사철(철도)
1. 개요
私有鐵道 / Private Railway: '''PR'''
정부나 지방정부가 아닌 민간이 '''소유'''하는 철도, 즉 '''사유철도'''. 국유철도의 반대개념이라고 할 수도 있겠지만, 국내에서는 사실 이런 구분이 거의 필요없다. 왜냐하면 현재 국내에서는 여객을 실어나르는 철도 중에 '''사철이 없기 때문이다'''.
'민영(민자)철도'와는 의미가 다르다. '''대한민국의 민자철도는 대부분 사철이 아니다'''. 소유권이 국가 또는 지방자치단체에게 있는 노선에 대한 운영권을 가지고 있을 뿐이다.
일본에서는 사기업이 '''운영'''하는 철도를 말하며 민'''영'''철도 - 민테츠(民鉄)라고도 한다. 일본의 사철은 비슷한 규모의 국토를 가졌고 민간철도→국유철도 경로를 밟은[1] 선진국인 프랑스나 독일, 영국과 비교해도 유달리 독특한 형태로 발전해왔다. 일본은 1930년대에 이미 주요 도시 인구가 도쿄시 600만, 오사카시 300만을 돌파하고 나고야, 교토, 고베도 100만대 도시가 되었을 정도로 폭발적인 도시화가 진행되었지만[2] 국내 자동차 산업이 아직 무르익지 않은데다가[3] 1930년대 들어서는 만주사변, 중일전쟁 등으로 인한 전시물자통제로 있는 자동차도 제대로 굴리기 어려운 상황이 도래했다. 이에 따라 일본은 '''자동차 없는 도시화'''라는 상황에 직면했고 이 대도시권의 막대한 교통수요를 국유철도나 정부·지자체 투자만으로 감당할수가 없으니 자연스레 민간자본에 의한 대도시권 통근철도 건설과 운영이 철도 국유화 이후에도 활발할수밖에 없었다. 대도시권이야 그렇다쳐도 '뭐 이런데까지?' 싶은 지방 사철들은 거의 대부분 전전(前戰)에 건설된 인프라가 지금까지 쭉 유지되고 있는 것이다.[4] 인구밀도가 낮고 2차대전 이후 모터라이제이션이 활발해진 유럽에서 사철이 보통 지방 로컬선 정도나 담당하는 것과는 대조적.[5]
일본의 사철은 철도뿐만이 아니라 다른 사업을 같이 하는 경우가 많다. 가장 큰 관련 사업은 건설업. 철도를 놓으면서 연선 일대를 같이 개발하는 패턴이 많았다. 초창기에는 도쿄 인구가 연간 10만명 이상씩 불어나는 시절이었고 권역 중심도시의 인구가 정점에 이른 이후에는 이 인구가 숨 좀 쉴만한 교외로 빠져나갔으니 이렇게 해서 새로운 마을이 생겨나면 거주자들이 모두 고객이 된다는 발상이었다. 하지만 오늘날에는 양상이 다르다. 재개발이 아니라면 새로 개발할 공간이 별로 없기 때문이다. 서울이라면 재개발이나 신규 개발 모두 어려운 일이 되겠지만, 그러나 지방 광역시는 아직도 근교에 새로운 '마을'을 구축할 수 있을 정도로 연선에 '논밭'으로 대표되는 '공지'가 많이 남아 있다. 이들을 몽땅 개발한다면 이야기는 완전히 달라질 것이다. 그리고 수도권 남동부 근교의 도심 확장이 예정된 지역들만 골라다니는 수도권 전철 경강선으로 한국도 이런 시도를 하게 되었다. 사실 범위를 수도권 전철 전체로 넓히면 인천국제공항철도도 해당된다고 볼 수 있는데, 처음에는 김포공항 ~ 인천국제공항 사이의 구간이 허허벌판이어서 열심히 공기수송했지만 검암, 청라 등 연선지역이 개발되고 서울역으로 연장되면서 청라국제도시~서울역 구간이 수도권 통합 요금에 편입되면서 (특히 통근)승객이 많이 늘어났다.
