계엄
戒嚴 / Martial law
1. 개요
전시·사변 또는 이에 준하는 국가비상사태에 있어서 군병력으로써 군사상에 필요에 응하거나 공공의 안녕질서를 유지할 필요가 있을 때 법률에 정하는 바에 의해 대통령이 선포하는 조치이다.① 대통령은 전시·사변 또는 이에 준하는 국가비상사태에 있어서 병력으로써 군사상의 필요에 응하거나 공공의 안녕질서를 유지할 필요가 있을 때에는 법률이 정하는 바에 의하여 계엄을 선포할 수 있다.
② 계엄은 비상계엄과 경비계엄으로 한다.
③ 비상계엄이 선포된 때에는 법률이 정하는 바에 의하여 영장제도, 언론·출판·집회·결사의 자유, 정부나 법원의 권한에 관하여 특별한 조치를 할 수 있다.
④ 계엄을 선포한 때에는 '''대통령'''은 '''지체없이 국회에 통고하여야 한다.'''
⑤ '''국회'''가 '''재적의원 과반수의 찬성'''으로 계엄의 해제를 요구한 때에는 '''대통령'''은 '''이를 해제하여야 한다.'''[2]
2. 상세
헌법 명시상 계엄은 '''경비계엄'''과 '''비상계엄''' 두 가지로 나뉘는데, 둘 모두 통상의 행정력, 특히 경찰력으로는 사회질서를 유지할 수 없을 때[3]가 오는 것이 실질적 발동요건이다. 경비계엄은 계엄군이 해당 지역의 '''군대의 사법/행정권'''을 갖게 되는 반면, 비상계엄은 대통령이 임명한 '''계엄사령관'''이 해당 지역의 '''모든 사법권과 행정권'''을 가지게 되며, 기본권조차 제한할 수 있다.
전국비상계엄일 경우에 계엄사령관은 육군참모총장이 주로 맡아왔다. 이는 육군참모총장이 군정권과 군령권을 모두 갖고 있었기 때문에 가능했다. 현재는 합동참모의장이 군령권을 가지고 있으므로 만약 계엄이 선포되면 특별한 사유가 없는 한 합동참모의장이 계엄사령관에 임명된다. 이는 법령으로도 확인이 가능한데, 합동참모본부 직제 제2조를 보면 12호에 계엄에 관한 업무를 관장하는 부서가 존재하는 반면 육군본부 직제에는 그런 부서가 없다. 또한 합동참모본부 홈페이지를 보면 합참의장의 법적 권한에 대한 설명 중 '계엄법에 따른 계엄사령관 임무 수행'이 명시되어 있다. 2017년 계엄령 모의 사건 당시 계엄사령관에 합참의장을 제껴두고 육참총장을 임명하려던 사실이 밝혀져 큰 파문이 있었다.
경비계엄은 비상계엄 선포와 연계적으로 선포된 적은 있으나, 단독적으로 선포된 적이 없다.
국회의원 재적 과반수의 요구가 있다면 대통령은 바로 계엄을 해제해야 하며, 국회의 요구를 묵살할 경우 헌법을 위반한 것이므로 탄핵 소추를 할 수 있는 사유가 된다. 단, 탄핵에 관련한 절차, 즉 국회 재적인원 과반수의 발의 및 2/3 이상의 찬성이 있은 후 헌재에서의 심판을 거쳐야 하며, 자동적으로 탄핵되는 것은 아니다.
그러나 계엄 자체가 대통령에 의한 국가의 물리력 동원의 일종이므로, 대한민국의 역사가 보여 주듯이, 국회의 계엄해제 요구 자체가 불가능해질 수도 있다. 가장 쉬운 방법으로 국회의사당을 계엄군이 점거하고 국회의원의 과반수가 한 장소에 모이지 못하도록 차단해 버리면, 아예 계엄해제 절차가 진행되지 못한다. 그리고 실제로 2017년 계엄령 모의 사건에서 기무사의 작전계획에 '''여당 의원들은 국회 불참, 야당 의원들은 소요죄로 체포'''하여 국회가 열리지 못하게 하겠다는 내용이 명시되어 있었다. 단, 이는 빼도 박도 못하는 내란이기 때문에 이후 나라가 정상화된다면, 탄핵과 내란죄라는 후폭풍을 감당해야 한다.
