대한민국의 행정수도 이전
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1. 개요
대한민국의 정책 및 그와 관련된 문제. 행정수도를 서울특별시에서 세종특별자치시로 이전하는 것을 목표로 한다. 여기서 헌법재판소가 규정한 '수도(首都)'라는 개념은 '헌법기관의 소재지, 특히 대통령과 국회의 소재지'를 뜻한다.[2]
참여정부에 추진되다가 좌절된 후, 2020년 여름부터 문재인 정부의 여당인 더불어민주당에 의해 재차 추진되고 있다. 다만, 주무부처인 행정안전부 진영 장관[3]이 부분 이전에 대한 반대 의사를 밝혔고, 8월 끝무렵부터 코로나19가 재확산 기로에 놓이자 사실상 묻힌 이슈가 되었다.
2. 역사
2.1. 과거
행정수도 이전 문제는 1966년 충청도를 기반으로 한 지방 언론인 중도일보에서 '비좁은 서울' 이라는 제목으로 대전 천도와 관련된 논설을 쓰면서부터 최초로 등장하게 된다. # 1971년 제7대 대통령 선거에서 김대중 당시 신민당 대통령 후보가 공약을 하였으며 기사(한겨레) 이후 1977년 박정희 대통령은 '임시행정수도 건설 구상'을 밝히며 2년여 간의 연구 끝에 1979년 5월 충청남도 공주군 장기면(현 세종특별자치시 장군면)을 임시행정수도로 확정지으며 50만 명에서 100만 명을 수용가능한 도시를 건설하기로 했다. 하지만 1979년 10월 26일 박 대통령이 김재규 중앙정보부장에 의해 사망하면서 해당 계획은 백지화되었다. 다만 정부과천청사는 추진되어 현재에 이르게 되었다.
전두환, 김영삼 등의 대통령들을 거치면서 대전광역시에 정부대전청사가 건립되었다.
2.2. 1차: 참여정부
2002년 9월 30일, 제16대 대통령 선거에 나선 노무현 당시 새천년민주당 대통령 후보는 "한계에 부딪힌 수도권 집중 억제와 낙후된 지역경제 문제의 근본적 해결을 위해 충청권에 행정수도를 건설, 청와대와 중앙부처부터 옮겨가겠다"라면서 행정수도 이전을 처음으로 공식화했다. 기사(연합뉴스)
2002년 12월 19일에 대선에서 승리하며 집권한 노무현 대통령은 2003년 10월 21일에 정부를 제출자로 하여 '신행정수도의건설을위한특별조치법안'을 발의하게 된다. 의안(국회 의안정보시스템)
2003년 12월 29일, '신행정수도의건설을위한특별조치법'은 제16대 국회 제244회 임시회에서 재적 194인 중 찬성 167인, 반대 13인, 기권 14인으로 가결되었다. 같은 해 4월 17일에 해당 법률이 시행되었다. 법률(국가법령정보센터)
2004년 10월 21일, 헌법재판소 전원재판부는 최상철 외 221인(대리인: 이석연 등)이 청구한 신행정수도특별법에 대한 헌법소원 사건[4]에 대해 단순위헌 결정을 선고했다. 결정례(국가법령정보센터) 여기서 '관습헌법'이라는 전대미문의 논리가 등장했다. 자세한 내용은 헌법재판소/주요 헌재결정례 요약#s-5.7 문서 참조 바람. 이로써 이 법률의 효력이 상실되었으며, 이후 '신행정수도후속대책을위한연기ㆍ공주지역행정중심복합도시건설을위한특별법'으로 대체되면서 행정중심복합도시로서 계승·추진되게 되었다. 의안(국회 의안정보시스템) 법률(국가법령정보센터)
행정중심복합도시로 변경된 이후의 추진내용에 대해서는 아래의 문서 참조 바람.
2.3. 2차: 더불어민주당
2020년 7월 14일, 대한민국 국회의사당에서 열린 '국회세종의사당 건립을 위한 정책 토론회'에 참석한 여당인 더불어민주당의 유력 대권주자 이낙연 국회의원이 "세종시에 국회의사당을 옮기는 것이 빨리 시작돼야 한다"라면서 사실상 첫 포문을 열었다. 기사(서울신문) 이때까지만 해도 언론에서는 행정수도 이전 재개에 대한 신호탄으로까지 의미 있게 받아들이지는 않았다.