그 외에는 주로 백화점이나 대형 쇼핑센터같은 대규모 유통업이나, 야구단, 극단 등을 같이 운영한다. 이 사업의 공통점은 많은 유동인구를 발생시키고, 이 유동인구를 자사의 철도로 유입시켜서 다른 사업의 수익을 같이 발생시키는 구조를 가진다. 일본의 대형 사철은 백화점을 소유하는 사례가 많다. JR도 역 중심으로 유통업체를 운영할 때가 많다. 또한 오사카에서 유명한 한신 타이거즈는 한신 전기철도 소유이고, 다카라즈카 가극단은 한큐 전철이 창립했다. 모두 다 관람객을 수송하기 위해 만든 것이다. 그래서 연선의 지역경제를 사철 계열의 대기업이 주도하는 경우도 많다. 하지만 물론 이는 손님이 많은 대형 사철들 이야기고 일본 시골의 소형 사철들은 절박한 상황이 많다. 허름한 오두막같은 건물을 본사로 쓰며 부업으로 전병을 구워 팔거나, 지역사회의 모금으로 연명하는 경우도 많다. 그야말로 근성으로 버티는 수준.
일본의 JR그룹도 국철이 민영화된 기업이기 때문에 사전적 정의로는 사철이 맞으나, 일본국유철도 시절의 이미지가 아직 남아있는 경향이 있고 인프라 등에서 여타 사철과 넘사벽을 이루며[6] 특히 JR 시코쿠와 JR 홋카이도는 아직 국가에서 보조금이 투입되기 때문에 온전한 사철로 보기 힘들어서 일반적으로 사철의 범위에 넣지 않는다. 즉 엄연히 말하면 사철이나 그냥 JR로 부른다. 오히려 여전히 국철이라고 부르는 사람도 많다.
유럽 대륙에서는 대부분의 국가에서 상하분리를 명시한 EU 지침에 따라 국유 또는 공기업 형태의 철도사업자가 철도망을 소유하고, 그 위에서 공기업과 사철 회사들이 열차를 운행하는 것이 원칙이다. 철도는 나라에서 빌려 쓰지만 차량은 그냥 회사가 가진다는 것. 일본처럼 '''위에서 아래까지 다 꿰어차고 영업하는 회사는 많지 않다.'''[7] 대부분은 제3섹터의 형태. 그래서 유럽의 사철 회사들중에는 소유 노선은 없고 차량만 소유하여 운행하는 회사도 있고, 민영화로 졸지에 콩가루가 되어버린 영국에는 금융회사가 세운 차량 리스전문 회사(속칭 ROSCO)도 있다. 한편 장거리 노선에서 국철과 경쟁을 벌이는 민영업자의 예로는 오스트리아의 베스트반(Westbahn), 이탈리아의 NTV(Nuovo Trasporto Viaggiatori)[8]가 있다.
미국은 암트랙이나 각 지역의 공영 커뮤터 레일 소유의 선로, 차량을 제외한 전체 철도가 모두 사철이다. 애초에 암트랙의 성립은 각 지역의 여객사철 회사들을 하나로 합병하면서다.
2. 대한민국과 사철
'''대한민국에서 사유철도는 가능하다.'''
우선 철도의 건설 및 철도시설 유지관리에 관한 법률 제17조(시설의 귀속 등) 에는 "①철도건설사업으로 조성 또는 설치된 토지 및 시설은 준공과 동시에 국가에 귀속된다. 다만, 대통령령으로 정하는 토지 및 시설의 경우에는 그러하지 아니하다." 라고 명시되어 있다.
하지만 사회기반시설에 대한 민간투자법 제2조(정의) 에는 "14. "관계법률"이란 사회기반시설사업을 시행할 때 민간투자사업과 관련된 법률 및 다음 각 목에 해당하는 법률을 말한다. 나. 「철도의 건설 및 철도시설 유지관리에 관한 법률」" 로 명시되어 있고, 동법3조(관계법률과의 관계 등) 에는 "① 이 법은 민간투자사업에 관하여 관계법률에 우선하여 적용한다." 라고 명시되어 있어 민간투자사업 에 한해서는 철도건설사업이어도 민간투자법을 따르도록 하고 있다.