기타 전염병 등 보건행정상의 이유로 판데믹에 의해 치안이 극도로 악화되었을 때도 계엄이 발령될 가능성이 있는데, 실제로 신종플루 유행 당시 미국은 최악의 경우 계엄 선포까지 고려했다고 한다.[4]
2.1. 대한민국에서
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계엄법의 내용에 관해서는 해당 문서로.
대한민국은 총 16번의 사례가 있다. (경비계엄:4회, 비상계엄:12회)[5]
대한민국의 경우 계엄이 발동된 대부분의 상황이 실질적인 국가위기상황에 발령한 것이 아니라 군부 독재세력의 권력 찬탈이나 유지를 위한 수단인 경우가 대부분이었고, 여기에 저항하는 시민들의 기본권을 제한하는 용도로 악용된 사례가 많다. 그래서 지금도 계엄이라고 하면 꽤 부정적인 시선으로 보는 경우가 많다.
현행법으로는 계엄중 국회해산도 불가능하고 국회의원 불체포 특권도 유지되고 있으며, 국회의원 과반의 찬성으로 계엄의 해제가 가능하다. 이는 독재정권이나 군부의 민주화운동 진압을 위해 계엄을 발동하지 못하게 하기 위함으로, 87년 체제 이래 유지되고 있다. 현재는 대통령이 계엄을 선포하더라도 국회에 보고가 되고, 국회가 해제를 결의하면 지체 없이 해제하도록 되어 있다.
다만, 위의 언급은 원칙상의 것이고 실제 계엄이 실행되면 원칙과는 다른 상황이 발생할 수도 있다는 지적이 많다. 국회의원의 불체포 특권은 현행범이 아닌 상태에 한해서만 해당되는 것이므로, 법리 상으론 사법권을 장악한 계엄사령부에 의해 국가 위해와 관련된 혐의의 현행범으로 몰린다면 국회의원도 체포가 가능하다. 5.17 내란 당시 대표적으로만 봐도 당시 국회의원이었던 김종필은 체포되어 보안사령부에 감금되었고, 김영삼도 마찬가지로 가택연금되어 정치활동이 금지되었다. 이 둘 이외에도 3김을 따랐던 수 십 명의 국회의원들이 당시 계엄사령부에 의해 체포되거나 정치적 탄압을 받았다. 즉, 계엄과 같은 물리력이 법을 압도하는 상황에선 법적 장치는 큰 의미가 없다.
만약, 계엄을 심야에 기습적으로 발포하고 주요 행정 기관과 국회에 물리력을 배치하면 국회에서의 계엄 해제와 관련된 논의를 상당히 지연시킬 수 있고, 만일 계엄 상황이 특정 당이나 정파에 유리한 경우에는 국회가 계엄 상황을 제대로 견제할 가능성은 줄 수밖에 없다. 설령 국회에서 계엄 해제를 의결했고, 대통령이 계엄을 해제했다 한들, 병력 이동의 시간과 비용을 이유로 실질적인 계엄 상황이 일정 간 지속될 가능성이 농후하다. 이러한 우려가 있기에 계엄의 선포 요건을 경성화 하거나, 계엄 해제에 대한 내용을 단순히 행정적 해제가 아닌 병력 원복 등과 같은 실질적 해제 상황으로 규정해야 한다는 지적이 있다.
계엄이 선포되면 전방지역은 각 전방 군단이, 후방지역은 각 향토사단이 해당 위수지역의 계엄사령부 역할을 한다. 예를 들어, 56사단의 경우 서울 강북지역 계엄사령부가 되는 식.