2020년 7월 20일, 제21대 국회의 교섭단체 대표연설로 단상에 오른 여당 원내대표인 김태년 국회의원이 "국회가 통째로 세종시로 이전해야 합니다. 청와대와 정부 부처도 모두 이전해야 합니다. 그렇게 했을 때, 서울 수도권 과밀과 부동산 문제를 완화할 수 있습니다."라면서 "행정수도의 완성은 국토 균형 발전과 지역의 혁신성장을 위한 대전제"라는 발언을 하며 행정수도 이전 재개를 공식화했다. 기사(MBC)
2.3.1. 정부
국회 대정부질문으로 출석한 정세균 국무총리는 "세종시 행정수도가 오래전 헌법재판소로부터 위헌결정을 받았는데, 그런 부분이 치유되어야 완전한 수도 이전을 검토할 수 있다"라고 밝혔다. 기사(연합뉴스) 하지만 주무부처 중 하나인 행정안전부 장관인 진영은 "예나 지금이나 행정수도 이전에 반대한다."고 발언하였다. 기사
2.3.2. 더불어민주당
지도부가 포문을 엶에 따라 이낙연과 이재명, 김두관 등도 행정수도 이전에 찬성하는 목소리를 냈다. 기사(SBS) 기사(중앙일보) 기사(연합뉴스)
더불어민주당 당권 레이스에 뛰어든 김부겸 전 의원은 특별법 개정을 통한 행정수도 이전에 부정적인 입장을 내놨다. '국민투표'와 '개헌'에 제안했다.기사(한국경제)
2.3.3. 미래통합당 및 보수계 무소속
미래통합당으로서는 상당히 난처한 상황인데, 여당이 주도하는 사업에 무작정 끌려갈 수도 없고, 그렇다고 반대로 완전히 선을 그어버리면 대선에서 중요하게 작용할 충청도 표심에 치명타가 될 수 있기 때문이다. 충청도와 함께 행정수도 이전의 당사자인 서울시에서는 찬성 43%, 반대 45%로 반대가 조금 더 강하긴 하지만 거의 비슷하므로# 충청 및 기타 지방의 찬성세로 충분히 상쇄가 되는 상황이다. 일단 당 지도부는 "부동산 정책 실패를 덮기 위한 국면전환용"으로 규정하고 선을 긋고 있지만, 당 내에서 개별적으로 찬동하는 목소리가 계속 나오는 건 이 때문으로 보인다. 기사(동아일보)
정진석 국회의원은 "행정수도를 완성해야 한다는 방향에 대해선 동의한다"라고, 오세훈 전 서울시장은 "다음 대선에 굉장히 큰 이슈가 될 수 있어 우리가 전향적으로 검토할 필요는 있다"라고 언급했다. 기사(매일경제) 기사(TV조선) 그리고 장제원 국회의원, 이명수 국회의원, 이종배 정책위의장 등도 행정수도 이전에 찬성하는 입장을 발표하였다.#
한편 김종인 비상대책위원장은 "(다른 당원들의 언급은) 당의 공식적인 견해가 아니다"라며 선을 그었다. 기사(SBS) 주호영 원내대표 역시 수도이전은 자다가 봉창 두드리는 소리라며 부정적인 의사를 드러냈다.기사(머니투데이)
장제원의원은 반대만 할것이 아니라 오히려 미래통합당이 민주당보다 더욱더 적극적으로 밀고나가야 한다고 말했다.기사(매일일보)
홍준표 무소속 의원은 7월 22일 오후 본인의 SNS에 글을 올려 "통일을 앞두고 천도를 구상한다면 통일 후 평양으로 가고 서울은 경제수도로 해서 한반도 미래 전략을 세우는 것이 통일한국의 미래 비전으로 맞다"며 현재 거론되고 있는 행정수도 이전 문제에 대한 반대 입장을 밝혔다. 홍 의원은 더불어민주당의 최근 세종시 등으로 행정수도 이전론을 다시 제안한 것에 대해서 "충청표를 노린 대선 전략으로 세종시 천도론을 들고 나왔다. 참 어처구니 없는 짓을 하고 있다. 서해안으로 수도를 옮기자는 것은 통일을 포기하고 영원히 분단 국가로 살아가자는 것밖에 되지 않는 것 아니냐"고 비난하였다. #
한편 미래통합당 비대위원장 김종인은 "행정수도 이전 원하면, 서울시장 공약으로 내걸어라"라며 반박했다. # 곧있을 2021년 재보궐선거의 서울시장 후보가 수도이전 공약을 내걸고 뛰라고 요구한 것. 세종시 초창기부터 서울시민들은 부정적인 경우가 많았음으로 이를 노린듯 하다.
