제21대 국회의원 선거/선거구 획정
1. 개요
대한민국 제21대 국회의원 선거의 선거구 획정내용을 다루는 문서.
국회에서 선거구 획정이 지연되자 총선을 불과 43일 앞둔 3월 3일 중앙선거관리위원회 산하 국회의원선거구획정위원회가 독자적으로 선거구 획정안을 제출했다. 하지만, 최초 획정안의 노원구 합구, 몇몇 초대형 선거구를 두고 여야 모두 반발했으며, 결국 아래와 같이 재획정되었다.
2. 과정
3. 선거구 획정
여야 3당은 인구상하한선을 139,000 ~ 278,000명으로 설정하고, 군포시를 합구, 세종시를 분구, 자치시군구 분할금지 원칙을 완화하는 조항을 삽입하여 춘천시와 순천시의 일부지역을 다른 선거구에 넘기는 방법으로 선거구 변동을 최소화한다는 획정계획을 합의하여 선거구획정위에 전달하였다. 봉담읍 분할을 허용해 화성시를 3석으로 유지한다. 나머지 지역구는 별도의 구역 조정을 통해 그대로 유지하기로 했다. #
2020년 3월 6일 획정위는 선거구 재획정안을 국회에 전달했고, 행안위는 이를 의결했다. 본회의에 상정된 획정안이 재석 의원 175명 중 찬성 141명, 반대 21명, 기권 13명으로 가결되면서 21대 총선 선거구가 획정됐다. 백지도1 백지도2
주요 변경내용은 다음과 같다.
- 분구 선거구: 세종특별자치시 → 세종특별자치시 갑·을
- 합구 선거구: 경기도 군포시 갑·을 → 경기도 군포시(통합)
- 조정 선거구
- 강원도 춘천시, 동해시·삼척시, 태백시·횡성군·영월군·평창군·정선군, 속초시·고성군·양양군, 홍천군·철원군·화천군·양구군·인제군 → 강원도 춘천시·철원군·화천군·양구군 갑·을, 동해시·태백시·삼척시·정선군, 속초시·인제군·고성군·양양군, 홍천군·횡성군·영월군·평창군
- 전라남도 순천시, 광양시·곡성군·구례군 → 전라남도 순천시·광양시·곡성군·구례군 갑·을
- 경상북도 안동시, 영주시·문경시·예천군, 상주시·군위군·의성군·청송군, 영양군·영덕군·봉화군·울진군 → 경상북도 안동시·예천군, 영주시·영양군·봉화군·울진군, 상주시·문경시, 군위군·의성군·청송군·영덕군
- 인천광역시 중구·동구·강화군·옹진군, 남구(미추홀구) 갑·을 → 인천광역시 중구·강화·옹진, 동구·미추홀구 갑·을
- 미세 조정 지역구(동·읍·면 조정)
- 부산광역시 남구 갑·을
- 인천광역시 남동구 갑·을
- 인천광역시 서구 갑·을
- 경기도 광명시 갑·을
- 경기도 평택시 갑·을
- 경기도 고양시 갑·을·병
- 경기도 용인시 을·병·정
- 경기도 화성시 갑·을·병(봉담읍 분할)
- 전라북도 익산시 갑·을
- 전라남도 여수시 갑·을
- 부산광역시
- 남구 갑·을 경계조정
- 인천광역시
- 기존의 중구·동구·강화군·옹진군에서 동구를 제외
- 기존의 남구 갑·을에 동구를 편입하고 동구·미추홀구 갑·을로 변경 (동구 전역은 갑구에, 미추홀구는 갑구와 을구에 분할하여 편성)
- 남동구 갑·을 경계조정
- 서구 갑·을 경계조정
- 세종특별자치시
- 기존의 세종특별자치시를 세종특별자치시 갑·을로 분할
- 경기도
- 기존의 부천시 원미구 갑·을, 부천시 소사구, 부천시 오정구를 부천시 갑·을·병·정으로 변경 (단, 이는 부천시의 일반구 폐지에 따른 것이므로 관할 구역은 변동없음)
- 광명시 갑·을 경계조정
- 평택시 갑·을 경계조정
- 고양시 갑·을·병·정 경계조정