2.1.1. 박근혜 탄핵 집회 당시 계엄령 문건 사건
2.2. 미국
비록 연방헌법에 계엄령(Martial Law)이라는 단어는 없으나, 제1장 9조에 의회는 "반란과 침략"이 있을 경우에 인신보호영장(Habeas Corpus)를 중단할 수 있다고 적혀있고, 제2장 2조에는 미국 대통령이 국군통수권을 가지고 있음을 분명히 했다. 연방 대법원은 이 조항을 인용하여 의회와 대통령 모두 계엄령을 선언할 권한이 있다고 해석했다. 미국 역사상 전국에 계엄령이 선포된 적은 남북전쟁이 처음이자 마지막으로, 당시 대통령이었던 에이브러햄 링컨이 계엄령을 선언하고 의회가 계엄령을 법으로 통과시키는 방법을 사용했다. 그러나 당초 의회는 인신보호영장까지 중단시키는 걸 거부했고, 결과적으로 대통령이 단독적으로 계엄령을 선포할 수 있는지를 가지고 연방 대법원에 기소됐다. 이에 연방 대법원은 오직 의회만이 인신보호영장을 중단할 수 있음을 분명히 했고, 미군은 의회에서 계엄령을 통과시키기 전까지 민간인을 체포하거나 구속할 권한이 없었으며, 대법원 판결에 따라서 군인에 의해 체포된 민간인은 오직 법원만이 판결할 권한이 있었다. 특히, 대법원은 ex parte milligan(1866) 판결문에서 "연방 법원이 개방된 곳에서는 오직 법원만이 판결할 권한이 있다."라고 다시 한번 강조했고, "계엄령이 실행될 수 있는 곳은 군사 행동이 진행되어 법원을 비롯한 사법기관이 제 역할을 수행하지 못하는 곳"이라고 설명했다.
1941년 12월 7일, 일본군이 진주만을 침략하자 하와이 주지사 조셉 포인덱스터는 계엄령을 선포했다. 이로 인해서 인신보호영장이 중단되고 하와이에 있는 모든 법원은 군대에 의해서 강제로 문이 닫혔다. 1942년 2월, 미 국방부는 미국 서부에 있는 워싱턴, 오리건, 캘리포니아까지 계엄령을 확장하고 일본, 독일, 이탈리아 출신의 외국인과 일본계 미국인들에게 통금 명령을 내렸다. 이에 연방 대법원은 Duncan v. Kahanamoku(1946) 판결문에서 "군대는 민간 범죄사건에 개입할 권한이 없으며, 법원 문을 강제로 닫을 권한도 없다"라고 판결했고, 군사 법원에 의해서 기소되고 판결받은 민간인 두 명의 석방을 명령했다. 즉, 연방 대법원은 계엄령이 선포됐다 해도 법원이 제 기능을 수행할 수 있으면 오직 법원만이 민간인을 재판할 권한이 있음을 분명히 한 것이다.
그러나 미 연방 대법원은 기본권 침해에 관해서는 매우 관대한 판결을 내렸다. Hirabayashi v. United States(1943)는 일본계 미국인들에게 통금을 명령한 것은 군사적 이유로 합헌이라고 판결했고, korematsu v. united states(1944)에서도 110,000명의 일본계 미국인들을 강제 수용하는 것도 합헌이라고 인정했다. 요약하자면 미군은 '반란과 침략'의 상황에서 공공의 안전을 위해서 국민의 기본권을 제한하고 민간을 감독할 권한이 있지만, 민간인을 재판할 권한은 오직 법원에만 있다고 볼 수 있다.[43]
행정부의 계엄령 선포를 제한하는 장치는 헌법 밖에서도 찾아볼 수 있다. Posse Comitatus Act(1878)에 의거하여 미군은 의회의 동의 없이는 법 집행에 관여할 수 없다. 단, 주 정부 또는 지방 정부에서 연방헌법이 보장하는 국민의 기본권을 침해하면, Enforcement Acts(1870, 1871)에 의거하여 대통령은 미군을 이용해 국민의 기본권을 보호할 수 있는 권한이 있다.
