중앙집권제
1. 개요
관료제를 기본으로 권력을 중앙정부에 집중하는 정치 체제. 봉건제와는 반대되는 개념으로, 신하들이 지역의 통치권을 가지고 조세를 수취하는 봉건제와는 다르게 중앙정부에서 직접 지방에 관리를 파견하고, 중앙정부에서 다스리며, 중앙정부에서 직접 조세를 수취하는 제도이다.
국사에서는 역사의 발전 과정에서 연맹왕국 다음 단계를 중앙집권국가로 본다. 한국에서는 봉건제가 후삼국시대를 제외하면 역사에 없었고, 연맹왕국을 봉건제와 가장 유사하게 볼 수 있다.
현대의 지방자치는 고도로 발달된 중앙집권체제를 바탕으로 실행될 수 있다. 그렇기 때문에 봉건제와 지방자치는 유사하면서도 완전히 다른 것이다. 애초에 지방자치는 중앙과 지방의 괴리가 생기는 중앙집권제의 단점을 보완하기 위하여 만든 것이다.
2. 특징
봉건제보다 좀 더 체계적인 체제라고 볼 수 있다. 어떻게 보면 왕에 의한 독재인데, 왕은 지존의 자리에 있으면서도 체계화된 관료제에 의해 견제 받기도 했다. 차라리 독재라고 하면 봉건제의 영주가 정말로 아무런 제약 없이 마음대로 독재를 했다.
2.1. 장점
- 국가가 혼란스럽지 않고 국민이 비교적 편안하다.
중앙집권제는 강력한 왕권을 바탕으로 한다. 봉건국가에서는 왕권이 중앙집권국가의 왕권보다는 강하지 않다. 제후의 권력이 왕권보다 강해지거나, 왕이 제후들을 제어할 힘이 없어 제후들 사이에 내전이 일어났는데도 막지 못하면 그야말로 군웅할거의 시대가 시작된다. 이렇게 되면 잦은 전쟁으로 인해 백성들의 삶은 피폐해질 수 밖에 없다. 중국의 춘추전국시대, 일본의 센코쿠 시대가 그러한 시대였다.
중앙집권제 하에서는 왕이라는 가장 강력한 관리감독자가 버티고 있어 각 지역의 백성들이 과하게 수탈 당하는 일이 비교적 적다. 만일 지방의 관리가 백성들을 수탈하는 일이 생기면 중앙정부에서 암행어사 같은 감시인을 보내 파직할 수도 있고, 그 외에도 여러가지 견제수단이 존재했다.
중앙집권제 하에서는 왕이라는 가장 강력한 관리감독자가 버티고 있어 각 지역의 백성들이 과하게 수탈 당하는 일이 비교적 적다. 만일 지방의 관리가 백성들을 수탈하는 일이 생기면 중앙정부에서 암행어사 같은 감시인을 보내 파직할 수도 있고, 그 외에도 여러가지 견제수단이 존재했다.
- 의사결정과 결정사항의 시행이 빠르고 명확하다.
봉건제 하에서는 제후들의 이해관계에 따라 의사결정이 쉽지 않으나 중앙에 권력이 집중되어 있으면 신하들 사이에서 분쟁이 일어나도 왕이 의견을 잘 조합해서 결론을 내려 못 박으면 된다.
시행할 때에도 중앙에서 하라고 하면 지방의 관리는 따라야 한다. 봉건제 하의 제후들처럼 "나 이거 안 할래." 혹은 "우리 영지는 우리가 알아서 할게."하고 버티는 일은 있을 수가 없다.
시행할 때에도 중앙에서 하라고 하면 지방의 관리는 따라야 한다. 봉건제 하의 제후들처럼 "나 이거 안 할래." 혹은 "우리 영지는 우리가 알아서 할게."하고 버티는 일은 있을 수가 없다.