- 기존의 군포시 갑·을을 군포시로 통합
- 용인시 을·병·정 경계조정
- 화성시 갑·을·병 경계조정
- 강원도
- 기존의 홍천군·철원군·화천군·양구군·인제군 선거구에서 홍천군·인제군을 제외하고 춘천시와 통합하여 춘천시·철원군·화천군·양구군 갑·을로 분할 (철원군·화천군·양구군은 춘천시 일부와 함께 을구에 편성)
- 동해시·삼척시 선거구에 태백시·정선군을 편입하여 동해시·태백시·삼척시·정선군으로 변경
- 속초시·고성군·양양군에 인제군을 편입하여 속초시·고성군·양양군·인제군으로 변경
- 기존의 태백시·횡성군·영월군·평창군·정선군 선거구에서 태백시·정선군을 제외하고 홍천군을 편입하여 홍천군·횡성군·영월군·평창군으로 변경
- 전라북도
- 익산시 갑·을 경계조정
- 전라남도
- 여수시 갑·을 경계조정
- 순천시에 광양시·곡성군·구례군을 편입하여 순천시·광양시·곡성군·구례군 갑·을로 변경 (해룡면을 제외한 순천시 전 지역은 갑구에, 해룡면과 광양시·곡성군·구례군은 을구에 편성)
- 경상북도
- 영주시·문경시·예천군 선거구를 폐지하여 각각의 선거구에 편입
- 안동시에 예천군을 편입하여 안동시·예천군으로 변경
- 상주시와 문경시를 통합하여 상주시·문경시로 변경
- 기존의 영양군·영덕군·봉화군·울진군에서 영덕군을 제외하고 영주시를 편입하여 영주시·영양군·봉화군·울진군으로 변경
- 기존의 상주시·군위군·의성군·청송군에서 상주시를 제외하고 영덕군을 편입하여 군위군·의성군·청송군·영덕군으로 변경
- 경상남도
- 김해시 갑·을 경계조정
- 서울특별시, 대구광역시, 광주광역시, 대전광역시, 울산광역시, 충청북도, 충청남도, 제주특별자치도는 변동 없음
3.1. 서울특별시 (49석)
3.2. 부산광역시 (18석)
3.3. 대구광역시 (12석)
3.4. 인천광역시 (13석)
3.5. 광주광역시 (8석)
3.6. 대전광역시 (7석)
3.7. 울산광역시 (6석)
3.8. 세종특별자치시 (2석)
3.9. 경기도 (59석)
3.10. 강원도 (8석)
3.11. 충청북도 (8석)
3.12. 충청남도 (11석)
3.13. 전라북도 (10석)
3.14. 전라남도 (10석)
3.15. 경상북도 (13석)
3.16. 경상남도 (16석)
3.17. 제주특별자치도 (3석)
4. 논란
인구가 꾸준히 증가하여 직전 총선 대비 적정의석이 1석 늘어난(64석) 경기도는 오히려 1석이 줄어든 59석을 배정받아 표의 등가성이라는 선거구 획정의 대원칙에 어긋나는, 인구 대비 5석을 손해보게 되었고, 화성시(82만), 남양주시(70만)은 3석인데 반해 그보다 인구가 적은 안산시(65만)는 4석이 배정되어 논란이다.[2] 또한 같은 4석인 지자체로는 고양시, 용인시가 있는데 이 두 지역과 '''자그마치 40만 명이나 차이가 난다.'''[3] 4석인 부천시와는 20만 명 차이다. 안산시가 단원구-상록구 선거구에서 단원-상록 갑/을 4개 선거구로 분구된 시절은 2004년 17대 총선이었는데, 이 때는 일반구의 경계를 허물어 선거구를 획정하는 것이 공직선거법상 불가능했던 고로 65만 인구로도 4분구가 강제[4]되었던 상황이었다. 이 공직선거법은 이후 19대 총선을 앞두고 개정[5]되어 지금은 일반구 경계를 허물어 안산 갑/을/병으로 3분구를 하는 것이 가능해졌는데, 아직까지 안산시 선거구는 손을 못 대고 있는 상황.