이에 사회기반시설에 대한 민간투자법 제4조(민간투자사업의 추진방식) 에는 "4. 사회기반시설의 준공과 동시에 사업시행자에게 해당 시설의 소유권이 인정되는 방식" 을 법적으로 가능한 것으로 규정하고 있으므로 사업시행자(사유철도사업자)의 시설물 소유는 가능하다.
철도산업발전기본법을 근거 (제20조(철도시설) 에서 "①철도산업의 구조개혁을 추진함에 있어서 철도시설은 국가가 소유하는 것을 원칙으로 한다.") 로 사유철도가 불가능하다는 지적이 있으나, 동법의 적용범위(철도산업발전기본법 제2조) 에 "이 법은 다음 각호의 1에 해당하는 철도에 대하여 적용한다"[9] 로 한정하고 있다. 그러므로 한국고속철도건설공단과 그 후신인 한국철도시설공단[10] 및 한국철도공사가 소유/건설/운영/관리하는 철도에 한정하여 국가가 소유하는 것을 원칙으로 한다는 의미이며 이외의 사업시행자에게는 해당하지 않는다.
정리하여 말하자면 비록 BOO(Build, Own, Operate) 형 민자사업에 한정되지만 시설물을 영구히 소유/관리하여 철도사업을 영위하는 민간사업자를 법률에서 부정하고 있지 않다. BOO 민자사업의 사례가 다수 있고 민간부문이 제안하여 추진된 민자사업도 사례가 다수 있어 BOO 민자사업을 영위하는 사유철도사업자가 언제든지 등장할 수 있다.
한국의 교통요금이 지속가능성을 상실할 정도의 저운임으로 구축되어 있어 철도를 직접 건설/소유하여 사업을 일으키려는 주체가 오랜 기간 나타나지 않다 보니 사유철도가 법적으로 불가능하다는 오해가 나타난 듯 하다. 다만 철도시설의 운영권을 취득하여 철도사업을 영위하는 BTO/BTL형 민간 철도사업자는 다수 존재한다.
과거에는 사유철도 사업자가 많았다. 대한제국 시기에 미국, 일본등의 자본에 의해 "경인철도합자회사"와 "경부철도주식회사" 등 여러 철도회사가 생겨났고 일제시대에는 수많은 사철들이 있었으나 해방을 맞이하면서 38도선 이북의 회사는 북한당국에, 38도선 이남의 회사는 미군정에 의해 흡수되어 국유화 되었다. 위키백과쪽에 '''사유 철도'''라는 문서로 자세한 설명이 되어 있으니 참조 바란다.
서울 지하철 3호선과 서울 지하철 4호선은 1975년, 지하철 계획이 재수립되면서 건설사 주도의 사철로 기획되었고 서울지하철건설 주식회사도 설립되었다. 그런데 1978년의 부동산 조치[11]로 재벌의 부동산 투자가 제한되어버리며 막대한 건설자금을 운임장사로만 때우기에는 너무 무리라 판단해 참여했던 기업들이 서울시 지하철건설 주식회사에서 나란히 탈퇴하게 된다. 참고로 이때 가장 큰 지분을 가지고 있던 기업이 바로 당시 럭키금성그룹이다. 어쩌면 대한민국에서 대기업 규모의 사철회사가 나올 뻔 했지만, 결국 이후에 서울시지하철건설본부가 출범하여 서울지하철공사, 서울메트로, 그리고 서울교통공사로 이어진다.
이외에 화순선 과 같은 전용철도가 있다. 법인이 영업용이 아닌 전용 사업용으로 사용할 목적으로 부설하였기 때문이다. 이 경우 영리목적의 운송사업은 불가능하다.