미국은 계엄령을 내린 적이 단 한 번도 없었다. 그 1차 세계 대전때와 2차 세계 대전때도 계엄령을 단 한 번도 내린 적이 없었는데, 미국은 엄청난 지리적인 이점 덕분에 본토에 단 한 번도 폭탄이 떨어진 적이 없는 그야말로 미국 국민들은 '''꿀을 제대로 빨며 즐겁고 재미있고 편하게 지냈기 때문이다.'''[44] 딱 한 번 도널드 트럼프가 주도한 2021년 1월 2021년 미국 국회의사당 점거 폭동 때 조 바이든이 당선 연설을 하려던 도중 트럼프 지지자들이 바이든의 부정 선거 및 당선 무효를 외치며 폭동을 일으켜 그 과정에서 미국 공무원들이 엄청나게 피해를 보아 미국 정부 측에서는 계엄령을 선포해야 할지 말아야 할지 고민을 했지만, 그래도 어찌어찌해서 평화롭게 해결되었고 바이든 본인이 직접 자신은 부정 선거를 주도한 적 없이 깨끗하고 정정당당한 방법으로 대통령이 되었음을 하나님께 직접 증명했고 그렇게 (트럼프 지지자들을 제외한) 미국 국민들의 지지를 받아 성공적으로 대통령이 되고 더불어 트럼프도 역대 미국 대통령들 중에서 최초로 유일하게 영구 제명되어 죄값을 제대로 받게 되어 없었던 일이 되었다.
2.3. 중국
과거 중화민국은 자유중국이라 불리던 시절 38년간 계엄령 상태에서 일당독재를 행했다.
중국 역시 민주화운동과 소수민족(티베트, 위구르)의 분리독립운동을 진압하기 위해 해당 지역에 한정해 계엄령을 발동하기도 했고, 특히 천안문 민주화운동을 진압하기 위해 계엄령을 선포한 적이 있다.
2.4. 기타
민주주의가 미성숙한 제3세계 국가에선 쿠데타와 함께 독재정권이 국민들을 탄압하기 위해서 활용되는 사례도 있다. 민주화운동이나 소수민족의 분리독립운동이 일어나면 그 사건이 일어난 지역에 계엄령이 발동될 수도 있다. 따라서 계엄령은 국가의 안정성 및 민주주의의 척도를 알 수 있는 좋은 판별치이다.
일본 제국의 경우 히비야 방화 사건 같은 문제 때문에 계엄령을 선포한 적이 있다. 반면 현재의 일본은 계엄령은 물론, 총리가 국가비상사태를 선포할 헌법적 근거조차 없다. 평화헌법에서 과거 군국주의의 잔재로 여겨지는 부분을 싹 들어냈기 때문이다. 그래서 정말 일본에 전면적인 안보위기나 테러[45]가 발생했을 때를 대비하여 헌법을 개정해야 한다는 주장도 있으나, 아베 내각에서 워낙 북풍을 비롯한 안보위기를 지지율이 떨어질 때마다 전가의 보도처럼 써먹고 있기 때문에, 오히려 학계나 정계에서 논의가 지체되는 경향도 있다.
필리핀에서 두테르테가 2017년 5월에 민다나오 지역을 중심으로 계엄령을 발동했다. 60일이 지나고도 적을 섬멸할 때까지 계엄령 기간을 늘릴 예정이라고 하여 1년이 되도록 유지하고 있다.
아르메니아와 아제르바이잔에서 2020년 아르메니아-아제르바이잔 전쟁이 발발하며 양국이 계엄령과 총동원령을 선포하기도 했다.
미얀마에서 미얀마 쿠데타에 반발하는 시민들의 시위를 막기 위해 계엄령이 선포 됐다.
3. 관련 문헌
- 계엄사 (1976, 육군본부): 1999년부터 국립중앙도서관 보존용자료로 소장중.
- 계엄사: 10.26사태와 국난극복 (1982, 육군본부): 2008년부터 국립중앙도서관에 소장중.