최초 획정위안에서 분구되어 4석으로 책정된 화성시의 경우 여야 합의안에 따라 분구가 무산되었다. 화성시와 안산시는 2020년 2월 기준 20만 명, 인구 기준일 2019년 1월 기준 10만 명이나 차이가 나는데도 말이다.[6] 그외에도 부산 남구는 춘천이나 순천보다 인구가 적음에도 그대로 2석으로 나눈다. 또, 광주광역시가 대전광역시보다 인구는 적지만 선거구는 한 석이 더 많으며 광역자치단체와 기초자치단체라는 차이가 있기는 하지만 울산광역시가 수원시보다 인구가 적음에도 한 석이 더 많게 책정되어 있다.[7][8] 또한 인천광역시의 경우도 13석인데, 인천을 기준으로 인구가 약 50만 명 더 많은 부산광역시가 18석으로 무려 5석이 많은 데 반해, 인구가 약 50만 명 더 적은 대구광역시보다는 고작 1석이 많은 상태로 인구대비 의석 수 책정에서 매우 불리한 것은 여전하다.
이번 선거구획정에서 화성시의 봉담'''읍'''을 분할하여 각기 다른 선거구에 속하게 하는 선거구 획정 사상 초유의 일이 발생했다.[9] 21대 총선에 한정한다는 단서조항을 달았으나, 읍·면·동 분할금지의 원칙을 정면으로 위배되는 행위가 벌어짐에 따라 게리맨더링 논란을 피할 수 없게 됐다.
또한 사상 최초로 자체 분구 요건을 충족한 선거구를 포함하여 3개 이상의 자치시·군·구를 하나로 묶어 2개의 선거구로 분할하는 특례선거구를 만들었다.
이번 선거구 획정은 총선이 얼마 안 남은 상태에서 최대한 현 선거구를 유지하고 지방의 선거구가 너무 넓어지는 것을 막기 위한 어쩔 수 없는 조치라고 여야는 주장했으나 애초에 선거구 획정 법정시한은 2019년 3월 15일로 법정시한을 1년이 다 돼가도록 초과하고 선거가 코 앞에 다가오고서야 선거구를 확정한 국회의 행태는 비판을 피하기 어렵다. 선거구가 법정시한을 넘어 총선 직전에 지각처리되는 행태가 반복된다면, 선거를 준비하는 예비후보자들에게 혼란과 비용이 발생하여 불이익이 크고 유권자들 역시 혼란을 겪게 되므로 차후 이러한 행태가 반복되는 것을 방지하기 위한 방법이 필요하다.
그러나 반대로 경북 지역의 경우 원래 유일하게 인구 미달이었던 봉화·울진·영양·영덕 선거구에 포항 남구에 붙어있는 울릉을 붙이고 포항 남구는 단독 선거구로 남겨놓는 선에서 마무리될 것으로 예상했지만 20대 총선 당시의 누더기 선거구에서 지역 정서에 맞는 선거구로 재편되기도 했다. 선거구가 전면적으로 마개조되었지만, 인구 비례 측면에서도 문화권 측면에서도 상당히 선거구 조정이 잘 된 편이다. 물론 내부적으로 보면 의성·군위·청송에 붙은 영덕, 영천-청도 선거구 정도가 문제지만, 이 둘은 인구 비례적으로 어쩔 수 없는 면이 크다. 다만, 너무 급작스러운 선거구 마개조라 4년 전 게리맨더링의 장본인 중 한 명과 선거구가 공중분해된 강석호 의원이 격렬하게 반발하기도 했다. 경상북도가 이렇게 재조정이 된 이유는 기존 의원들이 대부분 불출마하거나 컷오프 당해 이권이 엮인 의원이 없었던 점이 커 보인다.