2.3.4. 여론조사
2020년 7월 22일, 오마이뉴스가 의뢰하여 리얼미터가 조사한 행정수도 이전 관련 여론조사 결과가 발표되었다. (무선 80%·유선 20%의 자동응답 방식 / 표본오차 95%, 신뢰수준 ±4.4%) 기사(오마이뉴스) 찬성 53.9%, 반대 34.3%, 잘 모름 11.8% 였고, 찬반 사이의 격차는 19.6%p로서 오차범위를 넘어서서 찬성 여론이 우위였다.
SBS가 7월 26일 발표한 여론조사에서는 행정수도 이전에 대해선 찬성 48.6%, 반대 40.2%가 나왔다. 지역별로는 충청권, 부울경, 호남 지역에서 찬성 여론이 더 많았으며 대구 경북 지역은 반대 여론이 더 많았다. 수도권과 강원도/제주는 오차 범위 내에서 팽팽했다. 행정수도 이전을 위한 개헌이 필요한지에 대한 질문에는 '개정이 필요하다'가 41%, '국회 입법과 헌법재판소 재결정으로 개헌 없이 추진할 수 있다'가 40.5%로 팽팽했다. #
7월 31일 발표된 한국갤럽의 여론조사에서는 행정 중심지 서울시 유지 49% vs 세종시 이전 42%가 나왔다. # 특히 서울에서는 61% vs 32%가 떴다.
3. 관련 법률 및 법리
'대한민국의 수도는 서울이다'를 내용으로 한 관습헌법의 근거가 되는 헌법재판소의 결정례이다.
- (2004년 4월 17일 시행, 같은 해 10월 21일 실효)
위에서 언급한 2004헌마554에 의해 실효된 법률. 오해하지 말아야 할 것은 헌재 전원재판부가 위헌으로 결정한 건 오로지 '이 법률'일 뿐, '수도 이전을 시도하는 건 위헌'이라든지 ' '수도는 서울이다'라는 판단과 배치되는 일체의 행동을 위헌'이라고 선언한 게 아니다. 헌법재판소가 헌법을 뛰어넘는 초헌법적 기구가 아닌 한 그렇게 판단할 권한 자체가 없거니와 처음부터 2004헌마554 결정례의 판단 범위는 '신행정수도특별조치법'으로 한정돼 있어서 위 결정례를 근거로 수도 이전을 원천봉쇄하는 논리로써 사용[5]할 수 없다. 그러므로 설령 수도 이전을 실행하더라도 '16년 전에 만든 관습헌법에 위배될 소지가 있다'라고 말할 수 있을 뿐, 가령 '새롭게 입법할 수도(首都) 이전 법률 또는 처분은 위헌'이라고 단언할 수 없는 것이다. 왜냐하면 그러한 법률 내지 처분은 과거 결정례의 판단범위가 아니(었)기 때문이다. 그리고 '여담' 문단에서 자세히 서술할 '관습법은 부단히 변천하는 개념'이라는 점까지 감안하면 단정적으로 그것이 위헌이라고 주장하기 더욱 어렵다.
4. 찬반
4.1. 찬성론
- 수도권 과밀화의 해소 및 권력 분산. 세종특별자치시를 중심으로 국토개발계획을 재정립할 수 있게 되어 지역 불균형을 해소하는 데 도움이 된다. 예를 들어 나주시로 내려간 한국전력공사가 나주의 재정에 톡톡히 보탬이 되는 것을 보면 알 수 있다. 반대론에서 세종시가 수도권에 인접하기 때문에 수도권 과밀화 해소에 도움이 되지 않는 주장이 있으나, 서울에 모두 중심기능을 넣는 것보단 행정적 기능이라도 다른 곳으로 이전시키는 것이 더 낫다. 세종시라는 지리적 위치 때문에 수도권 과밀화 해소효과가 낮을 뿐이지, 해소효과가 전혀 없는 것은 아니다. 또한 남한의 중앙쪽에 있을뿐만 아니라, 기존 중심지였던 서울과 크게 멀지 않아 현실성이 높다는 점도 장점 중 하나이다.
- 행정 효율성의 증대. 현재 대한민국 정부의 주요 부처 중 절반 이상은 세종특별자치시의 정부세종청사에 본부를 두고 있다.[6] 그러나 여전히 대한민국 국회와 정부 최고위층은 서울에 있기에 서울과 세종을 오가며 길거리에서 시간을 보내는 공무원들이 상당히 많다. 이 때문에 '길거리 국장', '카톡 과장'이라는 말도 공무원 사회에 등장했다. 수도 이전을 통해 청와대와 국회를 새 행정수도로 옮기면 적어도 공무원들이 일처리를 위해 서울과 세종을 오가는 불편함은 적어지고 행정의 효율성도 그만큼 높일 수 있게 된다.