- 국가 단합력 증대
권력이 중앙에 모이는 것과 같이 국가의 모든 부와 군사력, 역량이 한 곳에 집중되며, 의견 또한 하나로 모아지기 쉽기 때문에 국정 진행 방향을 정하고 모든 국민이 그에 따르면 패권 확장에 도움이 된다.
2.2. 단점
- 중앙과 지방의 거리로 인해 발생하는 비효율
통신, 교통 기술이 부족했던 과거에 거리로 인해 발생하는 비용이 현대인들이 상상하는 것 이상이었다. 중앙정부가 지방으로부터 세금을 걷으려 해도, 걷은 세금보다 이동하는 비용이 더 큰 경우가 대단히 많았다. 실제로 조선은 세금 운송 경로로 육로보다 해로를 선호했는데, 육로를 통해 세금을 운송할 경우 이동하는 과정에서 세금을 전부 써버렸기 때문이다.
이러한 시대적 환경으로 인해, 무리하게 중앙집권을 하느니 차라리 각 지방의 실력자에게 자치권을 줘 자기 동네는 자기가 알아서 다스리도록 하는 봉건제가 전세계적으로 성행했던 것이다. 조선, 중국 역시 이런 점을 알고 있었으나, 이런 비용을 감수해서라도 체제를 안정시키고자 중앙집권제를 채택한 것이다.
- 비대해지는 수도권
봉건 영토에서 태어난 백성들은 죽거나 이사해봤자 끽해야 영지 안에서 왔다갔다했고, 다른 지역으로 이동할 수 있는 자유도 제한되었기 때문에 수도가 비대해지는 일은 없었다.
그러나 중앙집권국가는 봉건국가보다는 이동의 자유가 있었고 특히 오랜 중앙집권 역사를 가진 중국이나 한국은 수도와 대도시 집중이 심한 편이다. 장안은 이미 당나라 때 세계에서 가장 큰 도시가 되었고, 신라 서라벌도 동시대의 국제도시 바그다드에 비할 정도로 큰 도시였다는 이야기가 있다.[1]조선 속담에 오죽하면 "말은 태어나면 제주도로 보내고, 사람은 태어나면 서울로 보내라."는 말이 있었을까.
이렇다보니 지방의 인구는 줄고 수도와 대도시의 인구는 늘어나 도회지를 중심으로 많은 인프라가 생겼고 역설적으로 인프라 면에서 지방 불균형이 생겼고 결과적으로는 혜택도 대도시에 편중되었다.[2]
비교적 가까운 시기까지 봉건제가 유지되었던 일본도 수도권 과밀화가 문제가 되고 있으나 비율로 보면 전국민의 50%가 수도권에 몰려있는 대한민국에 비해 35% 정도로 비교적 낮은 편이다.[3] 지방 인프라도 한국에 비하면 잘 발달되어 있다.
그러나 중앙집권국가는 봉건국가보다는 이동의 자유가 있었고 특히 오랜 중앙집권 역사를 가진 중국이나 한국은 수도와 대도시 집중이 심한 편이다. 장안은 이미 당나라 때 세계에서 가장 큰 도시가 되었고, 신라 서라벌도 동시대의 국제도시 바그다드에 비할 정도로 큰 도시였다는 이야기가 있다.[1]조선 속담에 오죽하면 "말은 태어나면 제주도로 보내고, 사람은 태어나면 서울로 보내라."는 말이 있었을까.
이렇다보니 지방의 인구는 줄고 수도와 대도시의 인구는 늘어나 도회지를 중심으로 많은 인프라가 생겼고 역설적으로 인프라 면에서 지방 불균형이 생겼고 결과적으로는 혜택도 대도시에 편중되었다.[2]
비교적 가까운 시기까지 봉건제가 유지되었던 일본도 수도권 과밀화가 문제가 되고 있으나 비율로 보면 전국민의 50%가 수도권에 몰려있는 대한민국에 비해 35% 정도로 비교적 낮은 편이다.[3] 지방 인프라도 한국에 비하면 잘 발달되어 있다.