전용철도를 제외한 사철을 건설하여 소유 및 운영할 수는 있겠으나 법적사항이 미비하므로 굳이 '''여객사업 목적으로 사철을 짓고 싶다면 궤도운송법이 적용되는 궤도 혹은 철도사업법에 의한 철도사업면허를 받은 위탁사업자''' 정도가 손쉽다. 그나마도 궤도운송법은 철도사업법이나 도시철도법에 비해 규제가 많다. 그리고 BOO[12]의 방법으로 민간에서 직접 노선을 짓고 운영하려면 천문학적인 자본이 필요하므로 국가가 주로 건설하는 형태가 된다.[13]
아니면 해외의 사례들, 예를 들어 JR그룹이나 내셔널 레일처럼 철도 민영화를 통해 사철이 생길 수는 있다. 실제로 한국철도공사의 민영화 논의는 예전부터 지속적으로 나오는 말이기 때문에 가능성이 아예 없는 것은 아니다.[14] 물론 가능성은 매우 낮다. 일본처럼 철도와 차량 모두 소유할 가능성은 더더욱 낮다. 한국철도공사뿐만 아니라 한국철도시설공단과 한국철도기술연구원까지 민영화 되는 게 아닌 이상 말이다. 한국과 달리 일본은 과거부터 일본국유철도뿐만 아니라 다른 사철회사들이 많았기 때문에 자연스레 경쟁체제가 가능하지만 대한민국은 그게 안 되기 때문. JR이 6개 지역으로 땅을 나누고 화물까지 합쳐서 7개 회사로 나뉜 것처럼 코레일도 노선 별로 나누어 운영하면 된다고는 하는데, 그랬다간 제2의 JR 홋카이도의 사태가 일어날 가능성이 높으니 이것도 가능성은 0에 가깝다. 그래서 높으신 분들은 영국의 사례처럼 철로를 국가가 소유하고 그 위에 각 회사가 소유한 차량을 투입하여 서로 경쟁시키는 방식을 고려 중인데... 이것도 이거대로 실패한 사례라는 게 문제. 따라서 철도 민영화가 된다 하더라도 사철로 전환될 가능성은 낮고 차라리 민자사업으로 운영될 가능성이 더 높다.
대한민국이 철도 소유에 대해 엄격한 이유는 철도를 '''공공재'''로 간주하고 '''땅이 좁기 때문이다.''' 일본 마냥 지방별로 민간회사들이 철도 노선을 나눠먹었다가는 카오스가 벌어진다.[15] 또한 산업화의 완수를 위하여 철도 시스템을 표준화, 단일화할 필요가 있었다. 또한 일본과 달리 '''도로 우선주의'''를 채택했었기 때문에 고속버스와 시외버스가 발달했다. 버스 교통은 철도와 정반대로 국가 개입이 적다. 어쨌든 사철로 시외교통을 커버할 필요가 적었다. 유럽 대륙계 사철은 객차, 동차, 기관차 등 철도 차량만 영구소유하는 회사와 차량과 더불어 철도망도 일부 소유하는 회사가 둘 다 있다.
일본은 반대로 버스 사업이 철도 사업에 비해 매우 협소하다. 각 지자체에서 운영하는 경우가 많고, 민간기업들이 많지 않다. 그나마도 버스를 운영하는 민간기업들 중 다수가 대형 사철 회사들이 굴리는 중. 대한민국 철도가 죄다 공영인 것과 비슷하다, 또한 버스가 운영될 만한 인프라가 한국에 비해 열약하다. 시내도로도 한국이 일본보다 넓고 한국은 중앙버스전용차로가 널리 퍼져있고 고속도로는 일본 고속도로가 선형이 한국 고속도로에 비해 불량하고 일본이 제한속도가 시속 70~110km/h로 100~110km/h인 한국에 비해 낮다. 한국 버스기사의 난폭운전과 과속도 원인이다. 일본을 비롯한 다른 나라는 난폭운전을 못하지만 한국은 국민 정서상 그게 허용된다. 그래서 한국 버스는 서비스 수준을 포기하고 속도에만 신경써서 운행하는게 가능하다. 일본의 사철이 약을 빨고 다이어를 짜거나 최고 속도를 빠르게 만드는 것과 비슷하다. 시내버스도 '이 정도 크기의 도시가 왜 이렇게 버스 배차 간격이 띄엄띄엄인가' 싶은 곳이 수두룩하다.[16] 일본과 대한민국의 철도 환경과 도로 환경은 정반대라고 볼 수 있다. 일본에 여러 사철회사가 있다면, 한국에는 여러 버스회사가 있는 것. 그래서 일본에서 사철끼리 피터지게 경쟁하듯이 대한민국에서는 버스 회사끼리 피터지게 경쟁하고 있다. 괜히 시내버스가 난폭운전하고 고속버스가 과속하는게 아니다. 이로 인해서 발생하는 사고도 안타깝지만 비슷한 면 중 하나이다.