또한, 충북 지역의 경우 20대 총선에서는 남부 3군(보은·옥천·영동)의 인구 미달 문제로 증평·진천·음성에 붙어있던 괴산을 떼어 남부 3군에 붙였더니 괴산에서 반발이 터져 나오는 등의 문제가 있어 시군자치구 분할 금지의 원칙 완화와 맞물려 괴산을 다시 증평·진천·음성에 붙이고 춘천과 순천의 일부를 떼어 인접 선거구에 붙인 것처럼 청주 상당구의 일부를 떼어 남부 3군 선거구에 붙일 것이라는 예상도 있었지만, 이번에도 역시 괴산은 남부 3군에 붙는 것이 확정되었다. 물론 중부 4군 선거구의 환원을 원했던 괴산은 이에 반발하고 있다. 물 건너가는 괴산군 선거구(중부4군 편입) 재 조정
이번 선거구 획정에서 여야의 공통된 논리는 농어촌의석의 배려이다. 그를 위해 선거구 획정의 원칙과 관례까지 무너뜨리며 선거구를 획정했다. 그러나 명백히 농어촌이 아닌 도시지역간에 의석 불균형은 그들의 논리로는 설명이 쉽지 않으며 심지어 같은 농어촌 지역간에도 어느 지역은 적정의석보다 많은 의석을 배정받고 어느 지역은 그렇지 못하는 불균형이 발생하게 되어 결국 제 밥그릇 지키기라는 비판을 피하기 어렵다.[10]
결국, 인구 대비 과도한 선거구를 지닌 지역[11]의 선거구 통폐합 문제나 경기도 지역의 선거구 확대, 그 외 지역의 인구에 따른 선거구 조정과 서울 내부의 선거구 조정 등의 문제는 22대 총선 선거구 획정으로 넘어가게 되었다. 위 문제들은 20대 총선 획정 과정에서도 나타난 문제점이 대부분이고 오히려 21대 총선 획정 과정에서 더 심화되었다. 따라서 게리맨더링 방지와 표의 등가성 보장을 위하여 선거구 획정의 법률적 통제 강화와 헌법재판소의 결정과 같은 보다 구체적이고 강제적인 조치가 이뤄지지 않는다면, 22대 총선 선거구 획정 역시 많은 불평등과 논란을 야기할 가능성이 크다.
다만, 22대 총선 때에는 고양시, 용인시, 화성시 모두 각각 분구가 불가피할 정도로 인구가 늘어날 것이 뻔한 상황이고,[12] 또다시 읍면동을 쪼개거나 다른 시군구에 붙이기에는 이 지역들의 인구 수[13]와 국회의원 수(11명) 모두 무시하기 어렵기 때문에, 결국 다른 지역에서 빼오거나 혹은 비례대표의 의석 수를 줄이거나 둘 중 하나가 이루어질 가능성이 매우 높다. 또한, 일부 지역은 인구 감소로 22대 총선에서 선거구가 바뀌어야 하는 상황인 점도 논란이 될 것이다. 당장 '''선거구 획정 기준(2019년 1월) 고양시 정(277,912명)-여수시 갑(139,027명)으로 가까스로 맞췄던 2:1 선이, 선거인명부 기준(2020년 3월) 화성시 을(306,909명)-남구 을(부산)(134,815명)로 2.28:1까지 벌어진 상황'''이다.
전체 의석 수의 증석[14]도 해결책이라 할 수 있겠지만, 본 총선을 앞두고 실시된 여론조사[15] 28페이지에 의하면 '국회의원 축소'에 88.7%가 찬성할 정도로 국회 불신이 심하기 때문에 가능성은 높지 않다. 강원도로 예를 들자면, 춘천을 분구, 나머지에 20대 총선과 같이 7석으로 총 9석을 배분하려면, 인구 기준을 제대로 준수한다는 전제 하에, 지역구만 290석 가까이 되어야 한다. 이촌향도로 지방 인구가 격감하고 있는 것이 근본적인 문제라 할 수 있겠으나, 이를 해결할 길은 요원하기만 한 것이 현실이다.