3. 역사
자발적 봉건국가도 있었지만 왕권이 무너지면서 여러 제후들이 왕을 자칭하며 난립한 군웅할거의 시대가 시작되고, 어쩔 수 없이 봉건국가가 된 중앙집권국가들이 많다.
3.1. 중국
기원전 11세기에 주나라가 세워지며 중국에서 최초로 봉건제가 실행되었다. 여러 제후들에게 분봉하여 지방의 통치권을 주었고, 왕은 수도 주변의 직할령만을 다스리고 여러 제후들이 지방을 다스렸다. 그러나 견융의 침입을 받아 주나라가 사실상 멸망하고, 주 왕실만 간신히 냑양으로 이동해 동주시대에 접어들었다. 약체가된 주나라 왕실의 권위는 땅에 떨어졌으나, 여전히 명분은 중요했다. 제후들이 서로 앞다투어 자처하여 '나야 말로 주 왕실을 지킬 적임자다'(이를 존왕양이라고 했다.)라고 나섰고, 제후국들은 경쟁하듯 군사력을 양성한다. 겉으로는 신하로써 왕을 모시겠다는 바람직한 모습이지만, 실제로는 허수아비가 된 주나라 왕을 핑계 삼아 권력을 마음대로 휘두르겠다는 것이었다.
이렇게 춘추전국시대가 시작되었다. 제후들은 주나라 왕이 준 작위를 버리고, '나도 왕이다'하며 칭왕을 하며 서로 자기들이 천하통일을 하려고 싸웠다. 자기들도 제후를 세워 이런 사태가 초래된 것을 누구보다도 잘 알고 있었으니 제2의 전국시대를 막기 위해서는 왕이 직접 통치하는 체제를 만들어야겠다고 생각하고, 각각의 방식으로 중앙집권국가로 발전하려 하고 있었다.
진(秦)나라 효공 때의 개혁가 상앙은 군현제를 제안했고 곧 진나라에서 시행되었다. 이를 바탕으로 진나라는 강력한 중앙집권체제 속에서 단결된 국력으로 급격히 성장하여 진시황 대에는 결국 통일에 성공한다.[4]
진시황은 완전히 봉건제를 폐지하고 당시 재상이었던 이사가 상앙의 군현제를 조금 손봐서 전국적으로 군현제를 확대실시한다.
진시황 사후, 진나라가 급격히 무너지기 시작하면서 영자영 때는 결국 다시 사실상 봉건제로 돌아가고, 한중왕 유방과 초왕 등이 나왔다. 그렇게 주나라의 악몽이 다시 시작된 것이었다.
항우에 의해 진나라가 완전히 멸망하고, 전한이 통일한 다음 군현제를 손 보아 군국제를 만든다. 반은 봉건제, 반은 군현제로 통치하는 것인데, 제후왕을 분봉하는 것은 봉건제와 비슷하나, 강력한 중앙집권제를 바탕으로 사실상 군현제를 실시한 것과 다름없다. 이것마저도 전한 무제 때에 오초칠국의 난이 터지면서 무제가 제후왕들의 권한을 완전히 축소시키면서 군국제는 유명무실해진다.[5]
후한 때 십상시가 난을 일으켜 군웅할거 시대가 시작되기 전까지 계속되었고, 삼국의 성립 이전까지 다시 사실상 봉건제로 돌아갔다가 헌제가 조비에서 선양한 이후에는 오나라를 제외하고 조위와 촉한에서는 모두 군현제를 실시한다.
서진은 조위의 제도를 이어받아 통치했는데, 얼마 안 가서 팔왕의 난이 터지면서 또 사실상 봉건제로 돌아갔다가 동진시대에 가서야 겨우 다시 군현제를 시행한다.