- 북한의 타격 위협으로부터 정부기관이 자유로워짐. 휴전선에서부터 서울특별시까지의 거리는 불과 50km도 안 되며, 개전 시 대통령, 국회 등 헌법기관이 최우선 공격대상이 될 수 있으므로 되도록 후방으로 빠지는 게 유리하다. 서울의 군사적 입지로 인한 유무형의 비용은 대한민국의 모병제 도입 찬반 논쟁 문서 참조. 그러나 서울의 천만 시민은 여전히 그 자리에 남아있기 때문에 초반에 국가 수뇌부가 삭제될 위험이 줄어든다뿐이지 전체적으로 크게 달라지는 건 없다는 반론도 있다.
4.2. 반대론
- 수도권 과밀화 해소에 도움이 되지 않음.영상(KBS) 수도권과 어느 정도 가까운 세종시의 특성상 수도권 과밀화가 큰 효과가 없을 가능성이 생긴다.[7] 현재도 서울에 집을 두고 기차를 이용해 세종시에 출퇴근하는 공무원들이 적지 않음을 보면 알 수 있다. 즉, 정부기관이 옮겨봤자 그 효과는 크지 않을 것이며, 정말로 수도권 과밀화를 해결하기 위해서는 정부기관의 이전보다는 지방에 사회간접자본을 확충하여 서울의 편의성-서울의 집값<지방의 편의성-지방의 집값이 성립하도록 해야한다. 즉, 비수도권 광역대도시권을 키워야 하는 문제를 세종시로만 옮긴다고 해결된다고 말하는 사례이다. 각 지방의 특색을 바탕으로 개별적 특화를 해서 수도권과 경쟁하고 기업 본사 일부와 인프라 일부를 비수도권으로 분산시키는 것도 이와 연관성이 있다. 과밀화 해소 효과가 아예 없는 것은 아니지만 그 수준이 수도 이전이라는 사회적 비용을 소모하면서까지 얻을만한 이득인지는 생각의 여지가 많다.
- 기득권세력 vs. 현상타파세력 간의 화합의 어려움. 천도 실패의 대표적 사례인 통일신라의 달구벌 천도 때도 마찬가지였다. 기사(중앙일보) 신문왕은 한 쪽으로 지나치게 치우친 수도 금성의 한계와 지배층인 진골세력의 권력 약화를 노리고 천도를 시도했으나, 그들의 극심한 반발에 밀려 천도 계획을 물렸다. 행정수도 이전도 이와 마찬가지로 '기득권을 두고 다투는 혈투의 연장선'이므로 필연적으로 서울특별시에 소재한 수많은 부동산을 보유한 기득권층의 반발과 '수도권'이라는 메리트를 가진 서울수도권 출신의 반발을 피할 수 없으며 설령 현상타파세력의 절대 우위로 수도 이전에 성공하더라도 이후에는 두 세력 사이의 화합은 불가능에 가깝다고 볼 수 있다. 이념갈등, 성별갈등 문제를 안고 있는 문재인 정부로서는 크나큰 리스크일 수밖에 없다. [8]
- 분산으로 인한 대한민국의 경쟁력 약화. 특히 국책금융기관 등의 이전이 핀테크 시대 바이어와의 교류에 악영향을 줄 수 있다는 지적이 있다. 서울에 사람이 몰리는 것을 줄인다는 뜻은 반대로 말하면 서울의 젠트리피케이션이 줄어든다는 뜻이다. 이는 곧 서울의 낙후지역이 늘어나게 되고, 서울에 대한 대외적인 이미지까지 나빠지는 결과를 초래할 수 있다. 아시아 국가에 대해 아직 상왕정치를 하고 있는 지역이라는 해외의 편견이 뿌리깊은 상황에서 수도를 국가 차원의 계획도시로 이전했다가는 해외에서 한국의 위상이 더 추락할 수 있다는 점도 간과할 수 없다.