최근의 철도관련 법조항을 잘 살펴보면 철도시설의 소유권 조항이 불명료하다. '''철도면허를 취득하고 노선을 직접 건설하거나 빌리면 철도사업을 할 수 있을 듯 하다.''' 그렇다고 해도 철도사업은 돈이 꽤나 드는 사업이므로 누가 할 수 있을지 싶었으나, 2010년대 이후에는 지자체나 정부가 일정 수익을 보장해준다면 상당히 안정적인 재원이라 볼 수 있다. 비록 그 수익의 폭은 당장에 미비하지만, 국채쯤은 아니더라도 장기투자 수단으로썬 고려해볼 만하다. 당장, 2014년에 서울 지하철 9호선을 서울시에서 매입하고, 자금을 마련하기 위해서 만든 민자펀드도 내놓은지 하루이틀이 무섭게 완판되었을 정도니 과거와는 온도차가 느껴진다.
3. 사철(私鐵) 회사 목록
3.1. 대한민국
법적으로는 대한민국에서는 사철 회사가 아니라 전용철도운영자라고 불린다.
화순선을 운영하는 대한석탄공사는 코레일과 같은 공기업이고 과거 서천화력선을 운영했던 한국중부발전 역시 공기업인 한국전력공사의 자회사이다. 거기다 화순선과 서천화력선은 정확히 말하자면 전용철도라 철저히 개인이나 법인의 필요에 의해 지어지기 때문에 전용철도 노선에서의 영리적 운송이나 여객수송은 불가능하다. 즉 대한민국에 진정한 의미의 사철은 포항제철소선, 광양제철소선, 당진제철소 내부 철도밖에 없다고 봐도 무방하다. 다만 이 노선들 역시 법적으로는 전용철도이다. 그나마도 화순선은 모든 역이 폐역되면서 사실상 폐선상태나 마찬가지인데다 2014년 12월 11일에 마지막 열차가 운행한 후 어떠한 열차도 다니지 않는데다 2016년 12월을 끝으로 대한석탄공사 화순광업소와 한국철도시설공단의 철도 이용 계약까지 종료되어 사실상 폐선이나 마찬가지인 상황이다. 서천화력선은 공식적으로 2017년 5월 24일에 폐선되었다. 또 당진제철소 내부 철도는 어떤 노선과 접속하지 않고 제철소 내부에서만 다니니...
흔히 사철로 오해하기 쉬운 것들을 설명하자면, 수서고속선에서 수서역발 고속철도 SRT를 운영 중인 주식회사 SR도 공기업인 코레일의 자회사다. 서울 지하철 9호선, 신분당선, 인천국제공항철도, 용인 경전철, 서해선, 우이신설선, 부산김해경전철 역시 사철이 아닌 민자사업이다. 즉 일정 기간 동안 운영권만 가졌을 뿐 철도의 소유권을 가진 것은 아니다.
옛날에는 대한민국에도 진짜 사철이 몇 있었다. 현재까지 대한민국에 남아 있는 유일한 사철 출신 노선은 경춘선이다. 일제는 도청 소재지를 철도가 있는 철원으로 옮기려는 계획을 세웠는데, 이에 반발한 춘천 지역 유지들이 사재를 털어 '경춘철도 주식회사'라는 회사를 설립해 경춘선을 지어서 도청이 유지되었다. 개통 이후 9년 동안 운임으로 운영 비용을 충당하기로 했는데, 7년 만에 공사 비용이 모두 회수되어 운영 기간을 2년 남기고 경춘선의 운영권을 미군정 운수부로 위임하여 국유철도가 되었다. 그 외에도 전라선, 경전선, 대구선, 중앙선의 전신격이었던 노선들, 지금은 폐선된 안성선, 부산전차 등이 있다.
3.2. 일본
- 일본 철도 정보 문서 참조. 지자체 공영철도나 제3섹터만 아니면 다 사철이라고 보면 된다.