공식적으로는 진나라의 통일 이후부터는 계속 중앙집권국가였지만 혼란한 시대가 올 때마다 봉건제 비슷하게 돌아가곤 한다. 당나라 때도 군벌들이 난립하다가 오대십국시대로 들어갔고, 봉건의 역사가 완전히 끊기고 중앙의 통치가 계속된 것은 송나라 때부터였다. 이 때부터 원, 명, 청까지 이어지다가, 약 1,200년 만에 다시 시작된 것이 바로 북양정부 때의 군벌시대(...). 그야말로 인세지옥이었다.
1940년대 이후로는 군벌이 완전히 소멸되며 중국의 마지막 봉건시대는 완전히 막을 내렸고, 세월이 흘러 대만은 지방자치가 실행되는 반면에[6] 중화인민공화국은 중국 공산당 일당독재체제이기 때문에 아직도 중앙집권체제를 고수하고 있다.
3.2. 한국
원삼국시대의 연맹왕국들이 존재했고, 고구려 오부 등과 같은 지방 통치제도가 있었다. 원삼국시대의 수많은 성읍국가가 있었고, 연맹왕국의 성격을 띄고 있었다.
한국사의 국가 발전 단계는 성읍국가(군장국가) 다음이 연맹왕국, 다음이 중앙집권국가라고 보는데, 성읍국가 중에서도 연맹왕국이 되지 못한 국가들은 결국 도태되고, 연맹왕국 중에서도 중앙집권국가로 발전하지 못한 국가는 또 도태되어 최종적으로 중앙집권국가가 된 고구려, 백제, 신라 만이 삼국시대를 이루었다. 대표적으로 부여와 가야는 연맹왕국 단계에서 중앙집권국가로 발전하지 못하고 멸망했다.
고구려, 백제는 4세기 경부터, 신라는 5세기 경부터 지방관을 파견했다. 백제의 22담로제도 바로 그런 것이다.
이처럼 4세기경부터 이미 중앙집권제가 자리잡은 한반도였지만 8세기경부터 통일신라의 왕권이 급격히 무너지면서 신라는 도시국가 수준으로 줄어들고, 나머지 지역은 성주를 자처하는 호족들이 일어나 자기 근거지를 직접 다스리면서 봉건국가가 되어버린다.
이런 난국을 통일한 고려도 사실상 지방은 호족이 다스리는 봉건제 비슷하게 굴러갔다. 관료에게 봉토를 분봉하고 수조권을 준 것이다. 그러나 고려 말, 이성계를 위시한 신진사대부는 토지개혁을 이루어 과전법을 도입, 관품에 따라 경기도의 토지에 한하여 수조권을 부여한 것이다.
조선이 개창된 후에는 강력한 왕권을 바탕으로 중앙집권체제를 확립했고, 세조 때에는 재직 중인 관료에게만 주는 직전법, 성종 때에는 국가에서 직접 수취하여 직접 나눠주는 관수관급제가 도입되었다.
대한민국 정부수립 이후 1948년 제헌 헌법에서는 지방자치를 명시해두었으나, 지방의회에 한하여 직접민주주의를 시행한 것이었고, 시장, 교육감 등은 중앙정부에서 파견하였다. 그랬다가 5.16 군사정변 이후 지방자치에 관한 임시조치법을 발동하여 지방자치는 통일 이후에 시행한다고 미뤘다.
1987년 민주화가 이루어지며 드디어 지방자치 시대가 열렸고 현재 서울특별시장, 광역시장, 도지사, 시장, 군수, 교육감은 모두 지역민들이 뽑는 민선이다. 북한은 당연히 아직도 강력한 중앙집권국가이다.
3.3. 일본
여러 소국이 난립하다가 고훈 시대에 야마토 정권의 동정(東征) 이후 점점 중앙집권적 요소가 갖춰지다가 8세기 율령제 반포 이후에는 완전히 중앙집권국가가 되지만(나라 시대), 10세기부터 천황이 실권을 잃고 지방의 실력자 다이묘들이 등장하면서 봉건제의 길을 간다(헤이안 시대).