5. 여담
- 관습헌법 법리 구성은 "수도 이전이 옳은가 그른가"는 별론으로 하고 법리학, 행정학, 정치학적으로 상당한 비판을 야기했다. 애초에 관습법은 시대의 변화와 사회의 법질서의 변화에 따라 부단히 변천하는 개념이며, 그렇기에 관습헌법은 성문법 체계를 바탕으로 한 우리의 법치주의에는 어울리지 않는다.[9] 이미 성문법 체계를 채택하고 있으므로 굳이 관습헌법이라는 불문법상 원리를 받아들일 이유도 없었을 뿐만 아니라, 설령 관습헌법을 받아들이더라도 사회 구성원들이 가진 해당 법규범의 구속력에 대한 확신이 소멸되었다든지 지배적 이념 내지 지배적 사회질서에 변화가 생긴다면 그 관습헌법의 효력은 특별한 절차를 거치지 않더라도 어느 시점에는 자연스럽게 부정될 수밖에 없는 것이었다. 그런데 헌법재판소 재판관의 다수는 해당 논리의 조악함에 대해서 당연히 알고 있었을 것임에도 관습헌법이라는 체계를 새롭게 만들어 냈다. 더구나 불문법을 채택하고 있는 나라는 영국 등 소수의 국가에 불과하기 때문에 해당 관습헌법의 개정절차를 판단함에 있어서 새로운 법리를 만들어내기 보다 기존 불문법 국가들의 법리[10]를 차용하는 게 논리적 정합성을 감안해보면 정상이라고 봐야 한다. 그러나 헌재는 대뜸 '관습헌법의 개정은 반드시 제130조에 의거한 헌법개정의 방법에 의하여야만 한다'고 못박아 버렸다.[11] 이는 국민으로부터 어떠한 권력도 직접적으로 위임받지 못한, 즉 민주적 정당성이 부족한 사법기관이 하라는 재판은 하지 않고 월권하여 '재판입법'[12]을 한 것과 다를 게 없었기 때문에 두고 두고 비판을 받는 것이다. 이와 관련된 내용을 다룬 링크는 다음과 같다. 기사(국민일보) 기사(매일경제) 영상(SBS)
6. 둘러보기
[1] 여당인 더불어민주당 차원의 구상이다.[2] 후술할 2004헌마554에서는 "헌법기관의 소재지, 특히 국가를 대표하는 대통령과 민주주의적 통치원리에 핵심적 역할을 하는 의회의 소재지를 정하는 문제는 국가의 정체성(正體性)을 표현하는 실질적 헌법사항의 하나이다."라고 언급하고 있다.[3] 이전 MB, 박근혜 정부 시절부터 보수 정당에서 행정수도 이전 반대를 주장해 왔다.[4] 기사(오마이뉴스#1) 기사(오마이뉴스#2)[5] 의도확대의 오류라고도 볼 수 있다.[6] 정부서울청사에 입주한 중앙부처는 외교부, 통일부, 여성가족부, 금융위원회 뿐이고 정부과천청사에는 법무부가 있다. 여가부만 제외하고 세종청사에 입주하지 않은 나머지 부처들은 서울 내지 수도권에 있어야 할 정책적 이유가 있다.[7] 당장 미국의 워싱턴 DC, 호주의 캔버라, 캐나다의 오타와 같이 과밀화나 부동산 해결에는 도움이 되지 않을 것 이다. 애당초 행정 수단이 옮겨 간다고 사회 자본이 이동하는 것은 아니기 때문이다. 잘해 봐야 광역시 수준 정도가 한계가 일 것 이다.[8] 나이지리아의 경우 과밀화, 환경문제도 있었지만 민족화합이 수도이전의 이유 중 하나였다. 하지만 천도 후 민족화합은 커녕 남부와 북부의 지역감정의 골만 더 깊어지게 되었다.[9] 성문법 체계에서의 헌법과 법률은 개정절차를 거치지 않는 한 변해서는 안 된다. 그래야 그 사회의 구성원이 예측가능성을 갖고 행동할 수 있기 때문이다. 그런데 헌재는 부단히 변천하는 개념을 끌어다놓고선 그것이 마치 절대 불변하는 어떤 것(성문법 체계의 헌법) 마냥 구성하여 스스로 모순을 만드는 우를 범한 것이다. 즉 논리적 정합성을 깨버린 것이다. 그나마도 관습헌법을 성문헌법으로도 개폐할 수 없는(또는 성문헌법을 개폐할 수 있는 효력이 있는) 영원불변의 절대적 최고규범으로 규정짓지 않은 게 다행이라면 다행이라고 할까.[10] 영국에서는 법률의 개정방법으로도 충분하다.[11] 비록 헌재는 "하위 규범의 개정방식인 법률 개정으로는 할 수 없다"는 근거와 그에 부수한 근거들을 제시했으나, 그럼에도 '성문헌법 질서에서는 그다지 필요하지 않은 관습헌법이라는 새로운 체계를 굳이 도입한 이유'라는 원초적 의문점은 사라지지 않는다. 결국 이에 대한 답이 제시되지 않는 한 후술할 재판입법 논란은 필연적으로 생길 수밖에 없는 문제였다.[12] '사법에 의한 입법'으로 불린다. 이는 권력분립의 원칙에 어긋난다.