4. 관련 문서
- 대한민국 계엄령 관련 문서
- 외국 계엄령 관련항목
역대 계엄령2
4.1. 위수령
한때 대한민국에 있던 법령이었으나 위헌 등 각종 논란으로 폐지되었다.
4.2. 경찰비상업무
4.3. 자위대의 치안출동
治安出動 (ちあんしゅつどう). 자위대의 경우 일본 경찰의 힘으로 치안을 유지할 상황이 아닐 경우 자위대 투입 및 무기 사용을 허가하는 규정이 있다. 루트는 두 가지로 총리가 명령하는 경우와 도도부현 지사의 요청으로 투입되는 경우인데 도도부현 지사가 요청해도 총리가 자위대에 명령을 해야 하며, 총리가 치안출동 명령을 내리면 국회에서 20일 내에 동의를 얻어야 한다.
다만 사실상의 계엄령이라 정치적 부담이 엄청나서 실행된 적은 없고, 다만 안보투쟁 때나 옴진리교 사건 당시 고려된 적은 있다. 일본에서는 도심 소요가 심해졌을 때 소란죄(구 소요죄)를 적용하여 거의 경찰 계엄 상태에서 진압하는 경우가 있다.
5. 매체에서 등장하는 가공의 계엄 사례
- 부산행 소설판에 따르면 좀비사태에 따라 2016년 5월 24일 오전 9시를 기해 계엄령이 내려진다는 소식이 증권가에 알려졌다고 한다. 하지만 늦은 대응으로 결국 대한민국은 멸망 했다.
- 60일, 지정생존자에서는 2018년 3월초에 국회의사당 태러 사건이 발생한다. 유일하게 생존한 박무진 환경부장관이 권한대행이 되어 경비계엄을 선포했다.
[1] 제헌헌법부터 제2차 개정헌법까지는 "대통령은 법률의 정하는 바에 의하여 계엄을 선포한다."라고만 규정하고 있었다. 헌법상 계엄에 관한 규정이 지금의 틀을 갖추게 된 것은 제5차 개정헌법부터이다.[2] 계엄의 국회에의 통보 및 국회의 해제요구에 관한 규정은 제5차 개정헌법에 신설되었는데, 제6차 개정헌법까지는 "국회가 계엄의 해제를 요구한 때에는 대통령은 이를 해제하여야 한다."라고만 규정하였으나, 제7차 개정헌법(유신헌법)부터 현행 헌법처럼 규정하고 있다.[3] 구체적으로는 경찰이 보유한 K2 소총, M60 기관총, K201 유탄발사기등 으로 무장하고 질서 회복을 시도했으나 실패했을 경우를 들 수 있다. 경찰이 가장 강력한 무장을 했음에도 궤멸당하는 상황 없이 바로 계엄이 선포되는 건, 현재 강화된 경찰의 위상에 비추어보았을 때 상상하기 어렵다.[4] 좀비영화에서 상황을 모른 채 방패만 든 경찰로 해결을 보려던 정부가 사태가 걷잡을 수 없이 커지자 뒤늦게 계엄을 선포하고 군대를 투입하는 장면은 어느나라 좀비영화에서든 나오는 클리셰이다. 한국에서는 경찰도 K2 소총과 일부 중화기를 충분히 보유하고 있으므로 현실성 없는 클리셰일 뿐이다. [5] 계엄의 종류가 변경되지 않은 계엄 변경에는 순번을 따로 부여하지 않았다.[6] 계엄을 선포하지는 않았으나 계엄을 유지한 기간이 있는 자도 선포자로 간주하고, 선포자의 변경사유는 각주에 기술하였다..[7] 계엄사령관의 직책과 계급은 각주에 기술하였고 계엄사령관 재임 중 직책, 소속, 계급의 변경사항과 경질의 사유도 각주에 기술하였다.[8] 당시의 직책을 기준으로 작성했으므로 현재는 사라진 직책도 있다.[9] 제5여단장 중령→호남지구전투사령부 북지구전투사령관 중령(1948년 10월 30일, 임명)→호남지구전투사령부 북지구전투사령관 육군중령(1948년 11월 30일, 소속변경:대한민국 육군→대한민국 국방부 육군본부)→제5여단장 육군대령(1948년 12월 15일, 국방부 특진발령)[10] 보병 제9연대장 소령→육군보병학교장 보병중령(1948년 11월 30일, 소속변경:대한민국 육군→대한민국 국방부 육군본부)[11] 6.25전쟁 당시의 기록은 찾기 힘들기에 확인가능한 직책과 계급만 기술함.