- JR그룹 - 본래 바탕은 일본국유철도였고 워낙 다른 사철회사에 비해 규모가 넘사벽급으로 크기 때문에 별도로 다루어지는 경향이 있다. 하지만 공기업인 JR 시코쿠와 JR 홋카이도를 제외한 JR그룹 회사들은 엄연히 사철이다. 다만 편의를 위해서 JR은 그냥 JR이라고 부른다.
- 16대 대형 사철 회사는 대형 사철 참조.
- 5대 준대형 사철회사는 준대형 사철 참조.
3.3. 중화민국
4. 기타
[1] 일본의 경우 초기 간선은 도카이도 본선을 제외하면 대부분을 민간이 건설하였다. 이것이 1906년 철도국유법 성립으로 대부분 관영철도로 통합되어 후의 일본국유철도, JR그룹으로 이어진다.[2] 도쿄도와 오사카부가 아니라 '''도쿄시'''와 '''오사카시'''다. 인구 600만은 당대 전세계적으로도 뉴욕, 런던 정도의 탑티어 대도시로 파리 도시권 인구도 2차대전이 끝난 이후에야 간신히 600만을 돌파했다. 심지어 오사카시는 인구의 교외유출이 진행된 '''지금보다도''' 인구가 많았다. 중심도시만 이 정도였고 1935년 기준 수도권 4개 부현 인구는 1,100만, 케이한신 3개 부현 인구는 880만에 달했을 정도로 광역도시권 또한 엄청난 규모로 성장해있었다.[3] 이 시기 일본 자동차 산업은 미국, 유럽과의 기술제휴 수준이었던데다가 하필 관동대지진으로 수도권 산업시설들이 작살나기도 했다.[4] 이는 식민지였던 조선에서도 마찬가지라 만주사변 이후로는 그나마 버스가 분담해주던 수요가 죄다 철도로 몰려들어 일제 말기에는 조선철도의 연수송인원이 '''1억명'''을 돌파할 지경이 된다.[5] 영국이 예외적이지만 여기는 기존 국유철도를 죄다 분할민영화해서 이렇게 된 것이고 결정적으로 철로 인프라는 여전히 국가가 소유한다.[6] 당장 JR 시코쿠만 해도 대형사철 중 영업거리가 가장 긴 킨테츠보다도 영업거리가 길다. 물론 운영 실태는 비교가 안 될 정도로 쳐발리지만...[7] 물론 국가별로 다 다르다. 독일은 네트워크를 운영하는 DB Netze와 열차를 운영하는 DB Bahn으로 나뉘어 있으나 둘 다 국영 지주회사 Deutsche Bahn의 자회사이다. 프랑스는 SNCF의 사업부 형태로 병립하고 있다.[8] 세계 최초의 고속전용선 경쟁업자이다.[9] 법률에서 '각호의 1에 해당한다' 는 것은 어느 하나에만 해당하더라도 요건이 충족된다는 것을 의미한다.[10] 현 국가철도공단. 법령 구문은 2020년 11월 시점까지도 개정되지 않아 한국철도시설공단으로 되어 있다.[11] 일명 8.8 조치.[12] '''B'''uild-'''O'''wn-'''O'''perate; 민간투자사업 방식의 하나로 민간이 시설을 '''소유'''하고 민간에서 시설을 운영하는 방식이다.[13] 일제강점기 시기에 조선에 부설된 사철도 조선총독부의 보조금을 받으며 겨우 운영하는 수준이었다고 하면 설명이 될 것이다.[14] 한국철도공사 문서와 철도 민영화 문서를 보면 한국철도공사가 얼마나 열악한 상황인지 알 수 있을 것이다.[15] 만약 한국 수도권에 사철이 생겼더라면 사철끼리 땅을 나눠먹는 일본 수도권과 달리 시가지가 산 사이사이에 있어서 케이한신권과 비슷하게 사철끼리의 경쟁이 막장으로 갈 것이다.[16] 대전광역시와 인구가 비슷한 교토시의 JR 버스 배차가 30분이다! 그나마 교토는 주변이 유적지 천지라 철도 개발이 힘들고 관광객이 많아 시내버스만큼은 (이 정도면) '''상당히 양호한 편이다'''. 교토가 이럴진데 그 이하 지역들은...[17] 단 이들 사철은 거의 화물 운송만 담당한다.