회계법[27], 지방교부세법, 의장법[28] 제정.
- 1962년
- 1월 10일: 도로운송차량법[29], 문화재 보호법 제정.
- 1월 15일:「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」,「보험업법」,「통계법」,「토지수용법」제정.
- 1월 20일: 상법[30], 건축법, 공유수면매립법[31], 군형법, 식품위생법, 물품관리법, 광고물등단속법[32], 축산물가공처리법[33] 제정.
- 3월 9일: 해외이주법 제정.
- 3월 16일: †정치활동정화법[34] 제정.
- 5월 10일: 주민등록법 제정.
- 9월 17일: 국민체육진흥법 제정.
- 12월 26일: 5차 개헌 공포.[35]
- 12월 31일: 집회 및 시위에 관한 법률 제정.
6. 이후
한편 5.16 군사정변 집권 세력의 혁명공약은 혁명의 과업을 완수한 뒤 참신하고 양심적인 정치인에게 정권을 넘기고 병영으로 돌아가겠다는 즉 민정 이양을 한다는 것이었지만, 계속 미루다가 2공 헌법 개정과 제5대 대통령 선거로 제3공화국이 성립하게 된다.
헌법재판소는 5.16 직후 법관의 영장 없는 구속에 대해 위헌을 결정했다.#
2019년 8월 20일, 실효된 채로 껍데기만 남아 있던 국가재건최고회의령 제3호, 제4호, 제7호~제11호, 제16호, 제19호, 제32호, 제39호, 국가재건최고회의 포고 제9호, 제10호를 공식적으로 폐지하였다.
7. 관련 문서
[1] 정치인 활동은 1963년 1월 1일부터 재개되었으나 장면 등 민주당 신파 인사들은 계속 금지 당했다.[2] 각종 포고령과 인신 구속 특례법 통과[3] 직접 가담하지는 않았지만 방관하면서 도와준 측면이 있다.[4] 대표적으로는 중앙정보부 출범과 민주공화당 창당 준비 및 그와 관련한 활동[5] 하지만 이 작전은 장면 총리가 도주하면서 실패한다.[6] 현재는 서울시 강북구 수유동으로 이전[7] 5월 23일 개정 5월 19일 개정[8] 윤보선 대통령은 5.16 군사정변으로 군정이 시행되자 사임하려 했으나 헌정이 유지되는 모양새를 원한 장도영, 박정희에 의해 직을 유지하고 이후 군정이 안정된 1962년 3월 22일에야 사임했고 3월 24일, 국가재건최고회의에서 가결됐다.[9] '윤 대통령은 현존 헌법은 아직도 완전히 효력을 발생하고 있다고 설명한 다음 "나는 현 헌법 규정의 테두리 안에서 신 정부와 관계를 맺고 있다."고 부언하였다. 이십 일 지명된 군사혁명내각을 승인하였는가라는 질문에 답하여 윤 대통령은 "나는 현재 그 문제에 대하여 언급하기에는 적당하지 않는 것으로 생각한다."고 말하였다. ― '''"현 헌법 아직도 유효 ··· 윤 대통령, 외국 기자와도 회견"''', 1961년 5월 21일 석간 1면, 《동아일보》.'[10] 국가재건최고회의는 국무총리를 두지 않고 내각수반이라는 직무로 그 역할을 대신했다.[11] 초헌법적 군사정변으로 인해 민정이 철폐되어 공식적으로 여당은 존재하지 않았다.[12] 김종필 등이 설립한 재건당과 그 후신인 민주공화당이 실질적으로 여당의 역할을 했다.[13] 국가재건최고회의의 운영 근거를 규정한 법률이다. 이후 제3공화국이 들어서면서 사문화되었다가 2009년 4월 1일 공식적으로 폐지되었다.[14] 2005년 7월 21일 폐지.[15] 2008년 12월 19일 폐지.[16] 1980년 12월 31일 타법폐지.[17] 사실상 지방자치제를 폐지하는 법률이다. 이후 1988년 4월 6일 지방자치법을 전부 개정하면서 타법폐지되었다.[18] 사실상 교육자치제를 폐지하는 법률이다. 이후 1963년 12월 5일 폐지되었다..[19] 현「학원의 설립ㆍ운영 및 과외교습에 관한 법률」(학원법).[20] 현 산업표준화법.[21] 1963년 4월 17일 타법폐지.[22] 현 총포·도검·화약류 등의 안전관리에 관한 법률.[23] 현 예비군법.[24] 현 여객자동차 운수사업법.[25] 현 아동복지법.[26] 현 외국환거래법.[27] 현 정부기업예산법.[28] 현 디자인보호법.[29] 현 자동차관리법.[30] 이로써 대한민국의 기본육법이 전부 제정되었다.[31] 2010년 4월 15일 공유수면 관리 및 매립에 관한 법률이 제정되면서 타법폐지되었다.[32] 이후 옥외광고물등관리법으로 개정되다가 현재 옥외광고물 등의 관리와 옥외광고산업 진흥에 관한 법률(옥외광고물법)으로 개정되어 있다.[33] 이후 축산물위생처리법, 축산물가공처리법으로 개정되었다가 현재 축산물 위생관리법으로 개정되었다.[34] 2008년 12월 19일 폐지.[35] 헌법 효력적용일은 1963년 12월 17일로 하여 그날부터 제3공화국이 출범하였다.[36] 현 보조금 관리에 관한 법률.[37] 과거 대통령령이었던 공포식령을 폐지하여 법률로 입법화한 것이다.