[12] 육군총참모장 육군소장, 육해공군총사령관 육군소장, 한국군총참모장 육군소장[13] 육해공군총사령관 육군소장, 육군참모총장 육군소장[14] 육군참모총장 육군소장, 삼군총참모 육군소장→삼군총사령관 육군중장(1951년 2월 23일, 대통령 특명 승진)[15] 육해공군총사령관 육군중장, 육군총참모장 육군중장, 육해공총참모장 육군중장, 한국군총참모장 육군중장[16] 1951년 6월 23일, 정일권의 보직변경:육군총참모장→육군제2사단장, 한국군총참모장 경질, 육군총참모장 경질[17] 병기행정본부대장 육군준장→한국군총참모장 육군소장,육군총참모장 육군소장(1951년 6월 23일, 경질 및 승진)→한국군총참모장 육군중장, 육군총참모장 육군중장(1952년 1월 13일, 승진)[18] 한국군총참모장 육군소장, 육군총참모장 육군소장→한국군총참모장 육군중장, 육군총참모장 육군중장(1952년 1월 13일, 승진)[19] 한국군총참모장 육군중장, 육군총참모장 육군중장[20] 1952년 7월 23일, 정부인사발령:육군총참모장 경질[21] 육군총참모장 육군중장[22] 육군참모총장 육군중장[23] 1960년 4월 26일, 이승만의 하야[24] 육군참모총장 육군중장(1960년 5월 20일, 사표제출)[25] 1960년 5월 23일, 송요찬 예편[26] 교육총본부총장 육군중장→육군참모총장 육군중장(1960년 5월 23일, 임명)[27] 1961년 5월 19일, 군사혁명위원회의 개칭[28] 육군참모총장 육군중장[29] 1961년 7월 3일, 장도영의 국가재건최고회의 의장 사퇴[30] 육군참모총장 육군중장[31] 1961년 6월 14일, 국가재건최고회의:육군참모총장 경질[32] 육군참모총장 육군중장→육군참모총장 육군대장(1962년 1월 24일, 승진)[33] 육군참모총장 육군대장[34] 육군참모총장 육군대장[35] 1979년 10월 26일, 박정희의 사망[36] 군수기지사령관 육군중장[37] 1979년 12월 6일, 최규하 대통령 취임[38] 1980년 8월 16일, 최규하의 사임[39] 1980년 8월 27일, 전두환 대통령 취임[40] 육군참모총장 육군대장[41] 1979년 12월 13일, 정승화의 예편, 육군참모총장 경질[42] 육군참모총장 육군대장[43] 대법원에서 '재판'과 관련하여 민감할 수밖에 없는 이유가 강제 수용과 통금은 행정부의 권한으로 해석할 수 있으나, 체포되고 기소된 민간인을 재판할 권한은 연방헌법이 보장하는 사법부의 고유 권한이다. 이 권한을 단순히 입법부와 행정부에서 "반란과 침략"이 있다고 해석하여 제한시킬 수 있으면, 이는 삼권분립의 원칙을 정면으로 부정하는 셈이다.[44] 중국, 유럽, 일본 등은 본토가 전쟁터로 변모했고 때문에 식량난으로 인해 굶어죽는 사람들이 굉장히 많았지만 '''미국은 그런 적이 단 한 번도 없었다.'''[45] 특히 테러의 경우 도쿄 지하철 사린가스 살포사건과 같은 전례가 있기 때문에 근거가 없는 우려는 아니다.[46] 한일 국교 정상화 문서로.[47] 프랑스에서 2차대전 이후 처음으로 내려진 계엄령이었다고 한다.