'''그리고 약 1,000년간 메이지 유신 때까지 봉건제가 유지된다.''' 도요토미 히데요시의 전국통일 이후에는 어느 정도 권력이 중앙에 집중되었지만 완전히 중앙집권국가가 되었다고는 볼 수 없으며 오히려 막부 시기의 봉건제는 한나라의 군국제와 유사했다. 완전히 중앙집권국가가 된 건 메이지 유신 때다. 즉, 봉건국가에서 바로 입헌군주제 국가로 바뀐 거의 유일한 사례인 것이다.
3.4. 유럽
로마 공화국 때부터 관료제가 고도로 발달하여 모든 지방에 중앙정부에서 임명한 총독이 파견되었다. 로마 제국 시대에 들어서 관료제에 기반한 중앙집권제는 정점에 다다른다.[7] 유럽 역시 중앙집권의 역사가 오래 전부터 발달해왔지만, 서로마 제국의 멸망과 함께 행정력이 붕괴하면서, 봉건제가 자리잡았다. 10세기에 접어들어 장원이 등장하였다.
장원을 가진 성주들은 그 지역의 왕으로 군림했고, 백성들은 농노가 되었다. 중세 말기부터 흑사병 등의 재난으로 장원의 생산력은 떨어졌고, 결국 장원의 붕괴로 이어진다. 한편 어느 영주의 지배도 받지 않는 자유도시에서는 세력가를 중심으로 권력이 뭉쳐 절대왕정으로 이어지는 계기가 되었고, 르네상스가 오기 전에 봉건제는 거의 무너지고 귀족들이 공작 등의 작위를 받는 것은 동양에서 그냥 '진왕', '오왕' 등의 작위를 받는 것처럼 유명무실해진다.
4. 사회주의 국가의 중앙집권제
민주주의중앙집권제(民主主義中央集權制) 혹은 민주적 중앙집권제(民主的中央集權制) 즉, 민주집중제를 이른다. 민주주의와 중앙집권제가 합쳐진 개념인데, 보통 사회주의 국가에서 채택한다.
이렇다보니 공산국가에서는 지방자치가 대부분 허용되지 않고, 중앙에서 모든 것을 결정하는데, 일당독재로 이어지는 경우가 많다.
[1] 다만 정말로 서라벌이 세계적인 수준의 대도시였는지는 논란이 있다. 서라벌이 정말로 대도시였는지를 뒷받침하는 사료적 근거는 삼국유사의 기록이 유일할뿐더러 전혀 교차검증이 되지 않기 때문이며 서라벌이 바그다드에 비견될만한 대도시였음을 뒷받침하는 고고학적 증거도 전무하기 때문이다.[2] 공교롭게도 대한민국은 중앙집권제의 장점과 단점을 모두 보여주는 특이한 사례이기도 하다.[3] 비교적 낮은 편이라고는 쳐도 관동지방에 사는 인구만 4000만이다.[4] 이 시기의 진나라의 고도화된 행정에 대해 프랜시스 후쿠야마는 진나라야말로 진정한 의미에서 역사상 최초의 국가라고 평가할 정도였다.[5] 전한의 중앙집권과 행정력이 어느정도였냐면 고대세계에서는 상상도 못할 전 인구를 상대로한 인구조사를 실시할 정도였다. 그 기록은 아직도 남아있는데 당시 전한 조정이 파악한 인구는 후세의 추정과도 별 차이가 나지 않는다.[6] 물론 대만도 장제스의 독재정치에 따른 영향으로 중앙집권체제의 흔적 자체는 적지 않게 남아있다.[7] 다만 로마조차도 군단이 파견되지 못한 속주는 치안을 비롯한 행정의 적잖은 부분을 토호세력들이 담당하였다. 기술과 교통 등의 한계로 어쩔수 없었던 것이다. 비슷한 시기의 전한의 중앙집권이 비정상적일 정도로 고도화되었던 것 일 뿐.