5. 관련 문서
[1] A B C D E F G H I J K L M N O P Q 선거인명부작성기준일 현재(2020년 3월 24일)[2] 인구가 비슷한 천안시, 전주시, 송파구 역시 3석이다.[3] 40만 명이면 두 개의 선거구가 나오는 수치다.[4] 단원구, 상록구가 각각 상한선을 넘어 분구해야 했던 상황.[5] 용인시의 일반구 경계를 허물어 용인시 갑, 용인시 을, 용인시 병 선거구 경계를 조정함으로써 용인시의 선거구 분구를 막기 위함. 물론 20대 총선에서는 분구를 막지 못하고 용인시 정 선거구가 신설되었다.[6] 20만 명도 한 개의 선거구가 나온다. 그것도 선거구 하한에서 상당히 여유 있게.[7] 그러나 이는 광역자치단체 단위가 아닌 기초자치단체 단위에서 분구획정 인구 상하한 기준이 적용되기에 발생되는 어쩔 수 없는 문제인 측면이 있다. 예를 들어 광주의 경우 구별로 분구선이 넘는 구가 3개인데 서구의 경우는 30만 명으로 가까스로 넘어 분구고, 동구가 9만 4천명이라 붙여야 하는데 남구가 21만 명이다보니 결국 붙여도 분구선이 넘는다. 반면 대전의 경우 분구선이 넘는 구가 2개인데, 나머지 구의 경우는 20만 전후 수준으로 고르기 때문에 현재 기준으로는 광주처럼 8석이 되기에 불리한 면이 있다. 다만 정치권에서 이를 해소하고자 하는 의지만 있으면 광주의 현행 미달자치구인 동구와 함께 묶일 선거구를 남구에서 서구나 북구로 바꿔 동구-서구 갑/을 또는 동구-북구 갑/을로 2분할하면 대전과 같은 7석으로 조정이 가능하다. 그러나 그것이 가능함에도 기존 동구를 남구에 묶어 전체의석수를 적정의석보다 1석 많은 8석으로 유지시켰다.[8] 울산의 경우도 자치구들을 볼 때 남구가 분구선이 살짝 넘고 나머지는 고르게 1석 씩으로 갖게 되기에 구를 넘겨서 추가적으로 커트하기가 어렵다. 수원은 기초자치단체로 선거구 획정시 소속 일반구의 경계를 깨는 것은 특별한 요건이 필요하지 않으므로 선거구당 인구 수를 최대한 많이 편성하기 용이하여 획정 때 불리하게 작용할 수 있다. 그러다 보니 대체로 수원, 고양, 용인 등 100만이 넘는 수도권 거대 기초자치단체들은 인구 대비 상대적으로 적은 의석을 배정받는 손해를 보고 있다.[9] 보통 읍·면·동의 분할은 지방의회의원 선거구에서나 가끔씩 볼 수 있다. 그런데 봉담읍은 7회 지선에서도 딱히 분할되지는 않았다는 게 함정.(도의원 화성 5 /시의원 화성 바)[10] 애초에 선거구는 배려가 있으면 안 되고 인구로 짜야 되는게 원칙적으로는 그렇다.[11] 호남지역 전체와 서울, 부산, 충청남도[12] 이미, 고양과 용인은 창원보다 인구가 많아졌다.[13] 도합 300만명 내외로 부산광역시 인구와 맞먹는다.[14] 인구가 적은 지역도 생활권 붕괴 없이 국회의원을 뽑을 수 있고, 인구가 많은 지역은 적절히 분구할 수 있으며, 비례대표성도 침해하지 않을 수 있다.[15] 문화일보/서울대 폴랩 의뢰, (주)칸타코리아 실시, 20.02.25.~20.02.28. 조사, 그 밖의 사항은 중앙여심위 참고.